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Projet de loi de finances de finances pour 2014 : Relations avec les collectivités territoriales

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

B. LA DIVERSITE DES AUTRES COMPOSANTES DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales représentent, dans le projet de loi de finances pour 2014, 100,7 milliards d'euros, soit une diminution de 0,8 % par rapport à la loi de finance initiale pour 2013.

Ainsi, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une part marginale de cet effort financier total de l'État en faveur du monde local : les crédits de la mission ne représentent en effet que 4,6 % des concours de l'État aux collectivités territoriales, sur un total de 56,9 milliards d'euros et plus de 2,6 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités, sur un total de 100,7 milliards d'euros.

Les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales regroupent en réalité plusieurs composantes. Les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État représentent 56 % de l'ensemble des transferts financiers aux collectivités, auxquels s'ajoutent les dégrèvements, le compte d'avance aux collectivités territoriales et la fiscalité transférée.

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales
dans le projet de loi de finances pour 2014

Total (en millions d'euros
et en autorisations d'engagement)

LFI pour 2013

PLF 2014 à périmètre constant

PLF 2014 à périmètre courant

Prélèvements sur recettes (PSR) (hors réforme TP et hors FCTVA) (1)

46.204

44.712

44.711

Mission Relations avec les collectivités territoriales (hors crédits DGCL et TDIL) (2)

2.621

2.618

2.623

Enveloppe des concours de l'État stabilisée (3 = 1+2)

48.825

47.330

47.334

PSR hors enveloppe + FCTVA (4)

9.489

9.618

9.618

Concours de l'État, y compris PSR hors enveloppe (5 = 4+3)

58.314

56.948

56.952

Subventions de fonctionnement et d'équipement aux collectivités des autres ministères (6)

2.349

2.388

2.398

Subventions pour travaux divers d'intérêt local (TDIL) (7)

125

17

17

Contrepartie de divers dégrèvements législatifs (8)

9.805

9.744

9.744

Produit des amendes de police de la circulation et des radars (9)

687

680

680

Programme d'investissements d'avenir (10)

0

200

200

Fonds emprunts structurés (11)

0

50

50

Subventions diverses (12=6+7+8+9+10+11)

12.966

13.079

13.089

Transferts financiers de l'État hors fiscalité transférée et hors formation professionnelle (13=12+5)

71.280

70.027

70.041

Fiscalité transférée (14)

27.475

28.442

28.916

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales hors financement budgétaire de la formation professionnelle (15=13+14)

98.755

98.469

98.957

Financement budgétaire de la formation professionnelle (16)

2.254

1.756

1.756

Transfert financiers de l'État aux collectivités territoriales (17=16+15)

101,009

100,225

100,713

Source : Commission des Lois du Sénat.

Le schéma suivant permet d'apprécier la répartition des crédits dont bénéficient les collectivités territoriales de la part de l'État. Il met également en valeur la complexité de la répartition budgétaire, que votre rapporteur pour avis avait déjà dénoncée dans ses précédents avis budgétaires, et invite, une nouvelle fois, le Gouvernement à une réflexion d'ensemble destinée à en améliorer la lisibilité.

Fiscalité transférée

27.451

Transferts des compétences
de l'État aux collectivités territoriales

100,713

Fiscalité transférée
(hors formation professionnelle)

28,916

Transferts des compétences de l'État
hors fiscalité transférée

70,040

Dotations diverses

13,088

Concours de l'État
hors fiscalité transférée 56,952

Prélèvements sur recettes
hors enveloppe normée
9,618

Enveloppe des concours de l'État dans l'enveloppe normée
47,334

Dotation générale de décentralisation
Formation professionnelle

1,756

Prélèvements sur recettes
hors réforme TP et hors FCTVA 44,711

46.415

Missions RCT 2,623

2.535

(en milliards d'euros)

Source : Commission des lois du Sénat.

