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Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

28 octobre 2014 : Vie des entreprises ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 5 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, habilite le Gouvernement à simplifier le paysage administratif local en réduisant le nombre de commissions locales compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public.

I. Le droit en vigueur

Deux types de commissions interviennent à l'échelon départemental en matière d'aménagement du territoire et de services au public. Toutes deux sont de nature consultative.

Les commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP) ont été instituées par l'article 28 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire et maintenues par le décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006.

Leur rôle est de proposer au Préfet et au Président du Conseil général des dispositions de nature à améliorer l'organisation et la présence sur le territoire des services publics qui relèvent de la compétence respective de l'État ou du département. Elles peuvent aussi accueillir les concertations locales sur tout projet d'évolution ou de réorganisation susceptible d'affecter de manière significative l'accès aux services.

Chaque CDOMSP comprend 28 membres, dont des représentants élus du département, des communes et de leurs groupements, dont le président du conseil général et le président de l'association des maires la plus représentative du département, des représentants des entreprises et organismes publics en charge d'un service public, des représentants des services de l'État présents dans le département, des représentants d'associations d'usagers et d'associations assurant des missions de service public ou d'intérêt général et des personnalités qualifiées.

Le représentant de l'État dans le département la préside ; il peut organiser en son sein des formations spécialisées thématiques ou territoriales.

Les CDOMSP se réunissent en plénière au moins une fois par an et sont saisies de tous les projets de réorganisation des services publics dans le département.

Les commissions départementales de la présence postale territoriale (CDPPT) ont été créées par le décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale.

Chacune de ces commissions comprend :

- quatre conseillers municipaux désignés pour trois ans par l'association des maires la plus représentative du département, assurant respectivement la représentation des communes de moins de 2 000 habitants, de celles de plus de 2 000 habitants, des groupements de communes et des zones urbaines sensibles. A défaut de communes de moins de 2 000 habitants dans le département, sont désignés deux conseillers municipaux représentants des communes de plus de 2 000 habitants. A défaut de zones urbaines sensibles dans le département, le maire de la commune chef-lieu du département désigne un conseiller municipal ;

- deux conseillers généraux et deux conseillers régionaux désignés pour trois ans par leurs pairs au sein de chaque collectivité.

II. Le texte du projet de loi

Le présent article sollicite une habilitation à prendre par ordonnance toute mesure législative pour fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public.

Le I de l'article 36 du présent texte prévoit un délai d'habilitation de six mois pour prendre ces mesures par ordonnance, afin de pouvoir conduire une concertation avec les acteurs siégeant dans les commissions concernées.

Si le champ d'habilitation est large, l'étude d'impact du projet de loi précise que l'objectif est de regrouper en une seule commission les attributions dévolues à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, d'une part, à la commission départementale de la présence postale territoriale, d'autre part : « la nouvelle commission sera donc compétente sur l'ensemble du champ aménagement du territoire et services au public, en cohérence avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République », dont l'article 25 crée un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental. Cette réforme proposée par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République s'appuie sur une préconisation du rapport7(*) de Carole Delga et Pierre Morel-à-l'Huissier, parlementaires en mission auprès de la Ministre de l'égalité des territoires et du logement, au sujet des commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics.

C'est ce même rapport qui pointait d'ailleurs la complémentarité des deux commissions qu'il s'agirait de fusionner : elles « sont extrêmement peu identifiées, ne jouant plus qu'un rôle minime, puisqu'elles ont perdu le rôle de préconisation que leur accordait la présence du schéma départemental d'accès aux services ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, à l'initiative de la rapporteure de la commission spéciale Sophie Errante, a supprimé cet article, considérant qu'une telle fusion relevait davantage de la réforme de l'Etat que de la simplification de la vie des entreprises et qu'elle gagnerait à s'inscrire dans le cadre d'une refonte plus globale des commissions départementales.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur pour avis partage la position exprimée par l'Assemblée nationale : procéder à la fusion de certaines commissions départementales, sans logique d'ensemble, au sein d'un texte relatif à la simplification des entreprises, et, en outre, avant même que le Sénat se soit prononcé sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ne constituerait pas une simplification, mais viendrait au contraire complexifier un environnement encore non stabilisé.

Il a ainsi proposé de donner un avis favorable au maintien de la suppression de cet article.

Votre commission est favorable au maintien de la suppression de cet article.

Article 7 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à faciliter la réalisation d'opérations d'aménagement et de construction

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures destinées à accélérer et faciliter la réalisation de projets d'aménagement et de construction.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 122-1 du code de l'environnement dispose que « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact ».

