EXAMEN EN COMMISSION
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MARDI 19 NOVEMBRE 2013
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » . - Les dépenses de la France pour ses établissements primaires et secondaires la placent dans la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Mais, contrairement à ce qui prévaut dans de nombreux pays, leur répartition est profondément déséquilibrée. Ainsi, les dépenses pour le lycée sont de 38 % plus élevées que la moyenne de l'OCDE, alors que celles du primaire lui sont de 17 % inférieures.
C'est pourquoi je soutiens pleinement la priorité accordée par le Gouvernement à l'école maternelle et à l'école élémentaire. La programmation pluriannuelle des moyens annexée à la loi de refondation de l'école de la République tient compte des rééquilibrages nécessaires. Elle consacre définitivement le premier degré comme le segment essentiel du système éducatif, où doivent être endiguées précocement les difficultés d'apprentissage et les inégalités de réussite d'origine sociale. Le projet de loi de finances pour 2014 est la conséquence logique de ces engagements.
Les cinq programmes relevant de l'éducation nationale sont dotés de près de 63,4 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression globale de 1,2 % par rapport au budget 2013. Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel représente 59,4 milliards d'euros, soit 93,6 % du total.
À structure constante et pour chacun des programmes, l'évolution des crédits par rapport à 2013 s'établit comme suit :
- le premier degré public progresse de 2 %, pour s'établir à 19,3 milliards d'euros. 42 millions d'euros supplémentaires sont budgétés en faveur de la formation des enseignants pour faciliter la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) ;
- le second degré public croît faiblement (+ 0,3 %) et s'élève à 30,5 milliards d'euros (crédits de paiement - CP).
Cette évolution moindre constitue la contrepartie logique du rééquilibrage de l'investissement éducatif vers le premier degré. Un effort considérable est cependant dégagé en faveur de la formation des personnels enseignants, qui bénéficie de 180 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2013.
Ce programme supporte en outre une mesure exceptionnelle d'économie, à hauteur de 20,5 millions d'euros, sur les subventions versées aux collèges au titre de la prise en charge par l'État de leurs dépenses pédagogiques. Dans la mesure où le conseil supérieur des programmes a la charge d'adapter les programmes existants et où une réforme du collège doit se mettre en place en 2015, il n'est pas illogique de limiter l'acquisition de nouveaux manuels scolaires au collège ;
- le programme « Vie de l'élève », qui regroupe notamment la santé scolaire, l'accompagnement des élèves handicapés et l'action sociale, connaît une hausse de 3,7 %. Il représente désormais 4,35 milliards d'euros. La prise en charge du handicap absorbe la plus grande partie de cette progression, en bénéficiant de 130 millions d'euros supplémentaires par rapport au budget 2013, soit une hausse de 22,5 %.
Le programme 230 finance également le dispositif des emplois d'avenir professeur, qui monte en charge progressivement. Une ligne de 28,2 millions d'euros est inscrite au projet de loi de finances (PLF) afin de financer le recrutement de 6 000 emplois supplémentaires et le prolongement des 10 000 contrats signés en 2013 ;
- les crédits dévolus à l'enseignement privé ne progressent quasiment pas à 7,11 milliards d'euros (CP). Les dépenses au titre du forfait d'externat ont été stabilisées en freinant l'évolution du taux par élève et en tenant compte uniquement de l'accroissement prévisionnel des effectifs. Elles représentent 619,6 millions d'euros dans le PLF 2014, soit une hausse de 0,7 % exactement identique à l'augmentation prévisible des effectifs scolarisés ;
- le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » rassemble l'administration centrale et déconcentrée, les services supports et différents opérateurs comme l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CÉREQ). Il connaît une augmentation nette de 2,9 % pour 2,21 milliards d'euros de crédits de paiement.
Les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention pour la logistique, les systèmes d'information et l'immobilier représenteraient environ 483 millions d'euros en autorisations d'engagement et 378 millions d'euros en crédits de paiement au titre du budget pour 2014.
Des retards et des surcoûts très importants ont été plusieurs fois enregistrés au cours des dernières années :
- 120 millions d'euros au titre du projet SIRHEN (système d'information des ressources humaines de l'éducation nationale), dont l'achèvement a pris trois ans de retard sur le calendrier initial ;
- 6,5 millions d'euros sur le projet CYCLADES de refonte du système d'information des examens et des concours, avec un an de retard ;
- 5,6 millions d'euros sur la réhabilitation du site Descartes du ministère pour trois ans de retard prévus ;
- 10,5 millions d'euros pour la construction du rectorat de Toulouse avec trois ans de retard prévus.
Trois nouveaux projets importants, informatiques ou immobiliers, viennent d'être initiés :
- la refonte du système de gestion financière et comptable des établissements du second degré pour un budget de 8,9 millions d'euros prévus sur sept ans ;
- le regroupement du rectorat de Nancy-Metz et du service départemental de Meurthe-et-Moselle pour un coût prévisionnel de 21 millions d'euros sur six ans ;
- le regroupement des services du rectorat de la Martinique pour 9,7 millions d'euros sur une durée prévisionnelle de trois ans.
Je souhaite que les trajectoires des divers projets immobiliers et informatiques engagés par le ministère soient désormais strictement tenues, afin que soient pleinement préservées les ressources mises au service de la refondation du système éducatif ;
- dans le cadre du déploiement du deuxième volet du programme d'investissements d'avenir, un nouveau programme, intitulé « Internats de la réussite » est créé à compter du 1 er janvier 2014 au sein de la mission. Ce programme comporte une unique action servant à financer 6 000 places d'internat pour un coût cible moyen de 25 000 euros, soit un budget global de 150 millions d'euros.
