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Projet de loi de finances pour 2014 : Développement durable, énergie, climat

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Développement durable, énergie, climat ( avis - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa réunion du mercredi 27 novembre 2013, la commission a examiné les crédits « développement durable, énergie et climat » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2014.

M. Raymond Vall, président. - Nous examinons aujourd'hui le rapport pour avis de Laurence Rossignol sur les crédits « Développement durable - énergie - climat » de la mission « Écologie » du projet de loi de finances pour 2014. Laurence Rossignol ayant un empêchement majeur, Michel Teston présentera les conclusions de ce rapport.

M. Michel Teston, en remplacement de Laurence Rossignol, rapporteur pour avis. - Pour mémoire, cet avis concerne trois programmes au sein de la mission écologie, développement et mobilité durables : le programme 174 « énergie, climat et après-mines », le programme 170 « météorologie », et le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».

Le programme 174 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l'énergie et du climat. Ce programme ne connaît pas de modification de périmètre pour 2014. Les priorités sont d'amorcer la transition énergétique, d'organiser la gestion économique et sociale de l'après-mines et de renforcer la politique de l'air.

Dans cette optique, le programme s'organise autour de quatre actions. L'action 1 « politique de l'énergie » porte sur la gestion des déchets radioactifs, avec le financement de l'agence nationale de gestion des déchets radioactifs. Elle participe également au financement des projets de coopération internationale, tel que le Forum international de l'énergie qui organise un dialogue entre pays producteurs et consommateurs d'énergie. Ses crédits s'établissent à 6,2 millions d'euros en crédits de paiement en 2014. L'action 4 « gestion économique et sociale de l'après-mines » finance l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, et, dans une moindre mesure, la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines ainsi que la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières. Des subventions sont accordées aux Mines de potasses d'Alsace et au Fonds d'industrialisation des bassins miniers. Les crédits de cette action s'établissent à 554 millions d'euros et représentent 93 % du budget total du programme. L'action 5 « lutte contre le changement climatique » comprend les mesures visant à améliorer la qualité de l'air et lutter contre le changement climatique. Elle finance en particulier le Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique, principal opérateur du programme, qui réalise les inventaires annuels de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre. L'action contribue également à soutenir les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air et le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air, à mettre en oeuvre les mesures relatives à la prévention de la pollution atmosphérique et au renforcement de la surveillance de la qualité de l'air. Les crédits de l'action 5 s'élèvent à 35 millions d'euros en 2014. Enfin, l'action 6 « soutien » finance les dépenses courantes de la direction générale de l'énergie et du climat. Ses crédits s'établissent à 1,8 million d'euros en 2014.

Au total, le programme 174 sera doté en 2014 de 592 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 597 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 13,1 %. Cette baisse s'explique par la diminution naturelle du nombre d'ayants droits de l'après mines. Comme vous le voyez, ces crédits sont donc stables pour 2014, si on neutralise la baisse structurelle des crédits consacrés à l'après-mines.

Trois éléments d'actualité méritent quelques développements cette année : la transition énergétique, la réforme du code minier et la lutte contre le changement climatique.

Le document de synthèse du débat sur la transition énergétique a été remis au ministre lors de la conférence environnementale de septembre dernier. Cette synthèse prend en compte l'ensemble des travaux du Conseil national, des débats territoriaux et du débat citoyen. Elle devrait aboutir à un projet de loi sur la transition énergétique au printemps 2014, qui organisera la programmation et la montée en puissance des énergies renouvelables, et posera un cadre réglementaire et fiscal stable. Les objectifs de la transition ont été de nouveau clairement affirmés : il s'agit de mieux équilibrer le mix énergétique et d'atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à 40 % en 2030 et 60 % en 2040 par rapport à la situation en 1990, afin de réussir l'objectif du « facteur 4 » en 2050. L'élaboration du projet de loi supposera de trancher entre les différents scénarios de transition présentés par les parties prenantes au débat.