1. Le poids prépondérant des prélèvements sur recettes

L'article 30 du projet de loi de finances pour 2014 fixe à 54,329 milliards d'euros le montant des prélèvements sur recettes (PSR) opérés au profit des collectivités territoriales, ce qui représente une diminution de 2,4 % par rapport à 2013. Cette baisse correspond à la réduction de 1,5 milliard d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales, porté exclusivement par la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Les prélèvements sur recettes dont bénéficient les collectivités territoriales représentent 54 % de l'ensemble des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, contre 56 % en 2013, et 95 % des 57 milliards d'euros des concours de l'État, soit une baisse de deux points en un an.

Deux dotations concentrent 85 % de ces prélèvements sur recettes :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui s'élève, dans le projet de loi de finances pour 2014, à 40,124 milliards d'euros, en vertu de l'article 24. Elle représente ainsi près de 74 % du total des PSR et 40 % des transferts financiers en faveur des collectivités territoriales ;

- le Fonds de compensation de la TVA (FCTVA), dont les crédits s'élèvent à près de 5,76 milliards d'euros, soit 10,6 % des PSR.

Les PSR intègrent également les dotations de compensations d'exonérations, destinées à compenser les pertes de recettes fiscales entraînées par les exonérations et allègements de bases décidés par le législateur, les dotations issues de la réforme de la fiscalité locale et des dotations diverses.

En comparaison de la loi de finances initiale pour 2013, le projet de loi de finances pour 2014 comporte deux nouveaux prélèvements sur recettes :

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants, dont le montant est fixé à 4 millions d'euros. Ce PSR avait été proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, par la commission des finances du Sénat afin de compenser la perte de produit fiscal liée à l'élargissement de la taxe sur les logements vacants pour les communes ayant institué une taxe d'habitation sur les logements vacants au 1er janvier 2012 ;

- la dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte, dont le montant, initialement fixé à 55 millions d'euros, a été relevé à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, à 83 millions d'euros. Ce PSR a pour vocation de compenser au bénéfice du Département de Mayotte le manque à gagner résultant de l'entrée en vigueur du code général des impôts de droit commun. Ce prélèvement sur recettes répond à une préconisation proposée par nos collègues, MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, dans le cadre de leur rapport d'information consacré à la situation de Mayotte dans le cadre du processus de départementalisation, en mars 20125(*).

2. La place majeure des dégrèvements et des compensations d'exonérations

Les dégrèvements, les compensations d'exonérations et les dotations de compensation d'allocations compensatrices s'élèvent à 12,61 milliards d'euros, soit 12,5 % des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales. Ils se répartissent entre :

9,74 milliards d'euros au titre des dégrèvements législatifs, représentant une baisse de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, due principalement à la poursuite des effets de la disparition de la taxe professionnelle et à une baisse des dégrèvements concernant la taxe d'habitation bénéficiant aux personnes de condition modeste, liée au gel du barème de l'impôt sur le revenu ;

- 1,77 milliard d'euros au titre des compensations d'exonérations ;

1,10 milliard d'euros au titre des dotations de compensation d'anciennes allocations compensatrices.

On rappellera que les montants inscrits en loi de finances ne sont que des estimations des dépenses qui interviendront en gestion. Ces crédits évaluatifs sont regroupés au sein d'un programme ad hoc, intitulé « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (programme 201) de la mission « Remboursements et dégrèvements », dont la vocation est d'alimenter le compte d'avance aux collectivités territoriales.

3. Les transferts de fiscalité destinée à compenser les transferts de compétences

La fiscalité transférée s'élève, dans le projet de loi de finances pour 2014, à 28,1 milliards d'euros. Elle correspond au produit des impôts transférés par l'État pour compenser les transferts de compétences effectués par les lois de décentralisation ainsi que les effets de la réforme de la fiscalité directe locale. Elle est composée de cinq taxes :

- la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (9,8 milliards d'euros, soit 34,9 % du montant total de fiscalité transférée) ;

- le droit départemental d'enregistrement et la taxe de publicité foncière (8,6 milliards d'euros, soit 30,6 %) ;

- la taxe sur les conventions d'assurance (7 milliards d'euros, soit 24,9 %) ;

- les cartes grises (2 milliards d'euros, soit 7,1 %) ;

- la taxe sur les surfaces commerciales (0,7 milliard d'euros, soit 2,5 %).