L'offre actuelle de places dans le second degré public s'élève à environ 205 000 places. La relance de la politique de développement de l'internat vise à étendre les effets bénéfiques de ce mode de scolarisation, notamment aux élèves qui ne bénéficient pas d'un environnement favorable à leur réussite scolaire. L'objectif de ce programme est d'augmenter le nombre total de places d'internat, d'améliorer la pertinence de leur localisation géographique et de les destiner en priorité aux élèves issus des milieux défavorisés. Les collégiens et les lycéens professionnels seront ciblés plus particulièrement. L'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru) sera chargée de la mise en oeuvre des opérations.
Je me félicite de cette réorientation de la politique d'internat que j'avais déjà préconisée lorsque j'étais vice-présidente du conseil régional d'Aquitaine. Il faut donner aux élèves les moyens d'échapper au déterminisme social et territorial qui confine leurs choix et conditionne encore trop souvent leur trajectoire scolaire.
Enfin, il convient de souligner l'effort financier accompli pour soutenir la réforme des rythmes scolaires. Lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu pour un an le bénéfice des aides d'amorçage. Ainsi, l'intégralité des communes pourront y prétendre au titre de l'année scolaire 2014-2015. Elles percevront 50 euros par élève dans la majorité des cas et 90 euros par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire. Le surcoût de la mesure représente 104 millions d'euros sur l'exercice 2014.
Au-delà de l'extension en année pleine, le schéma d'emplois 2014 prévoit la création de 8 804 emplois. Ces mesures nouvelles alimentent en particulier la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).
Dès 2014, les lauréats des concours seront affectés l'année suivant leur admission, après une année de formation initiale pendant laquelle ils partageront leur service entre formation dans une ÉSPÉ et stage en responsabilité dans une école ou un établissement scolaire, en assurant un demi-service d'enseignement devant élèves. Les créations d'emplois de fonctionnaires stagiaires qui en découlent conduisent à la suppression de décharges mises en place, à titre transitoire, lors des rentrées 2012 et 2013 pour compenser les allègements de services accordés aux enseignants nouvellement recrutés.
En conséquence :
- le premier degré public enregistre la création de 1 347 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) d'enseignants stagiaires à compter de la rentrée scolaire 2014 et la création de 267 ETPT d'enseignants titulaires qui seront consacrés à l'objectif « plus de maîtres que de classes » dans les secteurs les plus défavorisés ;
- le second degré public bénéficie de la création de 1 618 ETPT d'enseignants stagiaires à compter de la rentrée scolaire 2014 et la suppression de décharges de services, équivalant à une diminution de 611 ETPT ;
- le programme « Vie de l'élève » enregistre la création de 56 ETPT de conseiller principal d'éducation (CPE) stagiaires, ainsi que la création de 350 emplois d'auxiliaire de vie scolaire pour l'aide individuelle (AVS-i) et de 150 emplois de personnels médico-sociaux au 1 er septembre 2014.
Le Gouvernement a validé à l'occasion des débats à l'Assemblée le principe de la déprécarisation des auxiliaires de vie scolaire.
C'est non seulement une mesure de justice sociale, mais aussi un moyen essentiel de professionnaliser et de stabiliser l'accompagnement des élèves handicapés dans la durée. L'année prochaine, 2 800 contrats à durée déterminée d'auxiliaire de vie scolaire (AVS) seront transformés en contrats à durée indéterminée, ce qui représente 524 ETPT supplémentaires.
Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit que les AVS bénéficient d'une formation spécifique pour l'accomplissement de leurs fonctions, mise en oeuvre en collaboration avec les associations d'aide aux familles d'enfants en situation de handicap. La « CDIsation » est ainsi complétée par un dispositif de formation dans la perspective de structurer le métier d'accompagnement des élèves handicapés.
En conclusion, je me réjouis de l'application stricte des mesures de programmation décidées lors du débat sur la refondation de l'école. L'accent mis sur le premier degré par des créations de postes ciblées et justifiées par une réorientation des pratiques pédagogiques du primaire paraît particulièrement opportun.
Les moyens supplémentaires sont associés à une refonte des programmes sous l'autorité du nouveau Conseil supérieur des programmes, à des dispositifs innovants comme « Plus de maîtres que de classes » pour lutter contre la difficulté scolaire et à la restauration de la formation des professeurs des écoles.
Je rendrai donc un avis très favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Dominique Gillot . - Cette présentation ainsi que celle du ministre montrent l'engagement progressif vers une restauration des moyens nécessaires, dans l'enseignement du premier degré notamment. Le Gouvernement a annoncé des mesures fortes et lisibles sur la déprécarisation du statut des AVS pour les enfants en situation de handicap. Trouve-t-on un dispositif similaire pour les contrats aidés offrant une assistance administrative aux directeurs d'école ?
M. Michel Le Scouarnec . - Les directeurs d'écoles peuvent-ils bénéficier d'une décharge de service ? Les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (rased) sont également en difficulté, fait-on des progrès dans ce domaine ? Y a-t-il de nouvelles créations de postes ? Concernant les AVS, ont-t-ils des perspectives d'évolution vers des temps pleins ?
M. Jacques-Bernard Magner . - Beaucoup de précisions utiles sont apportées dans ce rapport. Ce budget présente beaucoup de qualités, surtout pour le premier degré avec ses 2 % de hausse. François Hollande a tenu ses engagements. L'intégration des handicapés bénéficie de moyens en augmentation de 22 %. La création du métier d'AVS est un grand progrès même s'ils n'ont pas reçu le statut de fonctionnaire. Ils disposent désormais d'un contrat à durée indéterminée (CDI). Nous avions conscience de la précarité de ces personnels dans le milieu scolaire et nous nous félicitons de les voir sécurisés dans leurs fonctions. Ils suivent le temps de travail des enfants dans le temps scolaire, voire le périscolaire. Dans ces conditions, il leur est difficile de dépasser 25 heures de travail par semaine.