L'article L. 123-2 du code de l'environnement prévoit que les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements réalisés par des personnes publiques ou privées et devant comporter une étude d'impact, en application de l'article L. 122-1, font l'objet d'une enquête publique. Le champ d'application de l'obligation d'enquête publique est donc conséquent.

Ce mode de participation du public est une procédure lourde. Une première décision administrative ouvre l'enquête et prévoit son organisation. Un commissaire enquêteur est ensuite désigné par le président du tribunal administratif. Sa prestation donne lieu à une indemnisation notifiée et assumée par la personne responsable du projet. Le dossier soumis à enquête est constitué. Il doit comporter l'ensemble des pièces et avis requis par la réglementation en vigueur.

Tout au long de l'enquête publique, le commissaire enquêteur doit permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet et de présenter ses observations. Pour ce faire, l'enquête ne peut durer moins de trente jours. Le commissaire enquêteur rend alors son rapport et ses conclusions motivées dans les trente jours suivant la clôture de l'enquête.

Selon les données transmises par le ministère, le délai d'instruction d'une demande de permis de construire est en pratique de deux à trois mois. En cas d'enquête publique, ce délai peut atteindre huit mois.

Seules deux exemptions à l'obligation d'enquête publique pour les projets devant être précédés d'une étude d'impact existent actuellement. Elles sont visées au 1° du I de l'article L. 123-2. Il s'agit « des projets de création d'une zone d'aménagement concerté » ainsi que « des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat ».

II. Le texte du projet de loi

Afin de remédier au fort ralentissement des projets d'aménagement et de construction constaté aujourd'hui en France, le Gouvernement souhaite accélérer et faciliter la mise en oeuvre de ces projets. La mesure fait partie du choc de simplification présenté dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, et repris dans le programme 2013-2015 présenté à l'issue du CIMAP du 17 juillet 2013.

Dans cette optique, l'article 7 prévoit diverses mesures destinées à réduire les délais pour les autorisations d'urbanisme et à élargir le champ d'application des dérogations aux documents d'urbanisme.

Le 1° de l'article 7, par une habilitation à légiférer par ordonnance, vise à permettre une accélération des projets en modernisant les modalités de participation du public à l'élaboration des décisions d'urbanisme par la définition de nouvelles modalités alternatives à l'enquête publique pour certaines décisions de permis de construire ou de permis d'aménager.

Il s'agit, pour ces décisions, de prévoir une procédure de mise à disposition du public dans les mêmes conditions que celles prévues par l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement. Les projets seraient mis à disposition du public par voie électronique. Le public aurait quinze jours pour formuler ses observations.

Le Gouvernement estime que cette mesure de simplification pourrait réduire de moitié les délais de procédure pour les projets concernés et permettre ainsi d'atteindre l'objectif de mise en chantier de 500 000 logements par an.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté, à l'initiative de la rapporteure Sophie Errante, un amendement de réécriture du 1° de l'article 7. Il s'agissait de clarifier la formulation retenue pour l'habilitation, en précisant que la simplification procédurale envisagée ne concernait que les cas où une enquête publique est requise conformément à l'article L. 123-2 du code de l'environnement.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif de réduction des délais de procédure pour la réalisation de projets d'aménagement et de construction. Les chiffres de la construction et du logement sont en baisse constante depuis plusieurs années et les entreprises subissent de plein fouet les conséquences de l'étalement urbain en termes de coûts, de déplacement notamment.

Votre commission a toutefois adopté un amendement supprimant l'habilitation du Gouvernement à légiférer sur ce point par ordonnance. En effet, votre rapporteur, soulignant l'urgence à simplifier ces procédures de participation du public, a déposé un amendement inscrivant cette simplification directement dans le code de l'environnement.

L'article L. 123-2 du code de l'environnement est complété pour prévoir une exemption à l'obligation d'enquête publique pour les « demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une étude d'impact après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement ». Pour ces demandes, les dossiers seront soumis à une procédure de mise à disposition du public selon les modalités prévues aux II et III de l'article L. 120-1-1 du même code. Cette procédure est moins lourde administrativement et moins longue pour les entreprises, mais garantit cependant que le public puisse s'exprimer, conformément aux dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004.

La mise à disposition du public est, dans le code de l'environnement, le dispositif supplétif de participation du public qui s'applique aux décisions individuelles des autorités publiques relevant d'une catégorie de décisions pour lesquelles le législateur n'a pas prévu de dispositif particulier de participation du public.