Plusieurs dispositions du projet de loi de finances pour 2014 actualisent les fractions d'impôts nationaux dont bénéficient les collectivités territoriales au titre des transferts de compétences. Ainsi, l'article 27 procède à la modification des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectées aux régions afin de compenser financièrement des transferts de compétences. L'ajustement des fractions de TICPE dont bénéficieraient les régions en 2014 s'élèverait à 1,7 million d'euros.

L'article 28 actualise les droits à compensation des départements en matière de revenu de solidarité active (RSA) et, pour le Département de Mayotte, en plus de la compensation des charges liées au RSA, les droits à compensation d'aides de nature sociale liée au processus de départementalisation. Cet article tend également à mettre à jour les dispositions relatives au fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) pour tenir compte de la création des emplois d'avenir.

4. Des concours budgétaires complémentaires divers

Les collectivités territoriales bénéficient également de dotations complémentaires relevant de plusieurs ministères. Les crédits inscrits dans ce cadre s'élèvent à 2,6 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 62,5 % par rapport à 2013, et 2,4 milliards d'euros en CP, représentant une hausse de 60 % en comparaison du précédent budget.

70 % de ces dotations complémentaires relèvent des six missions suivantes :

- la mission « Égalité des territoires, logement et villes », pour des crédits s'élevant à 771 millions d'euros en AE et 82 millions d'euros en CP ;

- la mission « Écologie, développement et aménagement durables », dont les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2013 s'élèvent à 218 millions d'euros en AE et 81 millions d'euros en CP ;

- la mission « Outre-mer », dont le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des crédits de 467 millions d'euros en AE et 413 millions d'euros en CP ;

- la mission « Politique des territoires », dont les crédits s'élèvent à 181 millions d'euros en AE et 186 millions d'euros en CP ;

- la mission « Culture », pour des crédits représentant 224 millions d'euros en AE et 229 millions d'euros en CP ;

- la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », dont les crédits représentent 154 millions d'euros en AE et 157 millions d'euros en CP.

La hausse notable de ces dotations s'expliquent par :

- d'une part, une mesure de réimputation comptable de plus de 740 millions d'euros concernant les crédits du programme 102 « Accès au retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » : ainsi, les crédits relatifs aux contrats aidés, aujourd'hui gérés par l'Agence de Services et de Paiement, bénéficieront désormais aux collectivités territoriales ;

- d'autre part, l'ouverture de 200 millions d'euros de crédits ouverts dans le cadre des projets d'investissements d'avenir (PIA).

Toutefois, si l'impact de la mesure de réimputation concernant le programme 102 est neutralisé, la progression des crédits entre 2013 et 2014 est de 200 millions d'euros, représentant les crédits relatifs aux PIA.

5. La persistance de l'excédent budgétaire du compte d'avances aux collectivités territoriales
a) La matérialisation de la fonction de « fermier général » de l'État

Le compte d'avance aux collectivités territoriales matérialise la fonction de « fermier général » de l'État envers les collectivités territoriales et retrace deux types de données :

- en dépenses, il enregistre les avances accordées mensuellement aux collectivités territoriales, dont le montant correspond à celui des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle ainsi que de la fraction de TIPP accordée aux départements au titre de la compensation financière de la décentralisation du RSA ;

- ses recettes sont constituées par le produit des impôts directs effectivement acquittés par les contribuables locaux, auxquels s'ajoutent les dégrèvements et admissions en non-valeur pris en charge par l'État.