Le dispositif « plus de maîtres que d'élèves » est important. Pour ceux d'entre nous qui se sont engagés syndicalement, c'est une revendication que nous portons depuis les années 70. C'est également essentiel dans le cadre de la lutte contre l'échec scolaire.
Je regrette juste que nous ne parlions pas assez de ce budget à la fois en termes de postes et dans la transformation de l'esprit de la formation des enseignants qui vont apporter des valeurs, qui n'étaient plus enseignées. Nous faisions de l'instruction, nous allons faire de l'éducation.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - J'ai interpellé le ministre sur les ÉSPÉ dans le cadre des questions d'actualité. Et ce dernier a répondu que lorsque les maîtres seraient en formation dans les ÉSPÉ, si nécessaire, leurs classes pourraient être tenues par les inspecteurs.
Mme Maryvonne Blondin . - Je rejoins la rapporteure sur ce budget. Ma question porte sur les 150 postes médicaux sociaux. Quelle en sera la répartition ? Nous n'avons pas assez de médecins scolaires ; il n'en existe aucun dans certaines académies. Cela doit être pris en compte dans le cadre du décrochage scolaire. La même question se pose pour les psychologues scolaires du premier degré.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Je prends acte du rétablissement des moyens pour l'école et je m'en félicite. Toutefois, ce budget n'échappe pas totalement aux efforts demandés à d'autres missions. Je soutiens Mme Blondin sur la question des médecins et psychologues scolaires. Enfin, je m'interroge sur le recrutement des professeurs de lycée professionnel (PLP).
Mme Colette Mélot . - Au nom du groupe UMP, je note des avancées sur certains points mais je déplore certains choix regrettables dans la loi sur la refondation de l'école comme l'accroissement du nombre de postes, le recours aux emplois d'avenir, aux emplois aidés, aux stagiaires... Nous attendons les conclusions des travaux en cours mis en place dans plusieurs instances du Sénat.
Mme Françoise Laborde . - Nous savons bien que tout ne peut pas être fait en une année. Le RDSE apprécie les moyens supplémentaires et votera ce budget. Mais concernant l'orientation, vous n'avez pas évoqué l'importance de la relation entre l'école et l'entreprise. L'orientation doit être choisie et non subie !
Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Quelle visibilité a-t-on sur l'évolution des soutiens donnés à des associations comme les petits débrouillards, les cahiers pédagogiques, l'école Freinet ... qui ont un rôle important dans le cadre des activités périscolaires ou dans la formation dispensée au sein des ÉSPÉ ?
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Tout d'abord, les aides accordées aux directeurs d'école ont été rétablies sous forme de contrats aidés. Ce sont souvent des postes qui permettent de trouver un premier emploi. Concernant l'exercice du métier de directeur d'école, le ministre a lancé une grande concertation sur la redéfinition du métier d'enseignant. Ces différents groupes de travail (directeur d'école, rased...) devraient restituer leurs travaux en mars prochain. Le ministre a bien pris en compte cette problématique.
Sur les AVS, nous avons fait un bond qualitatif et quantitatif. Il se crée indéniablement des relations particulières entre ces personnels et les élèves qu'ils accompagnent ; les ruptures d'accompagnement étaient terriblement mal vécues. Les AVS exerceront désormais leur mission en CDI et ils bénéficient maintenant d'une formation. Selon le handicap, on détermine un volume d'heures d'accompagnement de l'enfant, qui ne permet pas toujours d'accéder à un temps plein.
Les postes mis au concours de médecine scolaire ne sont pas toujours pourvus faute de candidats, ce qui pose la question de l'attractivité de ce métier.
Sur la question de l'orientation, 128 postes supplémentaires de conseillers d'orientation-psychologues ont été mis au concours. Ce n'est pas une filière en voie d'extinction. Il faut maintenant engager une réflexion pour que l'orientation ne soit plus subie.
Enfin, 74,5 millions d'euros sont budgétés dans le cadre de conventions pluriannuelles pour les associations, qui sont très présentes sur le terrain. Elles se tournent aussi vers les collectivités territoriales pour financer leur action dans le cadre de la réforme des rythmes.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis des crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire » . - Plusieurs facteurs concourent aujourd'hui à l'affaiblissement de l'enseignement professionnel sous statut scolaire. Je le déplore vivement, d'autant que l'enseignement professionnel accueille une large proportion d'enfants issus de milieux populaires ou défavorisés. Il devrait donc faire l'objet de toute notre attention.
Le premier facteur d'affaiblissement est proprement budgétaire. Alors que les crédits de la mission « Enseignement scolaire » progressent de 1,2 %, les crédits de l'enseignement professionnel public baissent de 0,24 %. En revanche, l'enseignement professionnel privé voit ses crédits augmenter de 0,56 %. Cette différence de traitement ne me semble pas justifiée. Surtout, ce budget ne permet pas de rattraper les coupes claires opérées au cours de la précédente législature. Il n'est pas non plus à la hauteur d'une politique ambitieuse de revalorisation de la voie professionnelle.
En outre, les lycées professionnels pâtissent d'un affaiblissement des recettes tirées de la taxe d'apprentissage due par les entreprises. Comme le taux d'imposition est proportionnel à la masse salariale, la montée du chômage fait baisser mécaniquement le produit. La crise économique conduit ainsi à une raréfaction des recettes des lycées professionnels, ce qui met en péril l'équilibre de leurs budgets.
