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Projet de loi de finances pour 2014 : Protection des droits et libertés

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

N° 162

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XVII

PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Par Mme Virginie KLÈS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n° 17 ) (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 26 novembre 2013 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, la commission des lois a examiné, sur le rapport pour avis de Mme Virginie Klès1(*), les crédits du programme n° 308 : « Protection des droits et libertés» au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2014.

Mme Virginie Klès, rapporteur pour avis, a d'abord noté une légère augmentation des crédits du programme n° 308 qui s'opère néanmoins à périmètre non-constant du fait de la création d'une nouvelle action dédiée à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, cette dernière absorbant la totalité des crédits supplémentaires alloués au programme. Elle a salué l'esprit de responsabilité et la volonté d'économies dont font preuve les autres autorités du programme avant de souligner la difficulté récurrente à laquelle elles sont confrontées en raison des « gels » et « surgels » appliqués à leur budget en cours d'exécution. Elle s'est également fait l'écho de leur préoccupation s'agissant de l'institution de schémas d'emplois distincts des plafonds d'emplois et de la prise en compte des personnels mis à disposition d'autres administrations dans ces schémas.

Mme Virginie Klès, rapporteur pour avis, est convenue que les crédits alloués à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique étaient dimensionnés pour un fonctionnement en année pleine alors que des délais étaient à prévoir pour la mise en place de cette nouvelle autorité. Aussi, sur sa proposition, la commission a-t-elle adopté un sous-amendement à l'amendement de M. Dominati, rapporteur spécial de la commission des finances, afin de réaffecter au Conseil supérieur de l'audiovisuel une partie des crédits de la Haute autorité supprimés par la commission des finances.

Enfin, Mme Virginie Klès a, comme l'an passé, fait part de ses interrogations concernant le projet immobilier Ségur-Fontenoy, craignant notamment que les délais ne soient pas tenus et que l'insuffisante formalisation des relations entre l'État et la SOVAFIM ne fasse peser sur l'État les conséquences de ces retards.

Sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n° 308 : « Protection des droits et libertés» au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Introduction

Mesdames, Messieurs,

Depuis sa création dans le projet de loi de finances pour 2009 à son instigation, votre commission se saisit du programme n° 308 : « Protection des droits et libertés » de la mission : « Direction de l'action du Gouvernement ».

Ce programme regroupe les crédits alloués aux différentes autorités administratives indépendantes bénéficiant du soutien des services du Premier ministre :

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL),

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA),

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL),

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA),

- le Comité consultatif national d'éthique (CCNE),

- la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH),

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS),

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN),

- le Défenseur des droits

et enfin, à partir de 2014, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HAT). L'intégration dans ce programme des crédits dédiés à cette nouvelle autorité constitue en effet le premier fait notable du projet de loi de finances pour 2014.

Votre rapporteur a souhaité cette année entendre des représentants de l'ensemble de ces autorités afin de mieux comprendre leurs missions et les enjeux liés à l'exercice de celles-ci dans le cadre budgétaire actuel. Elle tient ainsi à saluer l'esprit de responsabilité dont ces autorités font preuve en s'attachant à une gestion particulièrement rigoureuse des deniers publics, concentrant les moyens budgétaires sur leurs coeurs de mission respectifs. Aussi regrette-t-elle que « gels » et « surgels » viennent régulièrement entamer des budgets pour certains déjà modiques, au risque de priver les autorités des moyens leur permettant de mener à bien l'ensemble de leurs missions.

C'est pourquoi, alors que la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public vient d'accorder au Conseil supérieur de l'audiovisuel le statut d'« autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale », votre rapporteur a estimé nécessaire de réexaminer la question de l'indépendance financière des autorités administratives regroupées dans le programme n° 308. Elle rappelle en effet que l'objectif poursuivi lors de la conception de ce programme était précisément de conforter cette indépendance.

I. UN BUDGET POUR 2014 EN LÉGÈRE HAUSSE MALGRÉ DE PROFONDES DISPARITÉS ENTRE LES AUTORITÉS CONCERNÉES

Le budget alloué au programme n° 308 : « Protection des droits et libertés » affiche une progression en crédits de paiement de 3,02 %, passant de 91 710 697 € en 2013 à 94 476 480 € en 2014.

Il convient toutefois de noter que cette évolution ne se fait pas à périmètre constant, la totalité de cette hausse étant affectée à la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante : la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Cette nouvelle autorité absorbe intégralement les nouveaux crédits affectés au programme, le budget des autres autorités connaissant des sorts divers.

Par ailleurs, cette légère hausse de la prévision initiale ne met pas les autorités administratives indépendantes à l'abri d'une régulation budgétaire qui peut bouleverser singulièrement la donne en cours d'exécution.

A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE ACTION DÉDIÉE À LA HAUTE AUTORITÉ POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE

Après la création du Défenseur des enfants en 2011 et son regroupement en 2012, au sein du Défenseur des droits, avec le Médiateur de la République, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le programme n° 308 connaît à nouveau pour l'exercice 2014 un changement de sa maquette budgétaire avec la création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

1. La création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Créée par la loi organique n° 2013-906 et la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique se substitue à la commission pour la transparence financière de la vie politique. Comme l'expliquait notre collègue Jean-Pierre Sueur dans son rapport, cette Haute autorité disposera cependant de missions et de prérogatives plus vastes que cette dernière2(*).

Ainsi la Haute autorité est-elle chargée de recevoir, vérifier, contrôler et publier les déclarations de patrimoine et les déclarations d'intérêt transmises en début et fin de mandat ou fonction des membres du Gouvernement, des membres du Parlement, des représentants français au Parlement européen, des titulaires de fonctions exécutives locales, des collaborateurs de cabinets, des membres des autorités indépendantes, des titulaires d'emploi ou de fonctions à la décision du Gouvernement et nommés en conseil des ministres ainsi que des présidents et directeurs généraux de certains opérateurs de l'État.

À ce titre, elle pourra « se saisir des situations de conflit d'intérêts et éventuellement prononcer une injonction d'y mettre fin, de même qu'elle [répondra] aux demandes d'avis sur des questions de déontologie soulevées devant elle par des parlementaires, des membres du Gouvernement des élus locaux, des membres des autorités indépendantes, etc.

« En outre, elle se [prononcera] sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée dans le secteur concurrentiel parallèlement ou dans les trois années suivant l'exercice de fonctions gouvernementales ou de fonctions exécutives locales.

« Enfin, outre son rapport public annuel, elle [formulera] à son initiative ou à la demande du Premier ministre des recommandations en matière de prévention des conflits d'intérêts notamment s'agissant des relations avec les représentants d'intérêts et la pratique des dons. »1

La Haute autorité disposera, pour l'accomplissement de sa mission de contrôle de la situation patrimoniale des déclarants, de « prérogatives importantes à l'égard de l'administration fiscale, dont l'actuelle Commission pour la transparence financière de la vie politique ne dispose pas. » Parmi ces prérogatives : « le renforcement du droit d'accès aux déclarations de revenus et, s'il y a lieu, d'impôt sur la fortune, l'assistance dans la vérification de la déclaration de situation patrimoniale en début de mandat, le droit d'accès à l'ensemble des informations fiscales, y compris celles concernant le conjoint séparé de biens, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin, la mise en oeuvre du droit de communication par l'administration fiscale auprès des intéressés, le recours aux procédures d'assistance administrative internationale, la levée du secret professionnel des agents à l'égard des membres et rapporteurs de la Haute Autorité. S'y ajoute, pour les ministres, la vérification de leur situation fiscale lors de leur entrée en fonctions, afin de lever toute éventualité d'infraction à la législation fiscale ».1

2. Les moyens affectés à cette nouvelle autorité

Alors que les crédits alloués à la commission pour la transparence financière de la vie politique relevaient du programme n° 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », qui ne les distinguait pas de ceux du Conseil d'État, les moyens accordés à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique font l'objet d'une nouvelle action dédiée au sein du programme n° 308.

