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Projet de loi de finances pour 2014 : Culture : création, cinéma, spectacle vivant, arts visuels

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Culture : création, cinéma, spectacle vivant, arts visuels ( avis - première lecture )

I. LE FINANCEMENT DU CINÉMA : UN MODÈLE À PÉRENNISER

Le dernier rapport de la Cour des comptes sur le Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) évoquait assez longuement la problématique des recettes de l'établissement en estimant que le temps était venu du passage « d'un pilotage autonome par la recette à celui d'un pilotage par la dépense, concerté entre l'État et l'opérateur »22(*).

La Cour estimait que trois solutions pouvaient être envisagées :

- la fixation d'un plafond de dépenses pluriannuel commandant la détermination du barème des taxes affectées au CNC ;

- le recours à des écrêtements ciblés ;

- ou la budgétisation d'une partie de l'actuelle taxe sur les distributeurs de services de télévision (TST-D), qui constitue la source principale du financement actuel du Centre.

Avec un prélèvement de 90 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC, prévu par l'article 33 du présent projet de loi de finances, il apparaît que le Gouvernement se dirige vers la deuxième solution.

Votre rapporteur pour avis considère quant à lui que ce raisonnement met en partie en cause le principe même du fonctionnement de la politique de soutien au cinéma français : à savoir un financement de sa production et de son rayonnement par l'aval de filière, c'est-à-dire les diffuseurs de ces oeuvres (salles de cinéma, éditeurs de vidéo, télévisions, fournisseurs d'accès à Internet).

Le principe même de la taxe affectée doit donc être maintenu avec, évidemment, un débat au Parlement sur le juste calcul de l'assiette et des taux des taxes affectées au Centre.

A. LES RECETTES A PRIORI SÉCURISÉES DU CNC

Comme votre rapporteur pour avis le soulignait précédemment, les taxes affectées au CNC reposent sur le principe selon lequel la création des oeuvres est financée par leur diffusion.

1. Une taxe sur les entrées en salle de cinéma stable

Aux termes de l'article L. 115-1 du code du cinéma et de l'image animée, est affecté au Centre national du cinéma et de l'image animée le produit d'une taxe assise sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques situés en France métropolitaine. Cette taxe, recouvrée et contrôlée par le CNC est le résultat du produit d'un taux de 10,72 % (article 115-2 du même code) par une assiette par essence seulement prévisionnelle.

L'hypothèse de fréquentation pour 2014 est de 195 millions d'entrées (soit la même que pour le budget prévisionnel 2013), estimée sur la base d'une moyenne de la fréquentation des six dernières années. Selon les informations du document stratégique de performance du CNC, « après plusieurs années de fréquentation exceptionnelle portée notamment par le développement de la 3D et le succès de quelques films très porteurs, la tendance s'inverse depuis 2012 », avec une baisse de la fréquentation de 6,3 % entre 2011 et 2012 et nouvelle baisse sur les 8 premiers mois de l'année 2013 à hauteur de 5,8 % par rapport à la même période en 2012.

L'hypothèse sur le prix moyen du billet est celle d'une stabilisation par rapport à 2012, soit 6,42 euros.

Sur cette base (10,72 % x 195 000 000 x 6,42), le produit de la taxe, dite « taxe sur les entrées en salle de cinéma » (TSA) est estimé à 134,2 millions d'euros, soit une très légère augmentation par rapport au budget prévisionnel pour 2013 (133,2 millions d'euros avec une reprévision à 132,9 millions d'euros).

2. La taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision, pilier du financement du CNC

La TST éditeurs

Aux termes de l'article 115-6 du code du cinéma et de l'image animée, est affecté au CNC le produit d'une taxe due par les éditeurs et les distributeurs de services de télévision, au sens de de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

La taxe sur les services de télévision (TST) applicable aux éditeurs est assise sur les recettes de publicité et de parrainage, celles liées aux appels surtaxés et SMS, sur la contribution à l'audiovisuel public et sur les dotations budgétaires.