Le II de l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement prévoit une mise à disposition du public d'au moins quinze jours sous forme de mise en ligne électronique. Le III de cet article prévoit la faculté, pour les communes de moins de 10 000 habitants et les groupements de collectivités de moins de 30 000 habitants, de pouvoir organiser, en plus de la mise en ligne électronique, une mise à disposition sous forme de recueil des observations dans un registre, avec information sur les modalités de la consultation par voie d'affichage en mairie ou au siège du groupement intercommunal.

En se substituant à l'enquête publique, la mise à disposition du public permet de réduire considérablement en aval le délai de procédure d'instruction du permis de construire ou d'aménager.

Votre commission a également souhaité sécuriser la mise en oeuvre de cette mesure de simplification en excluant de son application les demandes de permis introduites avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

Votre commission est favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 8 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à créer une autorisation unique pour les projets électriques en mer

Objet : cet article, dont la commission des lois a délégué l'examen au fond à votre commission, habilite le Gouvernement à créer, par ordonnance, une autorisation unique pour les projets de production d'énergie renouvelable en mer ainsi que pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations.

I. Le droit en vigueur

En l'état du droit, de nombreuses autorisations sont requises au titre de diverses législations pour les installations de production d'énergie renouvelable en mer, les liaisons électriques intérieures à ces installations et les postes de livraison d'électricité qui leur sont associés :

code de l'énergie : en application de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, l'exploitation d'une installation de production d'électricité est soumise à autorisation administrative ;

code général de la propriété des personnes publiques : dans la limite des douze milles marins s'étend le domaine public maritime naturel, zone dans laquelle un titre d'occupation privative du domaine public est obligatoire pour les porteurs de projets d'énergie renouvelable en mer. Il s'agit d'une autorisation d'occupation temporaire ou d'une concession d'utilisation du domaine public maritime. Si les projets d'énergie renouvelable en mer sont situés sur le domaine public artificiel, visé à l'article L. 2111-6 du code général de la propriété des personnes publiques, un titre domanial est requis ;

zone économique exclusive : la zone économique exclusive (ZEE) s'étend entre les douze milles marins et les 200 milles marins. Dans cette zone, les projets d'énergie renouvelables en mer doivent être autorisés par le préfet maritime en application du décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins ;

code de l'environnement : dans la limite des douze milles marins, une autorisation au titre de la loi sur l'eau est requise. Au-delà, et dans la limite des 200 milles marins, les législations relatives aux parcs nationaux en mer, aux réserves naturelles en mer et aux espèces et habitats protégés sont également applicables.

En plus de ces autorisations, très lourdes, concernant les installations de production d'énergie renouvelable en mer en tant que telles, des autorisations complémentaires sont nécessaires pour les ouvrages de raccordement au réseau public au titre de plusieurs législations :

code de l'énergie : en application de l'article L. 323-11 du code de l'énergie, une procédure d'approbation est requise pour les câbles des gestionnaires de réseaux publics, pour la partie située entre le poste de livraison du producteur et le réseau public ;

code général de la propriété des personnes publiques : si le raccordement étend son emprise sur le domaine public, un titre domanial est nécessaire ;

code forestier : si les installations de raccordement au réseau public nécessitent de procéder à une opération de défrichement, une autorisation doit être obtenue en vertu de l'article L. 341-3 du code forestier ;

code de l'environnement : le projet doit, selon les cas, nécessiter une autorisation au titre de la loi sur l'eau, au titre des espaces protégés, des espèces protégées ou encore des habitats ;

code de l'urbanisme : les canalisations, lignes ou câbles non souterrains sont soumis au régime des lignes aériennes, avec déclaration préalable ou permis de construire. Les postes de transformation, de raccordement et de livraison sont également soumis à déclaration préalable ou permis de construire en fonction de leur emprise au sol, en application des règles de droit commun applicables en matière de droit des sols ;

loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral : dans la bande des 100 mètres, par dérogation au principe général d'interdiction de construire en dehors des espaces urbanisés, il est possible d'implanter des ouvrages de raccordement au réseau des installations marines d'énergie renouvelable. Une enquête publique doit être réalisée. Dans les espaces remarquables, l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme prévoit que les canalisations du réseau public de transport ou de distribution d'électricité visant à promouvoir l'utilisation des énergies renouvelables peuvent être autorisées. Là encore, les travaux doivent être précédés d'une enquête publique.

La complexité et la lourdeur des procédures administratives d'autorisation des projets ayant une incidence sur l'environnement ont longuement été discutées et débattues à l'occasion des états généraux de la modernisation du droit de l'environnement, à l'été 2013. A l'issue de ces états généraux est apparue l'idée de mettre en place un permis environnemental unique pour un certain nombre de projets. Ces préconisations se sont traduites, en application de la précédente loi de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises, par les ordonnances n° 2014-355 du 20 mars 2014 créant une autorisation unique pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à autorisation, et n° 2014-619 du 12 juin 2014 pour les installations, ouvrages, travaux et aménagements soumis à la loi sur l'eau.