Deuxième sujet : la réforme du code minier. Un groupe de travail consacré à cette réforme, animé par Thierry Tuot, rassemblant l'ensemble des parties prenantes, État, collectivités, associations, entreprises, a achevé ses travaux fin juillet dernier. L'objectif de la réécriture du code minier est de le mettre en conformité avec la Constitution, en particulier avec les principes de la charte de l'environnement. Le ministre, interrogé sur le sujet par Evelyne Didier, nous a indiqué, sans entrer dans le détail du calendrier, préparer un projet de loi pour 2014. Le premier titre du code, relatif aux grands principes du droit minier et aux procédures rénovées de participation du public, pourrait être soumis à la discussion parlementaire, tandis que le reste de la réécriture, largement technique, serait renvoyé à des ordonnances.

Dernier point d'actualité important : la lutte contre le changement climatique. Au sein du programme 174, les crédits alloués à la lutte contre le changement climatique portent essentiellement sur la protection de la qualité de l'air. Leur examen est l'occasion de faire le point sur l'actualité récente, notamment la conférence de Varsovie sur le climat. Malgré des négociations difficiles, les participants se sont mis d'accord ce week-end sur une feuille de route pour 2015. Il a été décidé que l'ensemble des pays parties à la conférence devront remettre leurs contributions « bien avant » la COP de Paris, qui aura lieu fin 2015. Cette formulation est moins contraignante que celle soutenue par l'Union européenne, qui proposait de parler d'engagements et non de contributions. Elle voulait également que les contributions soient remises à la fin de 2014 de manière à permettre une évaluation fine de ces dernières concernant notamment leur compatibilité avec un objectif d'accroissement des températures limité à 2° C, au lieu de 4° C dans les prévisions actuelles les plus courantes. Les termes définissant le chemin vers Paris en 2015 ont cependant dû être assouplis pour ne pas mettre les pays en développement sur le côté. Concernant le financement, le texte invite fortement les pays développés à augmenter leurs versements aux pays en développement pour atteindre l'objectif, fixé à la conférence de Copenhague, de 100 milliards de dollars par an consacrés à la transition climatique, à partir de 2020. Le fonds pour l'adaptation a obtenu une recapitalisation de l'ordre de 100 millions d'euros. La France s'est engagée à verser 5 millions d'euros à ce fonds. En revanche, le fonds vert ne voit préciser ni sa date de première capitalisation, ni son montant, et reste en quelque sorte une coquille vide.

La conférence de Varsovie n'est probablement pas un échec, mais offre un bilan en demi-teinte qui montre à quel point il sera difficile d'atteindre un résultat ambitieux à Paris en 2015.

Le programme 170 ne connaît pas d'évolutions de périmètre en 2014. Il contribue aux activités de prévision et de recherche météorologiques et climatiques, missions conduites par Météo-France. Le programme comprend également les crédits du soutien opérationnel apporté par Météo-France aux forces armées.

En 2014, le programme sera doté de 208 millions d'euros, soit une baisse de 3 % par rapport à 2013. Cette baisse nuance l'augmentation de 12 millions d'euros intervenue en 2013, qui visait à financer le nouveau supercalculateur. La baisse prévue pour 2014 résulte de la maîtrise de la masse salariale de Météo-France, d'une diminution des dépenses de fonctionnement de l'établissement et de la couverture de ses besoins en investissement.

Les subventions de l'État à Météo-France pour charges de services publics diminueront ainsi de 7 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013. Sont également anticipées une baisse des recettes commerciales de 2 millions d'euros par rapport à 2013 et un réajustement des redevances aériennes qui s'établiront à 85 millions d'euros au lieu de 87 millions en 2013.