Le taux de la taxe est de 5,5 % de l'assiette imposable au-delà d'une franchise de 11 millions d'euros. Selon l'évaluation fournie par le CNC, le produit de cette taxe serait de 266,97 millions d'euros en 2014, contre 290,2 millions d'euros en budget 2013 (avec une actualisation à hauteur de 308,8 millions d'euros). L'hypothèse 2014 est fondée, selon le CNC, sur « une hypothèse de recul global de l'assiette imposable des éditeurs historiques entre 2012 et 2013 (-5,2 %) liée à la dégradation attendue du marché publicitaire en 2013 et un recul des recettes des chaînes de la TNT gratuite (-5 %) ».

Rappelons qu'en 2012, ce sont 295,5 millions d'euros qui ont été encaissés au titre des éditeurs, en baisse de 4 % par rapport à 2011, « dans un contexte marqué par l'érosion du marché publicitaire, non compensée par l'évolution du chiffre d'affaires des chaînes de la TNT ».

Selon le rapport de M. Pierre Lescure sur la création à l'heure du numérique23(*), le rendement de la TST-éditeurs est menacé par le morcellement du paysage audiovisuel, d'une part, qui crée une pression à la baisse sur les recettes publicitaires de l'ensemble des chaînes et la remise en cause du modèle économique de Canal + par l'arrivée de nouveaux acteurs, d'autre part.

Mais surtout, il note que « le développement annoncé de la télévision connectée place les chaînes de télévision dans une situation d'asymétrie de régulation : elles vont de plus en plus se trouver en concurrence avec des acteurs distribuant leurs programmes via Internet et échappant à toute obligation de contribution à la production et à tout quota de diffusion ». Annonçant le déclin du modèle économique actuel de la télévision, le rapport souligne ainsi ses effets potentiels sur le financement du cinéma.

Il propose par conséquent, dans un premier temps, d'adapter la législation et de prévoir ainsi un assujettissement sans ambigüité des recettes de publicité issues de la télévision de rattrapage à la TST-éditeurs.

Le I de l'article 16 du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2013 prévoit une telle disposition.

Votre rapporteur pour avis est pleinement favorable à cette évolution et souligne au demeurant que les recettes issues de la télévision de rattrapage sont déjà prises en compte pour le calcul des obligations de contribution à la production.

Elle entraînerait un surcroît de recettes de 2,5 millions d'euros, selon l'évaluation annexée au PLFR.

La TST distributeurs

La taxe sur les services de télévision applicable aux distributeurs (TST-D), qui est aujourd'hui en vigueur, est celle issue de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, à savoir que :

- son assiette est composée des abonnements et autres sommes acquittés par les usages en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision, ainsi que des abonnements à des offres composites pour un prix forfaitaire incluant des services de télévision. Dans le cas d'une offre simple de télévision, le produit de ces abonnements et autres sommes fait l'objet d'une déduction de 10 %, portée à 55 % dans le cas d'une offre composite ;

- son taux est progressif de 0,5 % à 4,5 % selon neuf tranches d'imposition au-delà d'une franchise de 10 millions d'euros. Une majoration de 2,2 % sur la dernière tranche distributeurs est par ailleurs prévue pour les éditeurs qui s'auto-distribuent (de facto, cette disposition ne concerne que Canal +).

Comme l'indique le document stratégique du CNC, « les 11 acomptes de taxe versés en année N sont basés sur le montant de la taxe due au titre de l'année N-1 majoré de 5 %. Le solde de la taxe due au titre de l'année N est versé au début de l'année N+1, ajusté en fonction du chiffre d'affaires de l'année N déclaré ».