Les projets d'énergie renouvelable en mer ont fait l'objet d'une des 50 mesures de simplification présentées par les deux présidents du Conseil de la simplification, Thierry Mandon et Guillaume Poitrinal, le 14 avril dernier. La mesure 44 prévoit la création d'une « autorisation unique pour les projets électriques en mer ».

II. Le texte du projet de loi

Le présent article autorise le Gouvernement à créer par ordonnance une autorisation unique pour les projets de production d'énergie renouvelable en mer et une autorisation unique pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations.

Le 1° prévoit que l'ordonnance autorisera le représentant de l'Etat dans le département à délivrer ces deux types d'autorisation.

Le 2° habilite le Gouvernement à « déterminer les conditions dans lesquelles la décision prise par le représentant de l'État au titre du 1° peut tenir lieu des autorisations, déclarations, approbations et dérogations requises pour le projet au titre du code de l'environnement, du code forestier, du code de l'urbanisme, du code de l'énergie et du code général de la propriété des personnes publiques ainsi que, le cas échéant, au titre de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, et préciser les dispositions transitoires de mise en oeuvre des décisions uniques mentionnées au présent article afin de ne pas affecter les projets de production d'énergie renouvelable en mer faisant l'objet de demande d'autorisation administrative en cours d'instruction ».

Le 3° prévoit que l'ordonnance précise les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d'un recours ainsi que ses pouvoirs lorsqu'il est saisi d'un tel recours.

Le 4° habilite le Gouvernement à préciser les modalités de contrôle, les mesures et les sanctions administratives applicables à la méconnaissance des dispositions relatives aux décisions visées par l'ordonnance, et le 5° à préciser les modalités de recherche et de constatation des infractions et les sanctions pénales applicables.

L'article 36 du présent projet de loi fixe à dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi le délai de publication de l'ordonnance.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance, les députés ont adopté deux amendements de précision rédactionnelle à l'initiative de la rapporteure, Sophie Errante.

Ils ont également adopté un amendement déposé par M. Baupin et les membres du groupe écologiste. Les projets de production d'énergie renouvelable en mer, notamment ceux issus des premiers appels d'offre pour l'éolien offshore en 2013 et 2014, auront en effet déjà lancé des procédures de demandes d'autorisations d'ici l'entrée en vigueur de l'ordonnance. Leur amendement vise par conséquent à ce que l'ordonnance prévoie des dispositions transitoires afin de ne pas affecter les procédures d'instruction en cours.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif affiché qui est d'encourager le développement des énergies renouvelables en mer, en faisant sauter un certain nombre de verrous réglementaires.

L'industrie française doit pouvoir se positionner sur ce secteur prometteur - les énergies marines étant certes intermittentes, mais largement prévisibles à long terme, notamment pour ce qui est des marées - et pour lequel notre pays dispose d'un potentiel naturel majeur et de débouchés d'exportation élevés pour les technologies mises en oeuvre, notamment en Europe. La simplification des procédures d'autorisation permettra une mise en place plus rapide de sites d'essai et de fermes-pilotes, pour développer demain de véritables parcs industriels. Les énergies renouvelables en mer ont par exemple été encouragées en Ecosse grâce à la création d'un guichet unique d'autorisation.

Interrogé par votre rapporteur sur la durée très longue de l'habilitation prévue au présent article (18 mois), le Gouvernement a indiqué qu'il serait nécessaire de veiller à la cohérence entre le présent projet de loi et le projet de loi biodiversité, dont un des articles consolide la base législative du décret permettant aujourd'hui l'exploitation des énergies marines renouvelables en zone économique exclusive.

Au bénéfice de ces précisions, votre commission approuve ces modalités d'habilitation.

Elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (article 18 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, art. 16 de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement) - Instruction des demandes d'expérimentation en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement

Objet : cet article, dont la commission des lois a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à sécuriser les procédures d'instruction des demandes d'expérimentation en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et d'installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau.

I. Le droit en vigueur

L'article 14 de la précédente loi de simplification de la vie des entreprises8(*) a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour l'expérimentation, dans certaines régions et pour une durée de trois ans, d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à autorisation. L'article 15 de la même loi comporte une habilitation similaire pour l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA) soumis à autorisation. Il s'agit des ouvrages soumis à la loi sur l'eau de 2006.

Ces articles ont conduit à la publication des ordonnances n° 2014-355 du 20 mars 2014 pour les ICPE et n° 2014-619 du 12 juin 2014 pour les IOTA.

