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Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises

3 décembre 2013 : Vie des entreprises ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mardi 3 décembre 2013, la commission procède à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 28 (2013-2014) d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.

M. Raymond Vall, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la Commission des lois.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Le projet que nous examinons s'inscrit dans le cadre du choc de simplification annoncé par le président de la République le 28 mars. Une concertation, qui a duré plusieurs mois, a abouti à l'adoption d'un programme triennal de simplification de la vie des entreprises par le comité interministériel de modernisation de l'action publique le 17 juillet Ce texte allège les charges administratives pesant sur les entreprises, afin de renforcer leur compétitivité.

Le Gouvernement a choisi de recourir aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution, en engageant la procédure accélérée, pour remplir l'objectif du texte, qui est de simplifier notre droit, sans pour autant sacrifier les exigences environnementales.

Au-delà de la méthode, peu critiquable en l'espèce, l'enjeu réside dans l'amélioration du suivi de l'habilitation par le Parlement : le Gouvernement s'est d'ores et déjà engagé à transmettre à notre commission les projets d'ordonnance relatifs aux articles 13 et 14 d'ici la fin de la semaine. Nous pourrons donc nous prononcer en séance publique en toute connaissance de cause.

Notre commission a reçu une délégation au fond de la commission des lois pour l'examen des articles 8 et 16.

L'article 8 autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance plusieurs mesures relatives au Grand Paris. Dans son discours du 6 mars dernier, le Premier ministre a annoncé un élargissement du schéma d'origine et une contribution exceptionnelle de la Société du Grand Paris (SGP) au plan de modernisation du réseau existant, soit 2 milliards d'euros d'ici 2017. Aujourd'hui, la loi ne permet pas un tel financement, car la SGP est seulement responsable du réseau de transport public du Grand Paris stricto sensu. Il convient d'autoriser explicitement un tel financement.

Le Premier ministre a aussi confirmé la réalisation du Grand Paris Express à l'horizon de 2030, avec une architecture et un calendrier redéfinis, où la SGP récupère la maîtrise d'ouvrage aujourd'hui confiée au syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) sur certains tronçons.

Enfin, parce qu'il pourra s'avérer nécessaire de réviser la loi relative au Grand Paris pour ajuster le projet à la réalité des coûts, il convient, conformément à un avis du Conseil d'État consulté en ce début d'année, d'établir une procédure claire de révision du schéma, en garantissant la concertation avec les élus et la consultation du public.

Je suis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

L'article 16 reporte du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2015 l'obligation de mettre en place une signalétique commune, le fameux logo « Triman », sur les produits recyclables soumis à un dispositif de tri. Cette obligation avait été votée sous la majorité précédente dans le cadre de la loi Grenelle 2. En harmonisant les marquages de recyclage des produits mis sur le marché et en renseignant mieux les consommateurs, cette disposition contribuera à simplifier le tri des produits recyclables. Les quantités de produits recyclés seront accrues, pour un plus grand bénéfice environnemental, et les refus de tri seront réduits, pour un plus grand bénéfice économique des collectivités. La mesure sera accompagnée d'une campagne de communication nationale, menée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

En pratique, une telle signalétique existe déjà, ce qui montre que les metteurs sur le marché ne la considèrent pas comme un surcoût, mais comme un bénéfice en termes d'image et de ventes.

Le projet de décret d'application de cet article est en voie de finalisation. Il prévoit des dérogations lorsque des critères réglementaires, techniques ou économiques entraveraient la possibilité d'une signalétique commune, ou des souplesses pour les produits conditionnés dans de multiples emballages. Les stocks de produits non conformes mis sur le marché avant le 1er janvier 2015 pourront être écoulés tels quels. Le coût du dispositif ne sera donc pas disproportionné pour les industriels.

Je vous propose d'adopter cet article sans modification et j'émettrai un avis défavorable aux amendements visant à sa suppression ou prévoyant d'importantes dérogations.

Nous nous sommes également saisis pour avis des articles 9, 13 et 14.

