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Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

28 octobre 2014 : Vie des entreprises ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 28 octobre 2014, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gérard Cornu sur le projet de loi n° 771 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la simplification de la vie des entreprises.

M. Gérard Cornu, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, adopté par l'Assemblée nationale le 22 juillet dernier, après engagement de la procédure accélérée.

Mon rapport ne concerne qu'une partie de ce texte : nous nous sommes saisis pour avis de trois articles et la commission des lois, compétente au fond, nous en a délégué trois autres pour examen au fond.

Vous serez peut-être surpris d'avoir à examiner un tel texte aujourd'hui, alors même que nous avons déjà eu à nous prononcer sur un texte de même nature, il y a quelques mois à peine, en janvier dernier.

Je crois que nous partageons tous, ici, l'objectif affiché de ce texte : décomplexifier le droit, simplifier un certain nombre de procédures administratives qui nuisent à la compétitivité de nos entreprises, souvent écrasées sous le poids de démarches trop lourdes, parfois redondantes ou peu rationnelles. Nous l'avons souvent évoqué ici : il est urgent de recréer un environnement favorable et attractif pour l'entrepreneuriat en France.

Ce diagnostic posé, il reste que les parlementaires que nous sommes sont fondés à s'interroger sur la méthode ici retenue. En tant qu'élus locaux, nous sommes en effet bien souvent plus en prise avec les difficultés rencontrées par les entreprises ou même les particuliers, sur le terrain, que les concepteurs des projets de loi, aussi compétents soient-ils.

Je voudrais m'arrêter un instant sur ce point, avant de vous exposer les articles dont nous sommes saisis.

Ce projet de loi est le septième texte de simplification soumis à l'examen du Parlement depuis 2003, et le deuxième, depuis septembre 2013, touchant à la vie des entreprises.

Comme c'était le cas pour le précédent, il vise à mettre en oeuvre, avant le 1er janvier 2015, une série de mesures issues des travaux du Comité interministériel de modernisation de l'action publique, et, plus spécifiquement pour ce texte, du Conseil de la simplification pour les entreprises, récemment créé.

Le constat est sans appel. L'empilement de procédures administratives et de lourdeurs nuit considérablement à la compétitivité de notre pays. Et c'est à quoi ce texte entend remédier.

J'ai souhaité procéder à un examen rigoureux des articles dont nous sommes saisis afin d'émettre un avis équilibré : s'il nous faut lever au plus vite les obstacles administratifs pesant sur les entreprises, nous ne devons pas pour autant nous déposséder de nos prérogatives et souscrire à un texte fourre-tout.

Car si l'ambition de simplification du droit n'est pas nouvelle, elle s'est accélérée en même temps qu'elle changeait de nature. D'instrument occasionnel de nettoyage des codes législatifs, la simplification, depuis quelques années, est devenue permanente. Elle constitue une politique publique à part entière.

Cette évolution doit nous rendre vigilants. Augmentation du rythme, faible cohérence thématique de textes qui, en dépit de leur titre, restent une collection de mesures disparates, recours croissant aux demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance et à la procédure accélérée : tout cela ne saurait devenir un procédé systématique.

Il importe donc de réfléchir à une meilleure association du Parlement à la politique de simplification. Nous ne sommes là ni pour enregistrer des textes que nous n'avons pas même le temps d'anticiper, ni pour accorder des habilitations sans expertise. Or, je puis en témoigner, j'ai eu, encore une fois, des difficultés à obtenir les projets d'ordonnances pour lesquelles une habilitation est sollicitée. Et lequel d'entre nous peut dire qu'il a été associé, ou même informé de quoi que ce soit entre l'examen du projet de loi du mois de janvier et celui-ci ? Je regrette que la méthode de travail « collaborative », prônée par le secrétaire d'État Thierry Mandon, qui parle de « coproduction », de « cosuivi » et de « co-évaluation » des mesures de simplification, ne s'étende pas aux parlementaires !

Sans remettre en cause l'urgence à desserrer les contraintes pesant sur nos entreprises, voilà ce que je tenais, en préalable, à vous dire.

Compétente en droit de l'environnement et sur le secteur des transports, votre commission est donc appelée à se prononcer sur six articles : les articles 8, 11 et 11 bis dont l'examen au fond lui a été délégué ; l'article 5, le primo de l'article 7 et l'article 21, dont elle s'est saisie pour avis.

L'article 8 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer une autorisation unique en matière de projets de production d'énergie renouvelable en mer et pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations. L'objectif est de déterminer les conditions sous lesquelles une décision unique pourrait se substituer aux différentes procédures administratives actuellement requises au titre de différentes législations. Je vous proposerai d'adopter cet article, qui devrait permettre à notre pays, où la lourdeur des procédures freine le développement des énergies renouvelables, de rattraper son retard sur ses voisins.

L'article 11 vise à sécuriser les procédures d'instruction des demandes d'expérimentation en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et d'installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau. Ces expérimentations ont été introduites par la précédente loi de simplification de la vie des entreprises. L'article 11 clarifie une incertitude juridique pour les porteurs de projet, en précisant le cadre juridique applicable et je vous proposerai de l'adopter.

L'article 11 bis, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, permet à titre dérogatoire aux restaurateurs d'altitude de convoyer leur clientèle le soir par motoneige. L'enjeu est la compétitivité des stations de ski françaises, confrontées à la concurrence, notamment de la Suisse, de l'Italie ou de l'Autriche, où les stations offrent de telles prestations de convoyage. C'est là une mesure attendue par un secteur dont une part importante du chiffre d'affaires tient à ce type de prestations. Évidemment, il nous faudra, eu égard à l'impact environnemental d'une telle dérogation, des assurances quant à son encadrement. Le Gouvernement nous a indiqué que le décret en Conseil d'État y pourvoira et prévoira par exemple que les motoneiges ne pourront circuler, par mesure de sécurité, que sur les voies utilisées par les dameuses. Je vous proposerai d'adopter un amendement de coordination sur cet article.

J'en viens aux articles dont nous sommes saisis pour avis. L'article 5 sollicitait une habilitation pour fusionner les commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics et les commissions départementales de la présence postale territoriale. Il a été supprimé à l'Assemblée nationale au motif qu'une telle mesure trouverait mieux sa place dans un texte relatif à la réforme de l'État. Je vous propose que nous nous déclarions favorables au maintien de cette suppression, dans la mesure où les fusions que prévoyait l'article n'étaient ni anticipées, ni à leur place dans un texte de simplification de la vie des entreprises, et alors même que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République n'a pas encore été examiné par le Sénat. Lorsque nous avons interrogé le Gouvernement pour davantage de précisions, il nous a été répondu qu'aucun texte n'était pour l'instant prévu et encore moins prêt.

Le 1° de l'article 7 vise, au vu de la longueur des procédures d'autorisation actuelles, à accélérer les projets de construction et d'aménagement, en modernisant les modalités de participation du public. Il s'agirait de remplacer, pour certains types de décisions, l'enquête publique environnementale par la procédure, plus légère, de mise à disposition du public. Si je souscris pleinement à l'objectif global d'accélération des autorisations d'urbanisme, je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement visant à supprimer l'habilitation et à inscrire directement dans le code de l'environnement une exemption à l'obligation d'enquête publique pour certains projets, qui seront désormais soumis à mise à disposition du public. Cette dernière procédure, moins longue et moins lourde administrativement pour les entreprises, n'en permet pas moins au public de s'exprimer, comme le veut l'article 7 de la Charte de l'environnement. La mise en oeuvre de ce dispositif ne s'appliquera pas aux demandes introduites avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

Enfin, l'article 21 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à la réorganisation du recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique, à la suite de la dépénalisation des infractions au stationnement payant, adoptée, à l'initiative de notre commission du développement durable, dans le cadre de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. L'ordonnance prise grâce à cette habilitation, de caractère technique, doit permettre de renforcer la fiabilité du nouveau système. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai de donner un avis favorable à son adoption. Le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un amendement à cet article, pour étendre l'habilitation à la définition des règles de contestation devant la juridiction administrative spécialisée, dont la création a été prévue par la loi. Cet amendement répond au même objectif, je n'y serai donc probablement pas opposé.