La nouvelle autorité se voit accorder pour sa première année d'existence une dotation de 3 750 000 euros en autorisations d'engagement et 2 850 000 euros en crédits de paiement. Les crédits de titre 2 en autorisations d'engagement et crédits de paiement s'élèvent à 2,35 millions d'euros hors CAS « Pensions » pour vingt équivalents temps plein travaillé (ETPT). Les crédits de fonctionnement se montent à 1,4 million d'euros en autorisations d'engagement et 0,5 million d'euros en crédits de paiement pour couvrir les dépenses relatives à l'occupation des locaux de la future institution ainsi que ses dépenses de fonctionnement courant. À titre de comparaison, la commission pour la transparence de la vie politique dispose actuellement d'un budget total de 0,6 million d'euros et de six ETP.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial de la commission des finances, a estimé ces montants excessifs. Selon lui, l'élargissement du champ d'application du contrôle de la Haute autorité par rapport à son prédécesseur ne justifie pas une multiplication par 4,5 des crédits nécessaires. Il a donc proposé à la commission des finances d'adopter un amendement limitant à 1,8 million d'euros le budget alloué à la Haute autorité, soit trois fois le budget de l'actuelle commission, prévoyant un ajustement le cas échéant au cours des prochaines années.

Si votre rapporteur entend les arguments avancés par le rapporteur spécial de la commission des finances, elle tient toutefois à rappeler que dès sa première année d'entrée en fonction, la Haute autorité devra contrôler les déclarations de patrimoine et d'intérêt des détenteurs actuels des mandats et fonctions soumis à cette nouvelle obligation. En effet, le VI de l'article 1er de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que « tout député et tout sénateur établit, au plus tard le 1er février 2014, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts et d'activités suivant les modalités prévues aux articles L.O. 135-1 et L.O. 135-2 du code électoral. » L'article 33 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dispose quant à lui :

« Chacun des membres du Gouvernement établit, au plus tard le 1er février 2014, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, suivant les modalités prévues à l'article 4.

« Chacune des personnes mentionnées à l'article 11 établit une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, suivant les modalités prévues au même article 11, au plus tard :

« 1° Le 1er février 2014, pour les personnes mentionnées aux 1°, 4° et 5° du I dudit article 11 ;

« 2° Le 1er juin 2014, pour les personnes mentionnées aux 2° et 3° du même I ;

« 3° Le 1er octobre 2014, pour les personnes mentionnées aux 6° et 7° dudit I ainsi qu'au III du même article 11. »

Or, l'examen des déclarations de situation patrimoniale est enserré dans un délai contraint : à réception de ces déclarations, la Haute autorité les transmet à l'administration fiscale qui dispose de trente jours pour lui fournir les éléments de nature à apprécier l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité des déclarations ; elle les publie dans un délai de trois mois suivant la réception de ces éléments, après avoir mis à même les personnes concernées de lui présenter leurs observations.

Malgré l'ampleur des missions qui lui sont confiées, la Haute autorité bénéficie de crédits dimensionnés pour un fonctionnement en année pleine alors que des délais sont à prévoir pour la mise en place de cette nouvelle autorité. En effet, à la fin du mois de novembre, aucune proposition de nomination n'avait encore été soumise à la commission des lois du Sénat compétente pour formuler un avis en application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, sur la nomination du candidat proposé par le président de la République pour la présidence de cette Haute autorité, conformément à l'article 8 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 précitée. Votre commission n'avait à cette date pas non plus été saisie de la proposition de nomination de la personnalité qualifiée désignée par le Président du Sénat, en vertu de l'article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée.

Ainsi, si, une fois installée, la Haute autorité aura à s'atteler à une lourde tâche, la date à laquelle cette installation aura lieu reste incertaine.


* 1 Le compte rendu de la réunion de commission est consultable à l'adresse suivante :

http://intranet.senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html.

* 2 Cf. rapport de M. Jean-Pierre Sueur, fait au nom de la commission des lois, sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique (n° 722, 2012-2013) http://www.senat.fr/rap/l12-722/l12-7224.html#toc54.