L'article 9 assouplit les obligations des mutuelles et des établissements de crédit en matière de reporting social et environnemental. Depuis la loi de 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, les sociétés cotées doivent inclure, dans leur rapport annuel, des informations sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leur activité.

En 2010, la loi Grenelle 2 a étendu cette obligation aux sociétés non cotées, aux coopératives, aux sociétés d'assurance et aux mutuelles, au-delà de certains seuils, fixés par voie réglementaire, pour les exercices ouverts à compter du 31 décembre 2013 : 100 millions d'euros pour le total du bilan, 100 millions d'euros pour le montant net du chiffre d'affaires et 500 pour le nombre moyen de salariés permanents.

Or la loi de régulation bancaire d'octobre 2010 a supprimé, par erreur, le renvoi à ces seuils, de sorte que les mutuelles et les établissements de crédits sont désormais soumis à des obligations plus strictes que les sociétés non cotées.

L'article 9 rétablit le cadre initial. Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.

Les articles 13 et 14 autorisent le Gouvernement à mettre en place, à titre expérimental, dans certaines régions, des procédures simplifiées innovantes. Il s'agit de faciliter la réalisation de projets d'activité économique, sans diminuer les exigences de protection de l'environnement. À terme, l'objectif est de définir un permis environnemental unique, articulant autorisations environnementales et autorisations d'urbanisme, afin de simplifier la procédure pour les porteurs de projets.

L'article 13 prévoit la délivrance d'un certificat de projet, lorsque les autorisations administratives nécessaires sont régies par les dispositions du code de l'environnement, du code forestier ou du code de l'urbanisme. Ce document devrait comporter un engagement de l'État sur la liste de ces autorisations, ainsi qu'une mention de l'obligation ou non de réaliser une étude d'impact et, le cas échéant, le degré de précision de cette étude. Le certificat pourrait valoir engagement de l'administration sur le délai d'instruction des autorisations sollicitées.

Dans au moins une des régions retenues pour l'expérimentation, le certificat de projet vaudra certificat d'urbanisme. Il pourra comporter une garantie du maintien en vigueur des dispositions législatives et réglementaires relatives aux autorisations sollicitées, pendant une durée déterminée. Ainsi, les entreprises concernées bénéficieront d'une forme de cristallisation de la réglementation. Plusieurs régions sont pressenties pour la conduite de cette expérimentation, dont l'Aquitaine, la Franche-Comté et Champagne-Ardenne.

La rédaction actuelle de l'article ne mentionne pas les conditions dans lesquelles des recours pourront être déposés à l'encontre de ces certificats de projet. J'ai saisi le Gouvernement de cette difficulté : il ne faudrait pas créer, sous couvert de simplification, un nouveau type de décision entrainant la multiplication des contentieux. Le Gouvernement a déposé un amendement en ce sens devant la commission des lois, afin de renvoyer à l'ordonnance prévue la détermination des conditions et effets des recours.

Le Gouvernement envisage d'expérimenter un système de rescrit procédural permettant l'amélioration du cadrage préalable de l'examen des projets et la désignation d'un interlocuteur unique. Sur le modèle du rescrit fiscal, tout porteur de projet pourra demander à l'administration, en amont, de lui indiquer l'ensemble des procédures et enquêtes auxquelles il est soumis. Cela donnera de la sécurité juridique aux entreprises.

C'est pourquoi je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 13.

L'article 14 prévoit une expérimentation similaire pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), soumises à autorisation.

Aujourd'hui, les porteurs d'un projet relatif à une ICPE doivent déposer jusqu'à cinq demandes d'autorisation ou de dérogation différentes, instruites par des services de l'État différents, aboutissant régulièrement à des décisions divergentes. L'article 14 prévoit d'expérimenter, pour les installations de production d'énergie renouvelable en particulier, une procédure unique intégrant toutes les autorisations requises.

Plusieurs régions sont pressenties pour la conduite de cette expérimentation : la Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie. Ces régions représentent environ un quart des projets éoliens nationaux.

Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.