Je pense que nous pouvons tous nous accorder pour émettre un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi, tout en n'accordant qu'avec discernement au gouvernement des habilitations à légiférer par ordonnance. D'où mon amendement à l'article 7.

M. Rémy Pointereau, président. - La simplification administrative et la réduction des normes sont des sujets qui nous préoccupent tous - entreprises, particuliers, élus. Pour prévenir les pesanteurs administratives, véritable fléau pour les entreprises, il serait bon que nous mettions l'accent sur l'impact des lois que nous votons, en les évaluant à l'aune des contraintes qu'elles sont susceptibles d'imposer aux entreprises.

M. Louis Nègre. - Ce rapport me convient parfaitement. Nous sommes tous conscients de la lourdeur de nos 400 000 normes, et favorables à la simplification des procédures administratives. Veillons cependant, ainsi que nous y engage notre rapporteur, à n'accorder d'habilitations à légiférer par ordonnances qu'avec discernement. Pour ce qui concerne l'article 8, relatif aux projets de production d'énergie renouvelable en mer, l'habilitation se justifie, pour éviter que ne se creuse notre retard sur d'autres pays.

Comme sénateur des Alpes-Maritimes, département qui compte de grandes stations de sports d'hiver, je ne saurai être hostile à l'article 11 bis, pour autant - et je souscris là encore aux propos du rapporteur - que le convoyage par motoneige qu'il prévoit d'autoriser se fasse dans un cadre respectueux de l'environnement.

Je ne puis qu'être favorable, de même, à une amélioration de la procédure de l'enquête publique, telle que prévue à l'article 7. La ministre de l'écologie elle-même a récemment déclaré qu'il faudrait trouver un système plus efficace de débat public. Pour avoir assisté, dans mon département, à plusieurs de ces débats, j'ai constaté que de toutes petites minorités parviennent parfois à imposer leurs vues par la force, voire à stopper le processus. Il faudra sans nul doute revenir sur cette question de la participation du public, pour éviter d'être pris en otages par des groupes ultra minoritaires. Il ne s'agit pas, bien évidemment, de supprimer le débat public, mais de trouver des procédures plus légères.

Je suis tout à fait d'accord, enfin, sur les dispositions relatives à la redevance de stationnement. Avec notre collègue Jean-Jacques Filleul, qui a porté le texte sous la précédente majorité, nous nous battons ici depuis plus de dix ans sur ce sujet. La mission interministérielle présidée par le préfet de région Bérard travaille bien, mais nous avons constaté, dès la première réunion, combien était technique le travail en amont nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions que nous avons adoptées. Nous ne pouvons qu'être favorables à cette simplification qui rendra effective la décentralisation et la dépénalisation du stationnement. C'est un sujet sur lequel il faudra revenir, pour informer pleinement nos nouveaux collègues.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je remercie Gérard Cornu pour sa présentation, conforme à l'esprit du texte, et j'apprécie ses propositions. Ne nous plaignons pas, cependant, de voir arriver de tels textes de simplification à échéance régulière. Nous sommes tous demandeurs de simplification administrative, nous sommes tous en contact avec les entreprises, et nous votons ces textes, mais le vrai problème est que leurs effets tardent à se faire sentir. Il semble que les organisations professionnelles ne relaient pas aussi rapidement qu'il serait souhaitable les mesures que nous votons.

Gérard Cornu a rappelé que sept textes ont été votés depuis 2003 : cela va dans le bon sens. Les qualifier de textes fourre-tout n'est pas juste : c'est la vocation de ce genre de textes que de porter diverses dispositions. Le Conseil de la simplification pour les entreprises avait proposé cinquante mesures ; si seules certaines apparaissent ici, c'est que ce n'est pas un mince travail que de les mettre en musique.

Je me réjouis que le rapporteur préconise l'adoption des trois articles dont nous sommes saisis au fond. S'agissant de l'enquête publique, il est bon que l'on entreprenne de lever les blocages. C'est là une procédure très complexe dont on a bien souvent le sentiment qu'elle ne donne pas les bonnes réponses aux questions posées. Je serai favorable à l'amendement du rapporteur.