La construction de la taxe et l'affectation des fonds par les organismes collecteurs désavantagent très nettement les élèves de l'enseignement professionnel public. Le produit de la taxe est en effet réparti en deux grandes parts :
- l'une appelée « quota » revient obligatoirement à l'apprentissage ;
- l'autre appelée « barème » est constituée des versements libératoires des entreprises vers les formations technologiques et professionnelles de leur choix.
La révision de la répartition de la taxe d'apprentissage a donné lieu à la publication du décret du 23 décembre 2011. Il est désormais prévu une augmentation progressive du taux du quota de 52 % à 59 % du produit de la taxe d'apprentissage de 2011 à 2015 afin de répondre à l'objectif de développement de l'apprentissage. Ce quota est actuellement porté à 55 % pour la taxe d'apprentissage versée en 2013.
Je considère que l'extension du quota porte préjudice au financement de l'enseignement professionnel, alors même qu'aucune compensation adéquate n'est perçue. Les filières industrielles qui sont pourtant plus porteuses que les filières tertiaires seront les principales touchées.
Par ailleurs, au niveau de l'ensemble du second degré, le public reçoit à peine plus que le privé alors que ce dernier scolarise cinq fois moins d'élèves.
Une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe est donc nécessaire pour garantir un équilibre stable entre l'apprentissage et la voie scolaire d'une part, entre les établissements publics et privés d'autre part. Il serait sans doute moins onéreux et plus équitable de transférer la collecte au Trésor public qui ferait ensuite une répartition en fonction d'un taux moyen par élève ou apprenti.
Le deuxième facteur d'affaiblissement de la voie professionnelle sous statut scolaire réside dans la survalorisation de l'apprentissage.
Le Gouvernement poursuit la politique de développement de l'apprentissage engagée au cours de la précédente législature. Pourtant le contexte économique restreint drastiquement les possibilités de conclusion de contrats d'apprentissage et il paraîtrait nettement plus approprié de renforcer la voie scolaire.
À long terme, un développement démesuré de l'apprentissage n'apparaît pas plus viable. Une telle politique favorisant une entrée accélérée sur le marché du travail n'apportera aucun profit, ni individuel, ni collectif. Pour la carrière professionnelle du jeune, une insertion rapide, avec les plus bas diplômes possibles, serait synonyme de moindre salaire, de moindre faculté d'adaptation, de moindre capacité à la reconversion et au final de moindre progression de carrière. Parallèlement, pour la compétitivité globale de l'économie, renoncer à l'élévation du niveau de qualification serait prendre le contrepied de tous les objectifs affichés par le Gouvernement. Cela rendrait certainement inopérante toute politique de reconquête industrielle.
Les organisations patronales plaident pour la constitution de parcours mixtes entre l'alternance et la voie scolaire. Elles préconisent concrètement de mettre en place des parcours dits « 1+2 » jusqu'au bac professionnel : un an sous statut scolaire puis un contrat d'apprentissage sur deux ans.
J'avoue ma réticence. Ces appels au mixage des parcours et des voies veulent toujours déboucher sur l'alternance, le passage par la voie scolaire s'apparentant à un sas, en attendant que les entreprises soient prêtes à accueillir des apprentis. C'est d'une certaine façon mettre la voie scolaire au service de l'alternance. C'est une façon de donner la main aux entreprises dans la construction des parcours de formation.
Il ne faut pas négliger le risque d'une déstabilisation des lycées professionnels. Il suffirait pour cela que les employeurs recrutent en apprentissage uniquement les « meilleurs » élèves dès la fin de la seconde. Dans ce cas, les « meilleurs » élèves iraient tous vers l'apprentissage, en renonçant ainsi sans le savoir à toute poursuite d'études. Parallèlement, les élèves plus faibles resteraient dans l'éducation nationale, qui accumulerait les difficultés sans voir croître parallèlement ses moyens pour les résoudre. Il serait facile, ensuite, de vanter les mérites de l'alternance, qui aurait de fait sélectionné de meilleurs profils. La survalorisation de l'alternance crée ainsi elle-même les conditions de sa justification.
La perspective d'un salaire immédiat pour le jeune est un avantage comparatif extrêmement fort de l'apprentissage, surtout en période de crise. Je souhaite que soit menée une réflexion approfondie afin de limiter le désavantage financier qui frappe les élèves sous statut scolaire. Il pourrait être envisagé de verser à tous les lycéens professionnels une indemnité au titre de leur période de formation en milieu professionnel (PFMP). Il ne pourrait s'agir d'une rémunération au sens strict puisqu'il n'existerait aucun contrat de travail. Mais, une gratification ou une compensation des frais de stages constituerait une aide précieuse pour les lycéens professionnels, qui rapprocherait leur situation financière de celle des apprentis.
Je considère que le niveau de l'indemnisation partielle des stagiaires sous statut scolaire devrait être fixé nationalement dans un souci d'équité. Reste à définir le payeur. Si elles étaient mises à contribution, les entreprises restreindraient certainement leurs offres de stage. Les régions ne disposent pas des ressources financières pour assumer cette charge supplémentaire. Il reviendrait donc sans doute à l'État de financer l'indemnisation des stagiaires. Une fraction de la taxe d'apprentissage pourrait y être affectée.
Troisième sujet de préoccupation : la mise en place des cartes régionales des formations professionnelles. Les dispositions de la loi de refondation de l'école ne permettent pas de répondre à toutes les questions de fond. Il faut au moins résoudre les trois noeuds de difficulté suivants :
- sur le plan de la méthode, quelle répartition des rôles entre les présidents de conseils régionaux et les recteurs prévaudra-t-elle ?