Beaucoup reste encore à faire pour moderniser le droit de l'environnement. La feuille de route issue des états généraux comportait trois parties : mieux choisir et élaborer les règles du droit de l'environnement, accélérer et faciliter la réalisation des projets respectueux de l'environnement, mieux réparer et sanctionner les atteintes à l'environnement.

Le deuxième volet est largement mis en oeuvre par les articles 13 et 14. Pour le premier, une réflexion sur les règles du droit communautaire reste à prévoir, afin d'identifier les textes européens nécessitant une simplification. À l'échelle nationale, il faudrait procéder à une évaluation du droit existant et de son impact. Quant au troisième volet, un groupe de travail proposera un meilleur équilibre entre accès au juge et sécurité juridique des procédures. Des groupes de travail devraient également se mettre en place, au sein du conseil national de la transition énergétique, sur la structuration du droit de l'environnement, la modernisation des enquêtes publiques, la protection de la biodiversité. Bref, le chantier n'est pas clos et notre commission ne manquera pas de l'accompagner.

M. Raymond Vall, président. - Avez-vous quelque chose à ajouter, Monsieur le rapporteur de la commission des lois ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois. - Pas à ce stade. Je vous ai écouté avec intérêt.

M. Michel Teston. - L'article premier mentionne que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes les mesures relevant du domaine de la loi, afin de soutenir, notamment, le développement de l'économie numérique. Pourquoi notre commission, parfaitement compétente en matière de désenclavement numérique, n'a-t-elle pas été invitée à s'exprimer sur cet aspect ?

M. Ronan Dantec. - Ce texte traite d'un enjeu majeur, celui du temps administratif, qui est complexe, en particulier pour les petites entreprises. J'en regrette la méthode, car la question méritait un vrai débat parlementaire.

M. Daniel Laurent. - En effet !

M. Ronan Dantec. - Néanmoins, c'est une loi qui ouvre, qui n'est peut-être pas définitive et qui s'inscrit dans un processus évolutif que nous soutenons.

L'article 14 propose des avancées majeures. Il revient sur un dérapage, voire une manipulation de la loi Grenelle 2, par le « tandem infernal » anti-éolien Ollier-Poignant, qui fit en sorte que personne ne soit plus en situation administrative de faire de l'éolien, en France, même là où il n'y avait aucune opposition. Il ne fallait pas moins de huit ans pour monter un projet, plus du double qu'ailleurs en Europe ! Grâce à ce projet de loi, à l'inverse, là où l'éolien peut se développer, il se développera.

La méthanisation est également un enjeu majeur. Elle viendra en soutien aux énergies intermittentes que sont l'éolien et le photovoltaïque.

Cependant, il faudra veiller à ce que des entreprises moins soucieuses d'efficacité que de contourner la loi ne profitent de lacunes de la simplification. C'est une pratique courante en matière d'environnement.

Nous soutiendrons ce projet de loi.

M. Henri Tandonnet. - Ce texte me laisse perplexe. Je suis étonné du blanc-seing que l'article 2 donne au Gouvernement pour légiférer sur tout le droit de la procédure collective. C'est une procédure délicate, digne d'être réformée par des lois, et je ne vois pas pourquoi le Parlement en serait dessaisi. Il me paraît également difficile de nous enlever la détermination du taux d'intérêt légal qui est une question du quotidien.

Les articles 13 et 14 sont a priori intéressants en matière de simplification des procédures. Il n'en reste pas moins que toutes les procédures subsistent derrière le certificat de projet, puisqu'il consiste précisément à en dresser la liste ! Je reste donc réservé sur ce texte et sur l'emploi de la procédure accélérée.

M. Hervé Maurey. - Je regrette cette demande d'habilitation à légiférer par ordonnances, une fois de plus. Combien de fois cette méthode a-t-elle été employée depuis le changement de majorité, par ceux qui fustigeaient ces pratiques dans le passé ? C'est un chèque en blanc que nous donnons au Gouvernement sur des mesures extrêmement importantes ! Nous aurions dû être saisis sur l'article premier, qui mentionne la question du numérique, relève du domaine des libertés publiques et n'a rien d'anodin.