Je tiens beaucoup, à titre personnel, à l'article 21, relatif à la dépénalisation du stationnement. Le préfet Bérard, coordinateur du groupe de suivi, a fait un travail important, qui méritera d'être discuté un jour ici. L'administration se mobilise enfin, et c'est une bonne chose. La direction générale des finances publiques s'est attelée à la tâche pour que soient mises en oeuvre les dispositions que nous avons votées, et qui furent une petite révolution. Je suis pleinement favorable à cet article ainsi qu'à l'amendement qui devrait être déposé par le gouvernement.

Mme Odette Herviaux. - A mon tour de remercier Gérard Cornu pour la qualité de son exposé. L'article 8, nos collègues s'en souviendront, répond au voeu que nous avions émis, avec Jean Bizet, lors des débats sur la loi Littoral : les entreprises hésitent à s'engager dès lors que leur projet dépend d'un accord de dérogation à la loi. Il est bon, tout en veillant à éviter toute atteinte à l'environnement, de leur donner un cadre plus lisible.

M. Benoît Huré. - Je veux moi aussi féliciter notre rapporteur, mais je n'en estime pas moins que ce texte, qui n'apporte qu'un début de réponse au problème de la complexité des normes, n'est pas à la hauteur de l'urgence. Le pays va très mal. Je pense aux entreprises, mais aussi au climat d'insécurité juridique dans lequel vivent tous ceux qui entreprennent, les maires, les responsables d'associations, et qui paralyse l'initiative. Dans mon département, un jeune président d'une communauté de communes, en butte à un problème réglementaire alors qu'un investissement important était en jeu, l'a bien illustré en disant que les points de croissance dorment dans les parapheurs de l'administration française. On a besoin de croissance ; or, il existe des leviers qui ne coûtent rien et sont susceptibles de recréer un climat de confiance. C'est une vraie révolution culturelle qu'il faudrait engager.

Cependant, tandis que nous travaillons, année après année, à la simplification des normes, d'autres s'évertuent à en créer de nouvelles... Pourquoi ne pas faire nôtre un principe qui voudrait que le prescripteur de normes soit celui qui paye leur mise en oeuvre ? Voilà qui serait de nature à pousser à la sobriété.

Si, pour aller plus vite et plus loin, il faut accorder des habilitations à légiférer par ordonnances, pourquoi pas ? Mais n'est-ce pas implicitement laisser place à l'idée reçue qui veut que le travail parlementaire allonge les procédures ? Or, nous savons tous que tel n'est pas le cas. Ce qui pose bien souvent problème, ce sont les délais dans lesquels sont pris, une fois que nous avons voté un texte, les décrets d'application, sans parler de leur rédaction, qui vient parfois contredire notre intention initiale de simplification.

Notre belle administration de jadis, conseillère et accompagnatrice, en même temps que dotée d'un pouvoir de contrôle et de sanction, a vécu. Elle est tout entière concentrée, de nos jours, sur ces deux dernières missions. L'idée prévaut même qu'elle ne doit pas conseiller celui qu'elle est appelée à contrôler.

Ne nous méprenons pas sur les responsabilités. La croissance dépend de la situation économique, mais aussi du contexte réglementaire. Il est temps que les maires, les responsables d'association, les chefs d'entreprise cessent d'être victimes d'une suspicion permanente.

M. Gérard Miquel. - Je partage un certain nombre des analyses de mes collègues. Un mot de l'amendement proposé par Gérard Cornu à l'article 7. Nous assistons, depuis dix à quinze ans, à une lente dégradation : tandis que les textes deviennent de plus en plus complexes et portent de plus en plus à interprétation, l'administration se consacre avec la plus grande rigueur au contrôle et à la sanction.

Il est également juste de dire que dans les enquêtes publiques, ce sont essentiellement ceux qui sont contre le projet qui viennent s'exprimer, face à qui la majorité consentante reste silencieuse. Moyennant quoi les projets peuvent traîner cinq ans - la durée d'un mandat ! - avec des surcoûts considérables.

J'ai siégé pendant trois ans à la Commission d'évaluation des normes. Nous avons un talent effarant pour compliquer les choses lorsque nous transposons les normes européennes. Nous avons un vrai travail devant nous, car nous n'avons plus les moyens de faire face aux dépenses supplémentaires que toutes ces complications entraînent. Je suis donc très favorable à l'amendement du rapporteur.