Certains opérateurs ont adopté des pratiques commerciales visant à restreindre l'assiette imposable : concrètement, il s'est agi de proposer une offre composite (téléphonie et Internet) n'incluant pas des services de télévision, mais permettant d'avoir accès, pour un coût très faible et minimisant clairement la valeur réelle de ces services, à des chaînes de télévision. Selon le CNC, l'assiette imposable déclarée au titre de la TST-D par les opérateurs télécoms a ainsi reculé de 19 % entre 2011 et 2012 (- 33 % entre 2010 et 2012).

Cette stratégie de contournement a conduit le législateur à modifier l'assiette de la taxe dans le cadre de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 (article 20) afin que celle-ci comprenne :

- les abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l'objet d'une déduction de 10 % ;

- et les abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération de services souscrits dans le cadre d'offres destinées au grand public, composites ou de toute autre nature, donnant accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, dès lors que la souscription à ces services permet de recevoir, au titre de cet accès, des services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l'objet d'une déduction de 66 %.

Le texte est très clair : si un abonnement Internet permet d'avoir l'accès à des services de télévision, l'assiette est composée des sommes versées pour l'ensemble des services, mais avec une déduction forte, afin de garder la logique de la taxe, bien liée à la distribution de la télévision.

Une simplification des taux a également été adoptée avec un passage à quatre taux allant de 0,5 % à 3,5 %.

Dans l'attente de l'autorisation de la réforme de la TST-D par la Commission européenne, l'article 20 de la loi précitée du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a différé l'entrée en vigueur de la mesure au 1er janvier 201424(*).

La décision du 27 juin 2013 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) relative à la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE), instaurée par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009, semblait éclaircir la voie.

La Cour a en effet estimé que la taxe dite « télécoms », assise sur le chiffre d'affaires des opérateurs de télécommunications n'était « liée ni à la procédure d'autorisation générale permettant d'accéder au marché des services de communications électroniques, ni à l'octroi d'un droit d'utilisation des radiofréquences ou des numéros » ne constituait donc pas une taxe administrative au sens de la directive « autorisation » visée par la Commission, et était donc conforme au droit communautaire.

Similaire dans son principe, la TST-T a été autorisée le 22 novembre dernier et ses nouvelles modalités vont donc entrer en vigueur le 1er janvier 2014.

Le CNC indique que la prévision d'encaissements de taxe pour 2014 inclut :

- l'estimation du solde de la taxe due au titre de l'assiette 2013 (calculée selon le barème encore en vigueur aujourd'hui) ;

- et la prévision d'acomptes 2014, calculés sur la base de la taxe due au titre de 2013, mais selon le nouveau barème, tel qu'issu de la loi de finances pour 2012 précitée.

Or, aux termes de l'article L. 115-10 du code du cinéma et de l'image animée, « ces acomptes mensuels ou trimestriels sont au moins égaux, respectivement, au douzième ou au quart du montant de la taxe due au titre de l'année civile précédente majoré de 5 % » : ils devraient donc être calculés sur la base de la taxe versée au titre de 2013 dans le cadre de l'ancien barème.

Une telle application de la loi aurait deux effets :

- une perte d'une soixantaine de millions d'euros pour le CNC en 2014 (rappelons que la reprévision 2013 établit le produit de la TST-D à 214,2 millions d'euros) ;

- le paiement du solde dû au titre de l'année 2014 au début de l'année 2015, soit une soixantaine de millions d'euros, cumulés à des acomptes 2015 calculés cette fois-ci sur la base de la taxe due au titre de 2014 selon le nouveau barème, entré en vigueur au 1er janvier.

En conclusion, sans l'adoption d'une mesure transitoire prévoyant que les acomptes versés par les redevables en 2014 seront calculés sur la base d'une assiette actualisée, le CNC disposera de 60 millions en moins en 2014, mais de 60 millions complémentaires en 2015, ce qui ne serait pas un gage de bonne gestion de l'opérateur. C'est la raison pour laquelle le II de l'article 16 du PLFR pour 2013 évoqué plus haut introduit une disposition spécifique disposant des modalités de calcul de la TST due au titre de 2014. Cette disposition serait neutre pour le redevable : au lieu de prendre en compte les nouvelles modalités d'assiette et de taux de la taxe au moment de sa liquidation, les redevables les appliqueront au moment du calcul et des versements des acomptes.