Je ne vois pas en quoi il y a simplification pour les entreprises, j'ai plutôt le sentiment inverse. Le dispositif « Triman » représente un coût estimé à 50 000 euros pour les PME, dans un contexte rendu difficile par l'aggravation des charges fiscales depuis 2012.

Mon avis est très réservé sur ce texte.

M. Vincent Capo-Canellas. - Ce projet suscite d'emblée la méfiance par son aspect fourre-tout. La « simplification » alléguée est brandie comme un prétexte, pour faire passer des mesures qui relèvent davantage de l'opportunité.

L'article 8 sur le Grand Paris n'a rien à voir avec une simplification. Il revient sur la loi par voie d'ordonnance, alors qu'il est légitime que le Parlement en débatte. Permettre que la SGP devienne le bras armé du syndicat des transports d'Ile-de-France mérite à tout le moins un débat ! Il plane comme une épée de Damoclès sur les élus de la région qui n'ont plus leur mot à dire. Ce texte me semble très contestable et maladroit dès le départ, puisqu'il est venu par voie d'amendement en séance, à l'Assemblée nationale !

M. Charles Revet. - J'ai les mêmes réserves que mes collègues. Je souhaiterais marquer combien la procédure du recours aux ordonnances pour légiférer, si elle peut se comprendre dans certains domaines particuliers, me paraît choquante dans son principe : elle vide le Parlement de sa raison d'être. Pourquoi légiférer s'il suffit que le Gouvernement le fasse ?

La simplification est nécessaire dans tous les domaines. Qui mieux que le Parlement peut y procéder ? Tous les articles que nous avons examinés suggèrent un travail qui relève pleinement de ses attributions. Concernant le Grand Paris, une loi de finances rectificative suffirait à débloquer les deux milliards d'euros nécessaires, sans qu'il y ait besoin de s'en remettre au Gouvernement.

L'article 16 sur l'unification des logos est étonnant : il prévoit une ordonnance et des décrets d'application. Ce sont donc les mêmes qui légifèrent et qui prennent les décrets d'application. Trop, c'est trop !

Je suggère que le groupe UMP émette un avis défavorable à ce projet.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - J'ai entendu les réticences habituelles du Parlement et particulièrement de l'opposition à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances. C'est un exercice d'un classicisme tel que nous aurions pu nous épargner ces échanges.

Je rappelle néanmoins quelques chiffres sur l'inflation des ordonnances. Entre 2004 et 2011, les gouvernements précédents ont publié 304 ordonnances, soit le double de ce qui fut publié entre 1984 et 2003. L'inflation a donc bien eu lieu entre 2004 et 2011. Nous ferons le bilan dans quelques mois des ordonnances de ce Gouvernement. Selon moi, la courbe devrait s'inverser...

M. Hervé Maurey. - Comme celle du chômage !

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Au-delà des postures politiques de chacun, ce qui réunit l'ensemble du Parlement, c'est la volonté d'aider les entreprises à se développer et à travailler...

M. Charles Revet. - Bien sûr !

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Souvent, j'entends parler de normes, de contraintes, de règles, relevant du code du travail ou du code de l'environnement, qui empêchent les entreprises d'être compétitives. Je pensais, peut-être naïvement, qu'un texte visant à simplifier les procédures recueillerait un large assentiment.

D'autant que les lois d'habilitation n'empêchent nullement le débat parlementaire. À ceux qui auraient souhaité un tel débat sur le sujet, je réponds qu'il aurait pris beaucoup de temps, différant l'application de mesures qui recueillent une certaine adhésion.

Il ne faut pas confondre compétence de la commission et compétence du Parlement.

L'article 8 n'est pas arrivé par amendement. C'est le texte initial du projet de loi et le Gouvernement a suivi les recommandations du Conseil d'État sur la révision du schéma dont la mise en place relève de la SGP.

L'article 16 est d'application directe. Si j'étais jusqu'au-boutiste, radicale, voire intégriste, je voterais vos amendements pour supprimer l'article 16 : nous reviendrions au droit actuel selon lequel le Gouvernement peut prendre de façon immédiate des décrets en application de la loi Grenelle 2 !