- sur le plan des principes éducatifs, comment éviter l'aggravation des inégalités sociales et territoriales entre les élèves ?
- sur le plan de la stratégie économique, comment tenir compte des besoins nationaux de développement des qualifications et des métiers ?
Les inspections générales elles-mêmes considèrent que l'analyse des partenariats entre les conseils régionaux et les recteurs révèlent des situations disparates.
Certaines académies travaillent de façon étroite avec la région. C'est le cas par exemple en Champagne-Ardenne d'après le témoignage du recteur de l'académie de Reims. Cette situation de coopération harmonieuse dans une petite académie ne peut cependant pas être généralisée à l'ensemble du territoire.
En l'absence de cadrage national et de procédures formalisées de collaboration, l'élaboration de la carte des formations dépend beaucoup des individus et des relations personnelles qu'elles ont établies. Toutes ces coopérations ne sont donc pas institutionnalisées à proprement parler et peuvent disparaître si l'un des partenaires quitte ses fonctions, soit en raison d'une mutation, soit en raison d'une élection. Les partenariats région-rectorat demeurent donc fragiles.
En outre, dans certaines régions, les relations entre les élus et le recteur sont nettement plus tendues. Le dialogue ne débouche sur aucun consensus. Dans ce cas, chacun reste dans son pré carré et aucune politique cohérente n'est construite. La plupart des académies oscille entre les deux pôles de la collaboration au blocage.
La tentation de l'adéquationnisme et l'affaiblissement du cadre national ne sont pas le seul fait des régions. L'autonomie sans cesse croissante des politiques rectorales est, du côté de l'État, un obstacle à la construction d'une politique cohérente au plan national et porteuse d'orientations partagées. La situation est compliquée dans certaines régions (Ile-de-France, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur) où coexistent plusieurs recteurs qui poursuivent parfois des objectifs différents.
De plus, les recteurs ne sont pas les seuls acteurs de la formation. Il faut tenir compte de tous les champs qui relèvent du ministère de l'agriculture, du ministère de la santé, du ministère de la jeunesse et des sports. Il existe, au sein des structures de l'État, un défi à relever en termes de pilotage des politiques éducatives à l'échelon déconcentré.
Il est essentiel qu'aucun des partenaires ne se retrouve en position d'arbitrer seul. Il faut contraindre chacun à croiser les données et les perspectives pour mener une réflexion collective. La législation issue de la refondation de l'école doit être à cet égard complète. Il manque la définition d'un cadre global définissant plus clairement les modalités de construction d'une politique à la fois nationale et territorialisée, partagée entre les services de l'État et les conseils régionaux. Ce sont les régions elles-mêmes, souvent à la peine pour définir les besoins prévisibles de l'économie à moyen et à long terme, qui ont le plus besoin d'un État régulateur définissant les priorités nationales et structurant les filières d'avenir.
Avant de conclure, je dirai un mot de la rénovation de la voie professionnelle. Je regrette que le Gouvernement poursuive sans inflexion la réforme lancée il y a maintenant cinq ans. Pourtant, les difficultés pédagogiques sont massives. Les résultats au baccalauréat sont stabilisés à des niveaux très inférieurs à ceux qu'on connaissait avant la réforme. Les sorties sans qualification sont très élevées. L'échec en BTS est toujours aussi massif. La réforme reste dans son principe même ambiguë : veut-on privilégier l'insertion professionnelle ou la poursuite d'études ? En hésitant sans cesse entre ces deux pôles, on finit par échouer sur les deux tableaux. La voie professionnelle peut paraître écartelée entre les deux pôles du certificat d'aptitude professionnelle (CAP) et du brevet de technicien supérieur (BTS) avec une perte de substance inquiétante du bac professionnel.
J'appelle donc à la prise en compte des critiques de fond que je vous ai résumées et je reste dans l'attente d'un engagement de l'éducation nationale en faveur d'une véritable revalorisation de la voie professionnelle. C'est pourquoi j'émettrai un avis de sagesse sur l'adoption des crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Françoise Laborde . - La sagesse de Mme Gonthier-Maurin se transformera en avis favorable chez les sénateurs du groupe RDSE, même si je suis tout à fait en phase avec ses critiques du bac professionnel en trois ans. Nous avons désormais suffisamment de recul que ce n'était pas une bonne idée, plutôt une fausse bonne idée. Il nous revient maintenant de travailler le ministre pour obtenir des inflexions de la réforme.
Mme Françoise Cartron . - Mme Gonthier-Maurin constate l'affaiblissement de la voie professionnelle. J'aimerais plutôt qu'on dise combien l'enseignement professionnel est porteur de belles réussites et de promotion sociale. C'est une authentique voie d'excellence. Cela étant dit, il est vrai que la réforme mérite des inflexions. Reconnaissons que le ministre ne pouvait ouvrir tous les chantiers à la fois. Priorité a été donnée au primaire. Le métier d'enseignant et d'éducation prioritaire seront abordés dès l'année prochaine. Le chantier du lycée professionnel suivra.
La question de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage est très complexe. Je partage le souci de préserver le financement de la voie scolaire dans les futurs arbitrages, car elle accueille des élèves très défavorisés. Le groupe socialiste s'inscrit dans une logique de rénovation et de progrès ; il votera les crédits de l'enseignement professionnel.
Mme Françoise Férat . - Il est essentiel que nous ayons pleinement conscience de la complémentarité des différentes voies de formation. Elles ne doivent pas être en concurrence, elles ne doivent pas être hiérarchisées ou opposées les unes aux autres car elles correspondent chacune à certains besoins des élèves. La noblesse ne se trouve pas uniquement dans l'éducation nationale, il y a de la noblesse aussi dans l'apprentissage ou dans l'enseignement agricole.