Votre rapporteur pour avis est absolument convaincu de la pertinence de l'affectation d'une telle taxe au CNC dès lors que les services offerts par les acteurs économiques concernés s'appuient très fortement sur le transit de contenus cinématographiques et audiovisuels.

Une étude de l'institut de l'audiovisuel et des télécommunications en Europe (IDATE) commandée par le CNC sur l'utilisation des réseaux haut débit en France, réalisée en juin 2012, démontre ainsi que « l'ensemble de la vidéo professionnelle (légale et illégale) capte 89,3 % du trafic des réseaux d'accès haut débit et très haut débit fixes en 2010 ». La vidéo professionnelle représenterait encore 83,6 % du trafic total sur les réseaux fixes, cette part très importante de la vidéo dans le trafic total s'expliquant en grande partie par la consommation de télévision linéaire sur réseau (TVIP), qui représente 90 % du trafic audiovisuel. « Au regard de l'évolution du niveau de consommation audiovisuelle et de l'évolution des paramètres techniques (qualité des offres, déploiement d'innovations technologiques dans les réseaux et par les fournisseurs de contenus, etc.), l'IDATE a réalisé des prévisions d'évolution de la part de l'audiovisuel dans le trafic Internet à l'horizon 2015. La part de la vidéo dans le trafic total s'établirait à 90,5 % en 2015 en tenant compte de l'ensemble des vidéos (légales et illégales) et à 86,8 % en retirant les services illégaux, soit une progression de 2 à 3 points par rapport à 2010 ».

La vidéo professionnelle représenterait en outre 25,6 % du trafic sur les réseaux mobiles haut débit et s'élèverait à 39,6 % en 2015.

3. La taxe vidéo et vidéo à la demande (VàD)

Aux termes de l'article L. 116-1 du code du cinéma et de l'image animée, est affecté au CNC le produit d'une taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public et sur les opérations assimilées mentionnées à l'article 1609 sexdecies B du code général des impôts. Elle est assise sur le chiffre d'affaires des secteurs de la distribution de vidéo physique (DVD) et de la vidéo à la demande, à un taux de 2 % (majoré à 10 % s'agissant des oeuvres pornographiques ou d'incitation à la violence).

Son produit provisionnel net est estimé à 28 millions d'euros en 2014 (28,7 millions d'euros de recettes nettes perçues par la direction générale des finances publiques (DGFIP) amputés des frais de recouvrement de 2,5 %), en recul de 4,9 % par rapport à la reprévision 2013 (29,2 millions d'euros).

Selon le CNC ces prévisions sont fondées sur une hypothèse de recul du marché de la vidéo physique de 12 % et sur une croissance de la VàD de 10 % », qui ne compense donc pas la baisse des ventes « physiques ».

Le rendement de cette taxe est a priori amené à diminuer.

Comme le note en effet le rapport Lescure précité, le rendement de la taxe vidéo, certes marginal dans le dispositif de financement, « est en baisse régulière depuis 2004 (il est passé de 38 millions d'euros en 2004 à 32 millions d'euros en 2011) : la location de vidéo physique est devenue un usage marginal et le chiffre d'affaires des ventes de vidéo physiques diminue d'année en année, alors que le rendement de la taxe VàD reste limité, en partie à cause des lacunes juridiques qui empêchent d'appréhender l'ensemble des acteurs ».

En effet, la taxe VàD n'appréhende ni les acteurs établis à l'étranger ni ceux dont le modèle économique repose sur la gratuité.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose, au III de l'article 16 du PLFR, au nom de l'équité fiscale, de soumettre également à la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes (physiques ou dématérialisés) les opérateurs situés à l'étranger.

