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Projet de loi de finances pour 2014 : Conseil d'État et autres juridictions administratives

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Conseil d'État et autres juridictions administratives ( avis - première lecture )

B. UNE EXÉCUTION DU BUDGET TRÈS PROCHE DES PRÉVISIONS

1. Un budget qui bénéficie de conditions d'exécution favorables

Le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » ne présente pas de difficulté particulière d'exécution. Le niveau de consommation du programme 165 a respecté les plafonds des crédits ouverts. 347,7 millions d'euros ont été consommés en autorisations d'engagement et 364,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Consommation des crédits en 2012
(en millions d'euros)

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Total des crédits prévus en LFI

344 236 557

348 713 347

Ouvertures/annulations en cours d'année

+ 21 576 557

+ 19 016 204

Total des crédits ouverts

365 813 114

367 729 551

Total des crédits consommés

347 750 866

364 441 867

Crédits consommés/ Crédits ouverts

- 18 062 248

- 3 287 684

Source : rapport annuel de performances 2012.

La consommation globale des crédits de personnel (titre 2) en 2012 s'est élevée à 289,2 millions d'euros en AE et CP soit 99,8 % des crédits ouverts pour ce titre (289,8 millions d'euros).

Concernant les emplois, la consommation s'est élevée à 3 646 ETPT pour un plafond fixé en loi de finances à 3 655 ETPT (auquel s'ajoutent cinq emplois au titre des transferts de gestion en 2012), soit 14 ETPT restés vacants en fin d'exercice.

Les crédits ouverts en 2012 sur les titres 3 (fonctionnement), (investissement) et 6 (intervention) ont été consommés à hauteur de 77 % en autorisations d'engagement (58,6 millions d'euros) et à 96,6 % en crédits de paiement (75,2 millions d'euros). Ces chiffres sont en grande partie liés au surcoût occasionné par le déménagement des services du Conseil d'Etat dans de nouveau locaux rue de Richelieu. Cette opération a donné lieu à des reports sur l'année 2012 de crédits ouverts fin 2011 en loi de finances rectificative (3,4 millions d'euros d'AE et 12 millions d'euros de CP).

Quant aux conditions d'exécution du budget de l'année 2013, le niveau de consommation des crédits hors titre 2 du programme est plus élevé que celui constaté l'an dernier à la même époque. Cette progression en 2013 est due à l'effort mené par les responsables d'unité opérationnelle pour lisser l'exécution des dépenses tout au long de l'année, et ainsi éviter un engorgement en fin de gestion.

Enfin, votre rapporteur rappelle que cette exécution budgétaire satisfaisante est notamment due aux conditions favorables dont profite le présent programme en matière de régulation budgétaire. En 2013 comme lors des précédents exercices, le Conseil d'État a été exonéré de mise en réserve de crédits en début de gestion.

Toutefois, il n'est pas dispensé de tout effort de participation au redressement des finances publiques. La loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a conduit à une annulation de crédits de 10 000 euros en AE et CP sur le programme 165. Début 2013, un gel d'un million d'euros des crédits hors titre 2 lui a également été appliqué.

2. Une nécessaire maîtrise des frais de justice


· Une augmentation continue des dotations

Les frais de justice sont essentiellement composés de frais postaux, pour le Conseil d'Etat, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, et de frais d'interprétariat pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Ils sont directement liés à l'activité contentieuse. En effet, le code de justice administrative impose de notifier un certain nombre de documents aux parties afin d'assurer le respect du contradictoire dans le cadre d'une procédure principalement écrite où l'instruction est conduite par la juridiction. Par ailleurs, le montant des frais d'interprétariat dépend du nombre de décisions rendues par la CNDA.

En gestion 2012, la dotation des frais de justice s'est révélée légèrement inférieure à la consommation constatée en fin de gestion (- 0,4 million d'euros). La juridiction administrative a pu autofinancer cette dépense non budgétée en réalisant des économies sur ses autres dépenses de fonctionnement courant.

Pour 2013, la dotation avait été revalorisée afin de couvrir la totalité de la dépense prévisible. De même, dans le PLF 2014, la dotation est de 14,25 millions d'euros (soit 8,72 millions d'euros pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, 5,2 millions d'euros pour la CNDA et 0,33 million d'euros pour le Conseil d'État).

Progression des dotations de frais de justice depuis 2006 (en millions d'euros)

Dotations

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dotation LFI

7,61

8,56

8,56

11

11

10

11

12,9

14,25

Évolution N/N-1 en M€

2,24

0,95

0

 

0

-1

1

1,9

1,35

Évolution N/N-1 en %

42%

12%

0%

 

0%

-9%

10%

17,2%

10,5

Évolution 2014/2009* en M€

 

3,25 M€

Évolution 2014/2009 en %

 

29,5 %

*Date de rattachement de la CNDA au programme 165.