M. Benoît Huré. - Je fais partie de ceux qui ont voulu une harmonisation européenne des normes, mais il est vrai que bien souvent, les administrations centrales s'abritent derrière le paravent de Bruxelles. Depuis une vingtaine d'années, quand une norme européenne doit être transposée, alors que les pays européens du sud rédigent un document d'accompagnement de deux pages et ceux du nord de cinq pages en moyenne, la France se singularise en produisant un document de dix-neuf pages, parce que notre administration s'évertue, tout en transposant la norme nouvelle, à conserver les siennes propres. Et c'est ainsi que l'on arrive à l'inverse du but recherché.

Je puis citer une expérience vécue, celle de la carte des zones humides, que chaque pays a dû identifier sur son territoire, selon des critères très précis. J'ai été surpris de constater l'étendue des surfaces recensées en France. Comme président de conseil général, je me suis rendu un jour sur un chantier où avaient été dépêchés des experts de la DREAL (direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement), parce qu'il était situé en zone humide. J'ai alors constaté qu'en fait de zone humide, ils étaient en train de se pencher sur un bourbier où prospéraient quelques joncs, et qui ne devait son existence qu'à l'obstruction d'un ancien réseau de drainage ! Il ne m'en a pas moins fallu agiter la menace d'un recours pour que l'administration reconnaisse enfin que la zone humide en question n'était rien d'autre qu'une zone inondée.

M. Gérard Cornu, rapporteur. - Je vous remercie de vos observations. Je rejoins Jean-Jacques Filleul quand il souligne qu'il est important, lorsqu'un texte de simplification est voté, d'en assurer le relai. D'accord avec Benoît Huré pour dire que la simplification doit aller plus loin et plus vite. C'est pourquoi il peut être utile, sur des sujets très techniques, d'accorder une habilitation à légiférer par ordonnance. Mais pas sur tous les sujets. D'accord également sur le retard des décrets d'application, qui nous pousse bien souvent à mettre dans la loi des précisions qui ne devraient pas y figurer, par manque de confiance dans l'administration centrale, que l'on voit trop souvent, en particulier quand une disposition de la loi est issue d'un amendement d'origine parlementaire, rechigner à prendre les décrets voire s'employer à dévoyer nos intentions à coup de subtilités de langage.

M. Gérard Miquel. - Alors que nous avions, auparavant, une administration déconcentrée composée de fonctionnaires très au fait, ce que l'on constate aujourd'hui, c'est que les agents des DREAL manquent souvent d'une connaissance du terrain.

M. Rémy Pointereau, président. - Je souscris aux propos de Jean-Jacques Filleul, qui souligne que l'on ne voit pas venir les effets des textes de simplification que nous votons. Sans doute faudrait-il travailler davantage en amont, pour éviter d'avoir à remédier ex post au manque de lisibilité des textes.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 5

La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 5.

Article 7

M. Gérard Cornu, rapporteur. - L'amendement que je vous propose supprime la première habilitation prévue à l'article 7 et la remplace par l'inscription directe dans le code de l'environnement de la mesure visée. Il s'agit de créer une exemption à l'obligation d'enquête publique pour certains projets, qui seront désormais soumis à mise à disposition du public. Cette procédure, moins lourde administrativement et moins longue pour les entreprises, garantit que le public puisse s'exprimer en application de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Je vous proposerai de sécuriser la mise en oeuvre de cette mesure de simplification en excluant les demandes de permis introduites avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

La commission adopte l'amendement n° 1, et émet un avis favorable à l'article 7 ainsi amendé.

Article 8

La commission adopte l'amendement de clarification rédactionnelle n° 2 et l'article 8 ainsi amendé.

Article 11

La commission adopte l'amendement de précision n° 3 et l'article 11 ainsi amendé.

Article 11 bis

La commission adopte l'amendement de coordination n° 4.

Mme Chantal Jouanno.  - Je m'abstiendrai sur l'article, sur lequel j'ai une réserve de fond.

La commission adopte l'article 11 bis ainsi amendé.

Article 21

La commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.