EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. L'ATTITUDE CONTRADICTOIRE DU GOUVERNEMENT ENVERS LA SIMPLIFICATION DES NORMES QUI PÈSENT SUR LES ENTREPRISES
A. UNE PRIORITÉ POLITIQUE AFFICHÉE
1. Un serpent de mer politique et administratif
La complexité et le manque d'intelligibilité de notre droit sont liés à l'accélération du rythme des réformes législatives et à l'inflation normative qui y est corrélée. Ce phénomène unanimement reconnu et dénoncé depuis de nombreuses années par une succession de rapports officiels à un impact économique indéniable. Comme le soulignait en 2008 la Commission pour la libération de la croissance française, le coût qu'il représente pour notre pays est de 60 milliards d'euros 3 ( * ) .
La simplification du droit est donc un impératif auquel les différents gouvernements qui se sont succédé ces dernières années prétendent être attentifs et qui se traduit dans la loi depuis plus de dix ans. Dès l'origine, le recours aux ordonnances, en application de l'article 38 de la Constitution, a été privilégié 4 ( * ) .
Le Parlement est conscient des difficultés engendrées par l'empilement parfois peu cohérent de lois, de textes réglementaires d'application et de jurisprudence d'interprétation qui pèse sur l'activité des entreprises et remet fortement en cause l'adage selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi ». Des efforts importants ont été réalisés sous la précédente législature à l'initiative du député Jean-Luc Warsmann, alors président de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Les lois dites « Warsmann »
- loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit : 30 articles, 14 pages au Journal officiel (JO) ;
- loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : 140 articles, 66 pages au JO ;
- loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit : 200 articles, 56 pages au JO ;
- loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives : 134 articles, 44 pages au JO.
Plusieurs initiatives importantes avaient été prises par le gouvernement de François Fillon pour endiguer ce phénomène. La nomination, par une lettre de mission du 2 novembre 2010, d'un commissaire à la simplification auprès du Secrétariat général du Gouvernement visait à instituer une supervision centralisée de l'édiction de normes nouvelles par l'administration. Par une circulaire du 17 février 2011 5 ( * ) , le Premier ministre demandait aux membres de son gouvernement de rechercher, pour tout projet de réglementation ayant une incidence sur le fonctionnement des entreprises, les solutions induisant la moindre charge pour celles-ci. Il rendait également obligatoire la réalisation d'une analyse d'impact préalable.
Enfin, la circulaire du 23 mai 2011 6 ( * ) est venue fixer de nouvelles règles pour l'entrée en vigueur des textes concernant les entreprises. Rappelant que « la stabilité et la prévisibilité du cadre réglementaire sont d'importants facteurs d'attractivité économique », elle impose que l'entrée en vigueur de tous les décrets et arrêtés concernant les entreprises soit différée d'au moins deux mois à compter de leur publication au Journal officiel, sauf exceptions dûment justifiées. Elle regroupe également ces entrées en vigueur à deux dates dans l'année : soit le 1 er janvier, soit le 1 er juillet.
2. Une nouvelle impulsion dans le cadre du pacte de compétitivité
Le Gouvernement issu de la majorité élue lors des élections législatives du printemps 2012 a démontré sa volonté de poursuivre ce mouvement de simplification dont le peu de résultats perceptibles soulignait l'insuffisance. Le rapport Gallois rappelait à l'automne suivant que la France a « une réputation bien établie de sur-règlementation et plus encore d'instabilité de la réglementation » 7 ( * ) .
Au sein du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, qui a directement suivi ce rapport, le levier n° 7 appelle à la simplification et à la stabilisation de la réglementation et de la fiscalité pour les entreprises. Il prévoit la mise en place d'une « démarche durable » de simplification (action n° 28).
L'annonce d'un « choc de simplification » par le Président de la République est venue concrétiser ces initiatives, notamment à travers le processus de modernisation de l'action publique (MAP). Les quatre réunions 8 ( * ) du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (Cimap) ont défini ses orientations et une méthode de travail basée sur l'évaluation des politiques menées et des effets des réformes envisagées. La loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises 9 ( * ) est l'un des résultats de ce « choc ».
Le pacte de responsabilité et de solidarité, annoncé par le Président de la République lors de ses voeux aux Français en décembre 2013, comporte également un volet consacré à la simplification administrative et juridique de la vie des entreprises. Un décret 10 ( * ) du 8 janvier 2014 a institué auprès du Premier ministre pour une durée de trois ans un conseil de la simplification pour les entreprises, chargé d'émettre des propositions de simplification et d'alerter les pouvoirs publics sur les difficultés que la mise en oeuvre d'une norme nouvelle pourrait susciter pour les entreprises. Co-présidé par les députés Thierry Mandon puis, après la nomination de celui-ci comme secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat et à la simplification le 3 juin dernier, Laurent Grandguillaume et par l'entrepreneur Guillaume Poitrinal, il a fait part le 14 avril de ses cinquante premières recommandations en matière de simplification. Le présent projet de loi constitue la traduction de celles d'entre elles qui relèvent de la loi.
* 3 Source : Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, sous la présidence de Jacques Attali, janvier 2008, p. 182.
* 4 Lois n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
* 5 Circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, NOR : PRMX1104783C.
* 6 Circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises, NOR : PRMX1113982C.
* 7 Louis Gallois, Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, novembre 2012, p. 20.
* 8 Les 18 décembre 2012, 2 avril, 17 juillet et 18 décembre 2013.
* 9 Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises.
* 10 Décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises.