III. LE RÔLE DE PILOTAGE ET DE COORDINATION DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT
Les années récentes ont vu s'accroître la responsabilité du secrétariat général du Gouvernement (SGG) en matière de qualité de la norme, dans sa mission générale de pilotage et de supervision du processus normatif, en coordination avec les ministères chargés de l'élaboration des textes.
L'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a sa place dans cette évolution. Le SGG a créé un poste de chargé de mission pour coordonner l'élaboration de la position du Gouvernement sur les QPC que doit examiner le Conseil constitutionnel, en lien avec les ministères concernés. La QPC a également un impact sur le processus normatif, en cas de censure d'une disposition, notamment avec effet différé supposant l'adoption d'une nouvelle disposition de remplacement. La QPC pèse ainsi sur le calendrier du conseil des ministres, par les projets de loi correctifs qu'elle requiert, dans des délais qui s'avèrent brefs au regard des délais habituels du Gouvernement. Le SGG veille ainsi à ce que ces textes soient préparés le plus rapidement. Ainsi, la QPC est devenue un sujet de préoccupation constant, qui irrigue en permanence le travail interministériel et la coordination du travail gouvernemental.
Le flux des QPC semble toutefois se ralentir ces derniers mois selon le SGG. Il ne semble pas cependant que l'on ait assisté, comme cela avait pu être envisagé, à une « purge » du droit existant de ses dispositions contraires à la Constitution avant un tarissement. Le Conseil constitutionnel reste saisi à un niveau soutenu de dispositions anciennes.
S'agissant du processus d'élaboration des textes normatifs , l'année 2012 a connu un certain tassement, du fait du changement de Gouvernement, tant en nombre de textes publiés au Journal officiel par le secrétariat général du Gouvernement que, au-delà du seul processus normatif, en nombre de réunions interministérielles dont le secrétariat a été assuré par le SGG. Ces indicateurs d'activité du SGG sont repris dans une perspective pluriannuelle dans les deux tableaux ci-après.
Textes suivis par le secrétariat général du Gouvernement
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Textes soumis au conseil des ministres
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237 |
211 |
181 |
192 |
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Textes publiés au Journal officiel |
28 484 |
28 203 |
28 978 |
27 253 |
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Nombre de pages du Journal officiel |
23 376 |
23 632 |
23 135 |
21 256 |
Source : secrétariat général du Gouvernement.
Nombre de réunions suivies par le secrétariat général du Gouvernement
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Réunions interministérielles |
1090 |
1454 |
1389 |
1461 |
1589 |
1154 |
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Conseils des ministres |
48 |
50 |
46 |
49 |
47 |
48 |
Source : secrétariat général du Gouvernement.
Selon le SGG, sur environ 28 000 textes publiés chaque année au Journal officiel , seuls 4000 ne transitent pas par l' application informatique « Solon II » 25 ( * ) . La première version de « Solon », mise en oeuvre en 2007, a été remplacée par « Solon II » en 2012. Cette application permet d'améliorer et de fiabiliser la qualité informatique des textes transmis à la DILA aux fins de publication et d'améliorer le processus de composition du Journal officiel . Elle constitue aussi pour le SGG un outil précieux de suivi interministériel des textes, en particulier de suivi des contreseings ministériels, qui lui permet de superviser plus efficacement le processus d'élaboration des textes avant leur publication. L'application permet aussi d'améliorer le suivi de l'application des lois et la préparation des décrets d'application. Le dépôt et la transmission des projets de loi dans les deux assemblées s'effectuent également par « Solon II ».
S'agissant des études d'impact, le SGG considère que, même si tous les ministères ne sont pas habitués à préparer des projets de loi et donc à élaborer des études d'impact, la qualité des études d'impact progresse même si des marges de progrès demeurent. Le SGG veille aux délais de réalisation des études d'impact, à la régularité formelle au regard des exigences fixées par le législateur organique ainsi qu'à la qualité du fond. Si les ministères semblent avoir bien pris en compte la dimension juridique des études d'impact, ce qui paraît assez naturel, il reste à progresser s'agissant de l'évaluation de l'impact financier, économique, social et environnemental. Afin de les aider dans cette démarche, le SGG a élaboré dès 2009 des guides méthodologiques. Une fois saisi, le Conseil d'État s'avère aussi très attentif à la qualité des études d'impact. Il a ainsi indiqué, dans son rapport public de 2013, que la qualité des études d'impact avait progressé, mais qu'elle pouvait encore s'améliorer.
Enfin, à la suite de travaux d'actualisation menés en 2012 et 2013 par le secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d'État, une nouvelle édition du Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires , autrement appelé guide de légistique, destiné aux agents de l'État rédacteurs de textes, devrait paraître à la fin de l'année 2013. L'édition précédente, qui était la deuxième, remonte à 2007. Une actualisation régulière a lieu parallèlement en ligne sur le site « Legifrance » édité par la DILA.
* 25 Textes émanant en particulier d'autorités administratives ou publiques indépendantes.