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

Les dépenses de frais de justice sont directement corrélées, d'une part à l'augmentation des tarifs postaux, d'autre part à l'évolution de l'activité des juridictions administratives. Or, le nombre des affaires enregistrées ainsi que le nombre d'affaires jugées devant les juridictions administratives étant en augmentation constante, la progression de ce type de dépenses semble inéluctable.

Cette croissance qui commençait à être maîtrisée, risque de s'accélérer dans les années à venir. En effet, le dynamisme des contentieux traditionnels, la poursuite de la montée en puissance des nouveaux contentieux tels que celui du droit au logement opposable (DALO), du revenu de solidarité active (RSA) ou des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), le transfert à la justice administrative de nouveaux contentieux comme celui des plans de sauvegarde de l'emploi (PSE), devraient contribuer à alimenter la progression du contentieux.

La dotation des frais de justice en PLF 2014 a été évaluée sur la base d'une croissance de l'activité des juridictions de l'ordre de 6 % et de 15 % pour la CNDA.

Dotations de frais de justice par nature des dépenses

Nature de la dépense

AE=CP 2012 M€

AE=CP 2013 M€

AE=CP 2014 M€

Frais postaux

8,3

(76 %)

8,66

(67 %)

9,39

(66 %)

Frais de traduction

2,2

(20 %)

3,81

(30 %)

4,39

(31 %)

Frais de papier et autres frais

0,4

(4 %)

0,43

(3 %)

0,47

(3 %)

Total des frais de justice

11

12,9

14,25

Source : commission des lois à partir des projets annuels de performances.


· Les efforts engagés pour contenir les frais de justice

Depuis 2006, des efforts ont été entrepris pour contenir les dépenses de frais de justice dans les juridictions administratives. Deux séries de mesures ont permis de réaliser des économies en matière d'affranchissement.

D'une part, le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative a permis aux juridictions de substituer, dans un certain nombre de cas, des lettres remises contre signature à la lettre recommandée avec demande d'avis de réception. L'évolution des tarifs postaux rend toutefois cette solution désormais moins intéressante financièrement. D'autre part, les juridictions qui le pouvaient ont organisé un système de port du courrier aux administrations voisines lorsque ces dernières sont parties à des instances contentieuses.

Par ailleurs, la mise en exploitation de l'application « Télérecours », qui permettra de gérer la communication dématérialisée des requêtes, des mémoires et des actes de procédure entre les juridictions administratives et les parties, devrait permettre de dégager des économies importantes d'affranchissement. L'économie potentielle ainsi dégagée a été prise en compte dans l'établissement du budget triennal 2013-2015. Votre rapporteur estime qu'il sera très intéressant, dans les années à venir, de mesurer l'impact de cet outil sur la maîtrise des frais de justice.

Les téléprocédures : un outil de maîtrise des frais de justice ?

À la fin de l'année 2013, les avocats, administrations, collectivités et les établissements chargés d'une mission de service public auront accès à l'application « Télérecours » qui permet d'introduire les recours en ligne et d'échanger les mémoires par voie électronique.

Les téléprocédures ont d'abord fait l'objet d'une expérimentation au Conseil d'Etat à partir de 2005, puis dans les juridictions franciliennes depuis 2009. Elle a porté sur le contentieux fiscal pour toutes ces juridictions et sur le contentieux de la fonction publique militaire pour le seul Conseil d'État. Le bilan positif de l'expérimentation a conduit le Conseil d'Etat à lancer le projet de généralisation des téléprocédures, même si la dématérialisation n'est pas obligatoire pour l'instant. Le déploiement de l'application « Télérecours » sera achevé pour les juridictions métropolitaines le 2 décembres 2013. L'utilisation par les juridictions d'outremer sera effective avant la fin de l'année 2015.

Le système de télérecours ne sera pas utilisable, pour l'instant en tout cas, par les particuliers qui ne sont pas assistés d'un avocat, en raison, d'une part, de la difficulté à mettre en place un système d'identification efficace et sécurisé des personnes et, d'autre part, en raison du risque de « fracture numérique » au détriment des personnes qui n'ont pas les équipements informatiques nécessaires.

L'utilisation de cet outil devrait permettre de dégager des économies, en terme d'affranchissement, qui sont évaluées par les services du Conseil d'Etat à 1,5 million d'euros en 2015, soit environ 15 % des frais d'affranchissement. Elle sera également génératrice de gains de productivité en raison de la disparition des opérations manuelles liées à la communication sous forme papier des courriers et pièces de la procédure

Au-delà des économies générées, les téléprocédures devraient apporter une certaine fluidité dans le traitement des dossiers. Cependant, plusieurs personnes rencontrées par votre rapporteur se sont inquiétées de la capacité pour le réseau et le serveur du Conseil d'Etat, déjà saturé, d'absorber de tels flux de données.