M. Jacques-Bernard Magner . - Les moyens donnés aux lycées par les régions depuis les lois de décentralisation sont sans commune mesure avec ce que leur offrait l'État par le passé. Personne ne peut contester l'implication légitime des conseils régionaux dans la sphère éducative même si les questions strictement pédagogiques appartiennent en propre à l'éducation nationale. C'est la coopération entre l'État et les régions qui doit prévaloir partout. C'est ce qui permettra aussi de développer des parcours mixtes allant du CAP au doctorat. Par exemple, avec le ministre de l'éducation nationale, j'ai visité un lycée des métiers de l'aéronautique dans mon département où se croisaient des jeunes de bac - 3 à bac + 8. L'avenir passe par ce dialogue, cette émulation entre des publics très divers. Je crois très fortement que la voie professionnelle est une filière d'avenir et ne peut se replier sur elle-même.
M. Michel Le Scouarnec . - En Bretagne les lycées professionnels bénéficient de beaucoup d'interventions du conseil régional. Nous en sommes très satisfaits. Pour rebondir sur les propos de mon collègue, je pense qu'il faut encourager les passerelles entre le lycée professionnel et l'enseignement supérieur. Il faut pouvoir aller d'une formation à une autre sans rigidité. Le budget de l'État doit permettre dès aujourd'hui de soutenir l'enseignement professionnel sans attendre la fin des politiques d'austérité imposées par Bruxelles.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis . - Vous aurez compris que je plaide pour l'ouverture d'un chantier très ample. Il n'y a pas d'un côté des modernes et de l'autre des archaïques. Nous devons être capables d'entendre les critiques et d'y répondre. Le lycée professionnel accueille d'abord des jeunes issus des milieux défavorisés. Si nous voulons vraiment travailler à sa valorisation, nous devons remettre sur le métier la question de l'orientation et des inégalités sociales qu'elle reproduit. Le premier pas c'est bien de cesser de stigmatiser la voie professionnelle.
Lors de nos auditions, beaucoup d'experts et d'acteurs de terrain ont levé l'ambiguïté fondamentale de la réforme. D'un côté il faut travailler à soutenir le CAP et garantir sa capacité d'insertion professionnelle, par exemple dans le secteur sanitaire et social. De l'autre, il faut favoriser la réussite en BTS et favoriser la poursuite d'études. Pour l'instant on ne peut pas parler de succès. Il reste trop de difficultés à régler.
Je souhaite bien évidemment que toutes les filières et voies de formation soient préservées. Je plaide pour la complémentarité plutôt que la mise en concurrence, mais je considère aussi qu'il faut revoir spécifiquement notre politique à l'égard de l'enseignement professionnel public sous statut scolaire. Les lycées professionnels ont moins de moyens et il appartient à l'État d'exercer pleinement ses responsabilités envers eux.
Pour garantir le droit à l'erreur il est essentiel de travailler sur les passerelles.
Enfin, un dernier mot pour rappeler la situation préoccupante de la formation et du recrutement des professeurs de lycées professionnels (PLP). Dans certaines académies, les masters dédiés aux concours de PLP ne reçoivent quasiment pas de candidats. Dans le cadre de notre mission sur les ÉPSÉ c'est un point sur lequel nous devons être particulièrement attentifs.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole » . - Vous savez que j'ai toujours porté un regard impartial sur les budgets de l'enseignement agricole que j'ai eu l'honneur de rapporter depuis quatorze ans. Lorsqu'il a fallu défendre les moyens confiés à cet enseignement d'excellence, je n'ai pas hésité à contester les arbitrages du ministre, quel qu'il soit. Cette année encore, j'ai examiné le budget sans esprit partisan et dans le seul souci de soutenir le développement harmonieux et équilibré des trois familles de l'enseignement agricole. Avant d'entrer dans le détail, j'aimerais préciser immédiatement qu'il s'agit d'un budget solide qui respecte les engagements pris par les différents partenaires. Cependant, j'ai relevé plusieurs signes de fragilité auxquels nous devrons être très attentifs dans les années à venir, si nous voulons que le réseau de l'enseignement agricole continue à se développer.
Les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole connaissent une hausse de 20 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014 par rapport au budget précédent, soit une hausse de 1,7 %.
Il faut souligner que l'enseignement agricole est mieux traité que l'éducation nationale. Ce rééquilibrage est particulièrement bienvenu, dans la mesure où les années précédentes, l'enseignement agricole a payé un lourd écot à la révision générale des politiques publiques. Je souhaite que soit préservée sur le long terme l'équité de traitement entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale.
Je tiens à souligner les efforts faits en matière d'aide sociale aux élèves :
- une hausse de 14,7 % des dotations du fonds social lycéen permettant le recrutement de 30 AVS-i à la rentrée 2014 pour faciliter l'accueil des élèves handicapés scolarisés dans l'enseignement agricole. Cependant, cette hausse est entièrement absorbée par l'accélération des prescriptions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;
- une hausse de 2,85 % du financement des bourses sur critères sociaux afin de tenir compte de l'augmentation du nombre de boursiers sous l'effet de la crise économique et de l'accroissement du taux de poursuite d'études vers le BTS.
Lors de l'examen du budget 2013, je m'étais inquiétée de la carence de l'État, résolu à ne pas appliquer les protocoles Barnier de 2009 qui réglaient le calcul des dotations aux établissements privés. De fait, l'État ne semblait pas en mesure de remplir ses obligations légales, réglementaires et conventionnelles, en raison des contraintes pesant sur les finances publiques. Le risque d'un contentieux avec les établissements privés ne pouvait être écarté après la saisie de la commission de conciliation.