Les crédits de ce compte de concours financiers s'élèvent à 97,707 milliards d'euros en 2014, soit une augmentation de 4,6 % par rapport à 2013. Il comporte deux sections, à chacune desquelles est associé un programme :

- la première section, correspondant au programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics et à la Nouvelle-Calédonie », retrace les avances de l'État à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter. Il est doté, pour 2014, de 6 millions d'euros en AE et en CP. Ce programme comporte quatre actions dont seule l'action n° 1 (« Avances de l'article 70 de la loi du 31 mars 1982 et de l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales ») est provisionnée. Son objet est d'accorder des avances à des collectivités et à des établissements publics, afin qu'ils puissent faire face à des difficultés momentanées de trésorerie ;

- la seconde section, correspondant au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes », retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales. Elle représente 99,99 % des crédits du compte, soit 97,701 milliards d'euros en AE et en CP, réparti sur quatre actions, contre deux en 2013.

Les crédits inscrits à l'action n° 1 du programme 833 constituent le support budgétaire des versements aux collectivités territoriales des douzièmes mensuels relatifs aux impôts locaux qu'elles ont votés. Ils sont fixés à 90,061 milliards d'euros en AE et en CP, représentant 92,2 % du programme.

L'action n° 2 « Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » finance la compensation du transfert de la gestion et du paiement du RSA au profit des départements, pour un montant de 5,912 milliards d'euros, soit 6,1 % des crédits du programme.

Dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité conclu le 16 juillet 2013 entre l'État et les collectivités territoriales, deux nouvelles actions ont été intégrées au programme n° 833. L'action n° 3 « Avances aux départements sur les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties » vise à assurer aux départements les ressources pérennes et suffisantes nécessaires au financement des allocations individuelles de solidarité, en particulier le RSA qui a fait l'objet d'une revalorisation exceptionnelle dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et l'inclusion sociale. Les crédits de cette action s'élèvent à 0,827 milliard d'euros, soit 0,8 % des crédits du programme.

Enfin, l'action n° 4 « Avances aux régions sur les frais de gestion de la contribution foncière des entreprises (CFE), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe d'habitation (TH) et sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) » a également été créée dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité précité. Les crédits de cette action, qui sont fixés à 0,901 milliard d'euros, équivalent à 0,9 % des crédits du programme, visent à faire bénéficier les régions, la collectivité territoriale de Corse et le Département de Mayotte de nouvelles ressources fiscales dynamiques en substitution de la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle.

Répartition, par action, des crédits du concours financier
« Avances aux collectivités territoriales »

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Programme 832

6 000 000

6 000 000

Action n° 1

6 000 000

6 000 000

Action n° 2

0

0

Action n° 3

0

0

Action n° 4

0

0

Programme 833

97 701 339 743

97 701 339 743

Action n° 1

90 061 061 201

90 061 061 201

Action n° 2

5 912 037 625

5 912 037 625

Action n° 3

827 175 388

827 175 388

Action n° 4

901 065 529

90 065 529

Total

97 707 339 743

97 707 339 743

b) Un compte d'avance étonnamment excédentaire

Depuis 1996, le compte d'avances aux collectivités territoriales, qui devrait logiquement être déficitaire, présente, un excédent budgétaire contraire à la logique même de ce compte.

Au titre du projet de loi de finances pour 2014, le solde positif s'élève à 340,1 millions d'euros, soit une baisse de 46 % par rapport à 2013.

Votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter de cette diminution. Néanmoins, il regrette la persistance de cet excédent, déjà souligné lors de ses précédents avis budgétaires. C'est pourquoi il renouvelle dans le cadre du présent avis budgétaire, son souhait que soit apprécié les modalités d'évaluation des frais induits par le recouvrement des impôts locaux afin de rééquilibrer le compte d'avances aux collectivités territoriales.


* 5 Rapport d'information n° 675 (2011-2012) de MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, « Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis », fait au nom de la commission des lois : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-675-notice.html.