Selon le projet de loi de finances rectificative, la part de marché des opérateurs établis à l'étranger et proposant en France des ventes et locations de vidéogrammes est estimée à 25 % pour un chiffre d'affaires global de l'ordre de 250 millions d'euros. Le rendement de la mesure est donc estimé à environ 1,5 million d'euros à compter de 2015.

Votre rapporteur pour avis est évidemment tout à fait favorable à ce dispositif. Reste à déterminer les modalités d'application de cette mesure.

Évolution du produit des principales taxes affectées au CNC entre 2010 et 2013
(en millions d'euros)

 

TSA

TST

Taxe vidéo

Total du produit des taxes

Total hors prélèvement exceptionnel de l'État25(*) *

Éditeurs

Distributeurs

Total

2010

146,3

297

277,8

574,8

33,1

754,2

 

2011

143,1

308,5

322,05

630,6

32

805,6

785,6

2012

144,04

295,5

279

574,5

31

749,5

699,5

2013 (Reprévision)

132,9

308,8

214,2

523,1

29,3

685,2

 

Prévisions 2014

134,2

267

270,7

537,7

28,04

700

 

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

Votre rapporteur pour avis rappelle que l'article 33 du présent projet de loi de finances prévoit un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée, à hauteur de 90 millions d'euros, « dans un double objectif de maîtrise des dépenses et de réaffirmation de nos principes budgétaires, en premier lieu le principe d'universalité, garant du contrôle parlementaire ».

Cette contribution prend la forme d'un prélèvement sur son fonds de roulement, qui ne remettrait « pas en cause la capacité de soutien du CNC au secteur cinématographique ».

Votre rapporteur pour avis note le « caractère exceptionnel » de cette disposition, mais rappelle que la loi de finances pour 2013 a déjà opéré un prélèvement « exceptionnel » de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC.

Il insiste sur le fait qu'une telle mesure n'a pas vocation à être reconduite, au vu de la logique inhérente aux taxes affectées au CNC.

4. Les autres taxes affectées

Sont également affectées au CNC :

- le produit de taxes et prélèvements sur la production, la distribution, l'exploitation et la diffusion de films pornographiques ou d'incitation à la violence (articles L. 116-2 à L. 116-4 du code du cinéma et l'image animée) ;

- et le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'encontre des éditeurs de services de télévision relevant des titres II et III de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (article L. 116-5).

Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, le rendement de ces taxes s'établit à 50 000 euros par an26(*).

5. Les ressources propres

Enfin, le CNC dispose de ressources propres issues :

- des cotisations professionnelles. Aux termes de l'article L. 115-14 du code du cinéma et de l'image animée, le CNC est affectataire du produit de cotisations professionnelles dues par les producteurs, à l'occasion de la cession de droits de diffusion des films, par les distributeurs, à l'occasion de l'exploitation sur tout support des oeuvres dont ils assurent la distribution, par les exportateurs de films et par les exploitants de salles. Selon le document stratégique de performance du CNC, le produit attendu de ces inscriptions s'élève à 8,35 millions d'euros en 2014, stabilisé par rapport à 2013 ;

- du prélèvement sur les recettes du registre public du cinéma et de l'audiovisuel. Aux termes du 3° de l'article L. 114-1 du code du cinéma et de l'image animée, le CNC bénéficie d'une part des émoluments versés au conservateur des registres du cinéma et de l'audiovisuel en application de l'article L. 125-227(*), au titre de sa gestion du registre public du cinéma et de l'audiovisuel (RPCA) et du registre des options. Les recettes attendues seraient de 2,5 millions d'euros en 2014, comme en 2013 ;

Cotisations professionnelles perçues par le CNC (en euros)

 