Étant donné le contexte budgétaire très tendu, j'avais plaidé pour l'ouverture de négociations afin de définir une nouvelle trajectoire financière, non seulement soutenable pour l'État mais aussi viable pour les établissements privés. La conclusion de nouveaux accords, remplaçant les protocoles de 2009 qui eux-mêmes se substituaient aux accords Gaymard-Forissier de 2004, paraissait inévitable pour trouver une solution pérenne et lisible.
L'année 2013 a été précisément marquée par la signature de deux protocoles d'accord avec les fédérations du temps plein et du rythme approprié. Dans le PLF 2014, les dotations aux établissements d'enseignement privé ont été calibrées afin de les prendre en compte.
Le protocole d'accord signé le 11 mars 2013 encadre le montant de la subvention de fonctionnement allouée aux établissements du temps plein en instaurant une enveloppe de crédits de 127 millions d'euros par an sur la durée du protocole (2013-2016). De ce point de vue, le PLF 2014 avec l'accord du Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP) acte une baisse de crédits de 0,3 %.
Dans un contexte de probable baisse des effectifs à la suite de l'achèvement de la rénovation de la voie professionnelle dans la filière des services, sont ainsi sanctuarisées l'enveloppe budgétaire et les créations de postes à des niveaux convenables.
De même, le protocole d'accord signé le 19 juillet 2013 avec l'Union nationale des maisons familiales rurales encadre le montant de l'aide financière versée aux établissements du rythme approprié. Il instaure une enveloppe de crédits de 205 millions d'euros par an sur la période 2013-2016.
Il convient de rappeler que le montant de la subvention pour les établissements du rythme approprié dépend de deux paramètres : les effectifs d'élèves et le coût du formateur. Le protocole prévoit de mettre fin à la différence entre les plafonds d'élèves financés et non financés. Dès 2015, les effectifs financés convergeront vers les effectifs maxima inscrits aux contrats des maisons familiales rurales (MFR), soit 49 762 élèves. Parallèlement, il est prévu une augmentation d'un point par an du coût du formateur. Un dispositif d'écrêtement de la subvention permet enfin d'éviter tout dépassement de l'enveloppe.
La signature de protocoles d'accord permet de clore les risques contentieux avec les aléas juridiques et financiers qu'ils entraînent. Elle donne à tous les acteurs une lisibilité et une prévisibilité très appréciables des enveloppes budgétaires jusqu'en 2016. C'est ce qui a contrebalancé les concessions non négligeables des fédérations du privé.
Dans le PLF 2014, le plafond d'emplois du programme 143 est fixé à 14 819 ETPT dont 12 064 ETPT d'enseignants. Le plafond d'emplois progresse de 222 ETPT par rapport au budget 2013.
Cette évolution positive résulte :
- de l'extension en année pleine des 200 créations d'emplois de la rentrée 2013, ce qui représente 153 ETPT selon une répartition 70/30 entre l'enseignement public et l'enseignement privé du temps plein ;
- de 150 créations de postes prévues à la rentrée 2014, ce qui représente 50 ETPT selon la même répartition.
Une partie de la hausse est cependant en trompe-l'oeil puisqu'elle intègre une « correction technique ». En effet, l'extension en année pleine des 50 créations de postes de la rentrée 2012 n'avait pas été prise en compte dans la loi de finances pour 2013. Cette erreur comptable représente 19 ETPT dans l'enseignement public.
Les créations nouvelles de postes doivent être décomptées des 1 000 postes supplémentaires prévus sur cinq ans par la loi de refondation de l'école. Le ministère de l'agriculture préfère phaser les créations de postes sans s'astreindre à la création automatique de 200 postes par an pour atteindre en cinq ans l'objectif programmé.
J'émettrais quelques remarques sur la prise en charge du handicap. Le ministère intègre les créations de postes d'AVS-i parmi les 1 000 postes à créer sur cinq ans. Pourtant, les AVS-i sont rémunérés sur des crédits de titre 6 et non des crédits de personnel et ne sont donc pas intégrés au plafond d'emplois, ce qui introduit une certaine ambiguïté comptable. L'éducation nationale, suivant les recommandations de la Cour des comptes, a au contraire intégré les AVS au plafond d'emplois.
Même si les créations nouvelles de postes d'AVS-i sont bienvenues, elles ne suffisent pas de loin à couvrir les besoins, puisqu'entre 2013 et 2014 moins d'un poste par département est créé. La grande disparité des prescriptions des MDPH, ne laisse pas de surprendre. Il faut aussi regretter les différences de traitement des AVS-i, non seulement entre les régions mais aussi entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale, les termes des contrats n'étant pas unifiés et standardisés. À cet égard, la définition de normes communes nationales serait souhaitable pour freiner les inégalités entre territoires.
Enfin, je déplore que le recrutement d'AVS sur des contrats aidés réponde plus à une logique de traitement social du chômage des salariés peu qualifiés que d'accompagnement éducatif stable des élèves handicapés.
Au titre des fragilités de l'enseignement agricole, je citerai la baisse des effectifs scolarisés, la chute des résultats au baccalauréat et l'effondrement cette année des résultats au concours des écoles vétérinaires et agronomiques. Il est fort probable que la mise en place de la rénovation de la voie professionnelle ait entraîné des difficultés de façon purement transitoire. Il me semble néanmoins que nous devons faire preuve d'une grande vigilance pour préserver les capacités d'insertion professionnelle et de poursuites d'études des élèves de l'enseignement agricole. Je dispose des données chiffrées et je pourrais vous apporter des précisions si vous le souhaitez.