Dans le cadre du contrat d'objectifs 2012-2016, plusieurs opérations relatives à la mise à niveau des infrastructures techniques d'observation et de traitement de l'information ont été engagées et seront donc poursuivies en 2014. Au vu de ces évolutions budgétaires, il sera nécessaire de redéfinir les priorités et d'ajuster leur calendrier de mise en oeuvre. Différents projets de modernisation franchiront des étapes importantes en 2014. En particulier, le nouveau supercalculateur sera pleinement opérationnel, sur deux sites à Toulouse.

En termes d'emploi, une baisse de 70 emplois est anticipée pour 2014. Cela permettra une légère diminution de la masse salariale, de l'ordre de 2,7 millions d'euros.

Nous avons entendu la semaine dernière M. Lacave, désigné au poste de président-directeur général de Météo-France. Il est bien ressorti de son audition que le cadre budgétaire de cet organisme est relativement contraint. Tout l'enjeu pour le long terme sera d'améliorer la productivité et de développer les activités commerciales de Météo-France, tout en maintenant un niveau d'investissement fort, notamment sur la recherche et les prévisions relatives au changement climatique.

Le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » comprend les crédits support du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Son périmètre évolue dans le projet de loi de finances de 2014.

Un effort de rationalisation et de modernisation de l'action publique est fait avec la création du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, le CEREMA, qui sera opérationnel dès le 1er janvier 2014. Ce centre regroupe onze services d'études techniques du ministère de l'égalité des territoires et du ministère de l'écologie. Pour mémoire, nous avions voté sa création dans le cadre de la loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport. Le centre disposera d'une subvention pour charges de service public de 220 millions d'euros, et de 3 000 emplois. Le CEREMA doit constituer un appui technique renforcé pour les collectivités, sur tous leurs projets d'équipements, de réseaux, d'urbanisme ou encore de transport.

Indépendamment de la création du CEREMA, à périmètre constant, le ministère continue de contribuer à la diminution globale des effectifs. Les efforts de régulation des dépenses, engagés depuis 2012, se poursuivent. Ce budget contraint plaide plus que jamais pour une modernisation du droit de l'environnement. Des marges de manoeuvre sont en effet à trouver dans la simplification des procédures, à tous les niveaux. C'est la démarche qui a été lancée avec les états généraux de la modernisation du droit de l'environnement, dont certaines recommandations sont traduites dans le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises. C'est aussi le sens de la réécriture du code minier. La simplification est un réel impératif dans le contexte présent de redressement budgétaire.

De manière générale, les moyens consacrés à l'énergie, à la lutte contre le changement climatique et à l'après-mines. Sont globalement stables dans le budget 2014. Ils visent au maintien d'une politique affirmée en faveur de la transition écologique, tout en contribuant à l'effort de redressement budgétaire entrepris depuis deux ans. Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Marcel Deneux. - Concernant la terminologie employée, je pense qu'il est préférable de parler de lutte contre le réchauffement climatique, plutôt que de lutte contre le changement climatique. Quant aux crédits, nous nous attendions à une diminution, leur stabilité me conduit à être plutôt favorable à leur adoption.

M. Henri Tandonnet. - Je m'interroge sur le bien-fondé de la création du CEREMA qui devrait notamment avoir une fonction de conseil aux collectivités territoriales. En quoi consiste-t-il et comment va-t-il fonctionner ?

M. Charles Revet. - J'émettrai plus de réserves. Les énergies renouvelables participent de la transition énergétique. J'étais tout à l'heure à une réunion sur le développement du biogaz. Nous avons un retard magistral par rapport à nos partenaires et notamment à l'Allemagne. Le ministère de l'agriculture a évoqué un objectif de création de 1 000 installations d'ici à 2020. Le problème de développement du biogaz est lié à ce qui se passe actuellement en Bretagne. La commission des affaires économiques a discuté de l'évolution de la production de viande porcine en France. Il y a 20 ou 30 ans, la France fournissait l'Allemagne, aujourd'hui c'est l'Allemagne qui fournit la France. En matière d'élevage laitier ou d'élevage porcin, la recette principale des producteurs allemands n'est pas le lait ou la viande, mais bien les aides du Gouvernement pour la mise en place d'unités de méthanisation. Les crédits du programme que vous avez présenté ne permettront pas une aide aux producteurs pour la méthanisation, ce qui est une difficulté. J'émets donc un avis défavorable à l'adoption de ces crédits compte tenu de leur faiblesse et du manque de perspectives. Je ne vois pas de volonté d'aider à la transition que tout le monde appelle de ses voeux. Sans crédits dans ce domaine, nous continuerons à chuter.