Exécution
2010

Exécution
2011

Exécution
2012

Prévision
2013

Prévision
2014

Cotisations exploitants

2 437 521

2 564 957

2 684 272

2 450 000

2 450 000

Cotisations producteurs / distributeurs

6 105 643

5 222 973

5 214 426

5 000 000

5 000 000

Cotisations exportateurs

1 100 102

1 081 213

1 048 745

900 000

900 000

Total des cotisations

9 643 266

8 869 143

8 947 442

8 350 000

8 350 000

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

- enfin, des recettes issues des produits financiers et d'activités de ventes de publication et de prestations de service. Les revenus financiers seraient nuls en 2014 (contre 3,4 millions d'euros en 2012), et les recettes annexes devraient s'établir à 580 000 euros.

Les ressources propres prévues en 2014 sont stables par rapport au budget initial 2013, à hauteur de 11,4 millions d'euros.

Ces ressources propres ne sont pas destinées à alimenter le compte de soutien et les politiques du CNC, mais sont consacrées aux frais de l'organisme :

- les dépenses de personnel, principalement, à hauteur de 30,8 millions d'euros pour 2014 (environ 70 % des dépenses) ;

- les dépenses de fonctionnement et d'investissement nécessaires à la mise en oeuvre des actions du CNC (soutiens au cinéma, à l'audiovisuel et au multimédia, réglementation, recouvrement et contrôle de la TSA et de la TST, classification et agrément des oeuvres, contrôle des salles, tenue des registres du cinéma et de l'audiovisuel...), à hauteur de 12,3 millions d'euros en 2013 ;

- et les impôts et taxes auxquels le Centre est assujetti (un demi-million d'euros).

Ressources propres du CNC (en euros)

 

Cotisations professionnelles

Inscriptions au RCA

Revenus financiers

Autres produits

Total

2009

6,99

2,58

4,07

0,73

14,37

2010

9,64

3,13

2,28

1,11

16,18

2011

8,87

3,12

6,22

0,70

18,91

2012

8,95

3,17

3,42

0,61

16,14

2013(reprévision)

8,35

2,5

0,34

0,6

11,8

2014 (prévisions)

8,35

2,5

0

0,6

11,4

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

Au vu du montant des dépenses provisionnées pour la gestion (43,6 millions d'euros en 2014), le CNC organise aussi pour ses frais de gestion un prélèvement sur le produit des taxes affectées : 32,2 millions d'euros, soit 4,6 % des recettes issues des taxes, sont affectés à la gestion du Centre. Le CNC indique que ce taux de frais de gestion est maintenu à 4,6 %, comme en 2013, mais qu'il fait suite à deux baisses consécutives, puisqu'il a été ramené de 5,6 % en 2011, à 5 % en 2012, puis à 4,6 % en 201328(*).


* 22 La gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), août 2012.

* 23 « Acte II de l'exception culturelle », contribution aux politiques culturelles à l'ère numérique, rapport de M. Pierre Lescure, mai 2013.

* 24 Cette date était initialement le 1er janvier 2013, mais la référence a été modifiée par la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 25 Prélèvement exceptionnel de l'État de 20 millions d'euros en 2011 (art. 35 de la LFI 2011) et écrêtement de la TST distributeurs en 2012 (art. 46 de la LFI 2012).

* 26 Selon le rapport de la Cour des comptes, les recettes en question auraient été de 230 000 euros en 2010 et 210 000  euros en 2011.

* 27 « Toute requête aux fins d'inscription ou publication, toute demande de renseignements, toute délivrance d'états, certificats, copies ou extraits donnent lieu à la perception d'un émolument dont le taux et les conditions de perception sont fixées par décret ».

* 28 Par ailleurs, si le calcul des frais de gestion s'appuie sur l'application d'un pourcentage des prévisions initiales de recettes, le vote du conseil d'administration du Centre porte lui sur un montant de valeur absolue, ce qui constitue une pratique de saine gestion.