Pour conclure, j'aimerais évoquer le mouvement de régionalisation des formations professionnelles. La loi de refondation de l'école a confié aux régions l'élaboration de la carte des formations, en concertation avec les autorités académiques. Cette élaboration nécessitera un dialogue approfondi entre les recteurs et les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) pour arbitrer les ouvertures et les fermetures de filières. Il faut garantir la complémentarité des réseaux sans concurrence et dans le respect des spécificités de chacun.
Je suis personnellement favorable à l'implication des régions dans l'enseignement agricole. Cependant, je remarque aussi les disparités importantes qui existent entre les territoires. Dès lors, quel cadre national et quel mode de gouvernance devrions-nous retenir pour assurer un traitement équitable de toutes les régions ?
Cette question est particulièrement importante dans l'enseignement agricole dont le réseau est beaucoup plus mince et disséminé que celui de l'éducation nationale. À défaut d'une régulation nationale, certaines formations ou certaines familles de l'enseignement agricole risquent de pâtir de la régionalisation, dès lors que les DRAAF et les structures privées n'ont pas le même pouvoir de négociation que les recteurs.
Hors de la refonte des cartes régionales de formation, je recommande plus généralement que les DRAAF concluent des partenariats formalisés par des conventions avec les conseils régionaux d'une part et les recteurs d'autre part.
La formalisation des partenariats est essentielle pour s'inscrire dans la durée et ne pas dépendre de la bonne volonté ponctuelle de tel ou tel acteur, bientôt remplacé par un successeur moins attentif. La généralisation de ces conventionnements permettrait de mettre fin aux différences flagrantes d'une région à l'autre et d'une académie à l'autre en matière de prise en compte de l'enseignement agricole.
Mes chers collègues, s'agissant des crédits du programme « Enseignement technique agricole », je souhaiterais innover en vous proposant un avis favorable assortis de guillemets ; ceci pour signifier que, si nous constatons que les trois familles de cette filière d'enseignement sont relativement bien traitées, nous restons préoccupés par des inquiétudes persistantes sur les sujets tels que :
- l'éventuel décompte des AVS-i dans les 1 000 recrutements envisagés, ainsi que les incertitudes liées à l'étalement de ces recrutements sur plusieurs années ;
- le risque de voir les effectifs accueillis déterminés en fonction des moyens disponibles et non l'inverse ;
- l'insuffisante visibilité des filières agricoles, qui devraient être plus systématiquement proposées aux élèves en difficulté, orientés - souvent contre leur gré - vers l'enseignement professionnel en fin de 3 e ;
- enfin, la régionalisation des cartes de formation, dont la mise en oeuvre, qui implique la coordination de deux ministères, doit absolument viser l'équité entre les régions.
M. André Gattolin . - Je regrette un réel manque de cohérence dans les politiques conduites d'un département à l'autre à l'égard des élèves handicapés, notamment par les MDPH, dont certaines traitent les dossiers immédiatement, alors que d'autres laissent les parents dans l'expectative. Ce manque de cohérence s'illustre aussi dans la façon dont sont considérés certains établissements expérimentaux d'enseignement de type associatif, parfaitement en mesure d'accueillir ce type d'enfant, mais mis en situation de précarité par le fait que les MDPH les négligent en règle générale et ne se tournent vers eux qu'en tout dernier recours et dans des situations d'urgence.
Mme Corinne Bouchoux . - Considérant les trois rapports qui nous ont été présentés, j'ai l'intention de donner un avis simplement favorable pour l'ensemble des crédits de l'enseignement scolaire, tout en trouvant intéressant le concept d'avis favorable « entre guillemets » préconisé par Mme Françoise Férat.
Je voudrais dire que l'éducation nationale aurait tout à gagner à s'inspirer de certaines méthodes et de l'état d'esprit innovants de l'enseignement agricole qui a, par ailleurs, une responsabilité particulière dans la nécessaire prise de conscience du fait écologique et dans la diffusion des bonnes pratiques agricoles.
Mme Maryvonne Blondin . - Je voudrais, moi aussi, saluer les efforts consentis en faveur de l'enseignement agricole et souligner la qualité pédagogique de cette filière, qui permettra l'apparition de nouvelles pratiques de production, contribuant à améliorer l'image des éleveurs et des cultivateurs.
Mme Françoise Laborde . - Le groupe RDSE approuvera l'ensemble des crédits de l'enseignement scolaire. Je remercie et je félicite notre collègue Françoise Férat pour son implication et pour sa constance dans la défense de l'enseignement agricole depuis toutes ces années. Il faudrait faire en sorte que les pratiques innovantes et expérimentales de l'enseignement agricole puissent agir dans le sens d'une meilleure équité entre les territoires. Je pense aussi que l'enseignement professionnel en général tirerait profit à s'inspirer des méthodes de l'enseignement agricole.
Mme Françoise Cartron . - Je salue à mon tour le travail de notre rapporteur pour avis. Comme plusieurs de mes collègues je voudrais me féliciter du dynamisme de notre enseignement agricole, en soulignant la place qu'il laisse à la culture générale, contribuant ainsi à l'ouverture des jeunes esprits et à l'enrichissement culturel des territoires ruraux.
La régionalisation des cartes de formation étant du double ressort des DRAAF et des recteurs, nous devons prendre garde à ce que d'éventuels problèmes de gouvernance ne nuisent pas à l'harmonisation entre les régions, qui reste un chantier à ouvrir.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Mes chers collègues, je vous propose d'adopter un avis sur l'ensemble des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2014.