M. Vincent Capo-Canellas. - La lutte contre le réchauffement est un sujet d'intérêt général. Nous pouvons toujours nous interroger sur la disproportion entre les moyens engagés et l'ampleur de la tâche. Cela renvoie aux négociations climatiques et à une prise de conscience, deux problématiques qui dépassent le cadre national. Nous accueillerons dans ma commune, au Bourget, une bonne partie de la conférence sur le climat de 2015. Le Sénat pourrait saisir cette occasion pour engager une réflexion plus aboutie sur ce thème. J'espère que cela nous permettra localement d'approfondir la transition écologique. En particulier, je souhaite que les pouvoirs publics nous aident à mettre en oeuvre des moyens de transport écologiques sur le site du Bourget.

Nous avons auditionné la semaine dernière Jean-Marc Lacave, le candidat désigné par le Gouvernement aux fonctions de président-directeur général de Météo-France. Je suis perplexe quant à la situation de cet établissement. Nous affirmons qu'il faut améliorer les recettes extérieures, mais Météo-France est extrêmement concurrencé. Sa situation semble donc très compliquée.

M. Marcel Deneux. - Une erreur d'aiguillage a été faite sur la méthanisation en France. Le plan de méthanisation est porté par le ministère de l'agriculture alors qu'il devrait être porté conjointement par le ministère de l'agriculture et le ministère de l'écologie. Dans les départements, les autorisations d'exploiter sont données par le ministère de l'écologie. Deux grands corps d'ingénieurs sont rivaux sur cette question et des conceptions différentes existent selon les régions. Il est nécessaire que quelqu'un coordonne la mise en oeuvre de ce plan.

M. Michel Teston. - Je souscris au point de vue de Marcel Deneux concernant l'appellation de lutte contre le réchauffement climatique. Concernant le CEREMA, il ne s'agit pas de la création d'une nouvelle structure mais du regroupement de onze structures existantes. Ce regroupement répond à la volonté de rationaliser et de mutualiser les actions et les moyens ; il s'inscrit dans la logique de faire travailler ensemble plusieurs services ministériels.

Grâce à la méthanisation, l'Allemagne possède un grand avantage compétitif du point de vue économique et environnemental par rapport à la France. Les unités d'abattage allemandes viennent ainsi concurrencer les unités françaises. J'ai eu l'occasion de discuter de ce point avec Stéphane Le Foll qui était en visite en Ardèche. Il a rencontré des agriculteurs qui se sont regroupés pour mettre en place une unité de méthanisation. Le ministre de l'agriculture souhaite favoriser ce type d'initiatives. Concernant la question des moyens posée par Charles Revet, les crédits sur la méthanisation ne sont pas inscrits dans cette mission mais dans la mission relative à l'agriculture. À l'avenir, nous avons intérêt à faire travailler ensemble les deux ministères.

Météo-France se trouve dans une situation compliquée. Il y a une volonté forte de maintenir l'activité en dépit des contraintes et d'être encore plus performant. Cela leur permettra d'annoncer suffisamment tôt les informations dont ils disposent aux collectivités locales.

Concernant la conférence sur le climat de Paris en 2015, Laurence Rossignol a l'intention de préparer un rapport portant sur les coûts de la pollution supportés par les collectivités et les assurances. Ces coûts sont un élément important du débat qui aura lieu à l'occasion de cette conférence.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « développement durable, énergie et climat » de la mission « Écologie » du projet de loi de finances pour 2014.