M. Ronan Dantec. - En ce cas, j'hésite !

M. Charles Revet. - Attention !

EXAMEN DES ARTICLES

M. Raymond Vall, président. - Venons-en à l'examen des articles dont notre commission est saisie.

Article 8

L'article 8 est rejeté.

Article 9

La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 9.

Article 13

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Cet article sécurise, le suivant simplifie. Il constitue un vade-mecum pour le porteur de projet. Pourquoi le Gouvernement a-t-il déposé en commission des lois un amendement sur les recours ? Afin que l'ordonnance en tienne compte, car son contenu est déterminé par celui de l'habilitation, pour éviter les recours abusifs contre le certificat de projet...

M. Henri Tandonnet. - Cela ne risque-t-il pas, paradoxalement, d'encourager les recours ?

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Non, il s'agit bien, au contraire, de les restreindre et d'éviter les dérives constatées sur le certificat d'urbanisme.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 13.

Article 14

La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 14.

Article 16

M. Daniel Laurent. - Notre amendement n° 20 rectifié supprime l'alinéa 2 de l'article L. 541-10-5 du code de l'environnement.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Les amendements n°s 1 et 29 sont identiques. J'y suis opposée. Ces amendements visent à supprimer l'obligation d'indiquer aux consommateurs, sur l'emballage du produit, la procédure de tri. Aujourd'hui, les collectivités locales et l'ensemble de l'économie ont intérêt à ce que les consommateurs soient mieux éduqués, informés et intelligemment actifs en matière de tri et de recyclage. Qui n'a jamais hésité sur le choix de la poubelle correspondant à un produit quelconque ? Je serais étonnée que la commission du développement durable du Sénat repousse cet article, alors qu'elle est particulièrement sensible à la question du recyclage et qu'elle représente le mieux les collectivité territoriales ! La pédagogie est utile à l'économie : pourquoi tant de crispation sur cet article dans son ensemble ?

M. Hervé Maurey. - Nous voterons ces amendements : il y a suffisamment de signalétique pour les usagers. Ce n'est pas la peine d'en rajouter, au risque de complexifier la vie des entreprises, d'autant que ce dispositif est coûteux.

M. Ronan Dantec. - Il est paradoxal de parler de complexification quand on vise la simplification ! Le Medef craint une signalisation simple, alors que de faux logos prolifèrent, peu contrôlés par l'État. Cette question dépasse celle du recyclage.

Nous refusons la suppression de l'article 16.

M. Charles Revet. - En faisant confiance à ceux qui élaboreront le texte d'application, nous donnerions un signal positif à ceux qui souhaitent compliquer encore plus les choses, conformément à leur habitude.

M. Raymond Vall, président. - Ce nouveau logo concerne tous les produits, il comble un vide !

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Nous sommes tous soucieux de la vie des entreprises et de leur compétitivité, mais sommes-nous aussi soucieux des finances des collectivités locales ? Les erreurs de tri leur coûtent 220 millions d'euros par an. Dans la balance, les craintes du Medef pèsent peu, face à la certitude des coûts pour les collectivités locales.

Je n'ose penser que ce refus d'un logo unique soit le fruit d'une manipulation pseudo-environnementale des entreprises. La multiplication des logos n'en relève pas moins du marketing : ils ne sont certifiés par rien, et le consommateur ne peut pas les identifier. Chacun son logo, ce n'est pas de la certification !

M. Stéphane Mazars. - N'ayant pas assez d'éléments sur les conséquences d'une telle disposition, je m'abstiendrai.

Les amendements n°s 1, 20 rectifié et 29 sont adoptés. En conséquence, les autres amendements déposés sur cet article deviennent sans objet.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Je regrette que tous les autres amendements tombent, en particulier le n° 18, excluant de la signalétique commune les emballages ménagers en verre, que je m'apprêtais à voter. C'est dommage.

La commission adopte l'article 16 dans la rédaction issue de ses travaux.