La logique qui préside à la délivrance de ces autorisations est désormais celle d'un guichet unique. Ainsi, si l'on prend l'exemple des installations de production d'énergie renouvelable, l'autorisation unique permet à l'entreprise d'obtenir les autorisations et dérogations au titre de cinq législations :

- une autorisation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement ;

- une demande de dérogation au titre des règles relatives à la destruction, à la dégradation et à l'altération de la faune et de la flore protégées, en application des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement ;

- une demande de permis de construire, conformément au titre II du livre IV du code de l'urbanisme ;

- une autorisation de défrichement, en application du titre IV du livre III du code forestier ;

- une autorisation d'exploiter, au titre de l'article L. 311-1 du code de l'énergie.

Ces procédures, instruites par des services de l'État différents, aboutissent régulièrement à des décisions divergentes. L'autorisation unique permet de simplifier la tâche des porteurs de projet et d'améliorer l'efficacité de l'action administrative.

En outre, dans le cadre de ces expérimentations, les pouvoirs du juge en cas de contentieux sont aménagés afin de ne pas remettre en cause l'ensemble de l'autorisation en cas d'irrégularité sur un aspect de la réglementation en vigueur.

II. Le texte du projet de loi

L'article 11 est un article purement technique de sécurisation juridique des dispositifs prévus dans les ordonnances n° 2014-355 du 20 mars 2014 pour les ICPE et n° 2014-619 du 12 juin 2014 pour les IOTA.

Il est en effet apparu qu'en application de ces ordonnances, les demandes d'autorisation qui, même si elles ont été déposées avant la fin de l'expérimentation de trois ans, n'auront pu voir leur instruction se terminer à cette échéance, ne pourront plus aboutir au-delà de cette période et deviendront caduques.

Pour corriger cette situation, l'article 11 permet aux préfets de poursuivre et de conclure l'instruction les demandes déposées pendant la durée de l'expérimentation, en continuant à appliquer pour ces demandes les procédures expérimentales au-delà de cette durée.

Le I complète à cet effet l'article 18 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

Il sécurise donc les projets d'installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent, d'installations de méthanisation et d'installations de production d'électricité ou de biométhane à partir de biogaz soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 512-1 du code de l'environnement sur le territoire des régions de Basse-Normandie, Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais et Picardie, ainsi que ceux soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 512-1 du code de l'environnement dans les régions de Champagne-Ardenne et Franche-Comté.

Le II modifie l'article 16 de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement. Sont concernées les expérimentations menées en Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission souligne l'importance pour les porteurs de projet de cette sécurisation apportée au cadre juridique des expérimentations d'autorisation unique : les demandes d'autorisation unique introduites avant la fin de l'expérimentation seront bien traitées dans les conditions prévues par l'expérimentation, même une fois le délai dépassé.

Cette précision est d'autant plus importante que l'expérimentation du permis environnemental unique a été élargie par amendement du Gouvernement à l'ensemble du territoire durant la discussion du projet de loi sur la transition énergétique en commission à l'Assemblée nationale.

L'article 38 ter de ce projet de loi étend à tout le territoire, y compris ultramarin, l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, dans un délai de trois mois après la promulgation du projet de loi. De la même manière, l'expérimentation de l'autorisation unique pour les IOTA (installations, ouvrages, travaux et activités soumis à la loi sur l'eau), actuellement limitée aux régions Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes, est étendue à tout le territoire.

Votre commission a adopté un amendement de précision à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (article L. 362-3 du code de l'environnement) - Convoyage par motoneige vers les établissements touristiques d'altitude offrant un service de restauration

Objet : cet article, dont la commission des lois a délégué l'examen à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à autoriser, par dérogation, le convoyage par motoneige de la clientèle des restaurants d'altitude.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 362-1 du code de l'environnement pose le principe de l'interdiction de la circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels. Il dispose qu' « en vue d'assurer la protection des espaces naturels, la circulation des véhicules à moteur est interdite en dehors des voies classées dans le domaine public routier de l'État, des départements et des communes, des chemins ruraux et des voies privées ouvertes à la circulation publique des véhicules à moteur. »

Des exceptions sont prévues, à l'article L. 362-2, pour des missions de service public, de recherche, d'exploitation ou d'entretien des espaces naturels ainsi que pour la circulation privée des propriétaires sur leurs terrains.

L'article L. 362-3 interdit l'utilisation à des fins de loisirs (c'est-à-dire en dehors du cadre d'une pratique sportive) des « engins motorisés conçus pour la progression sur neige », notamment les « motoneiges », sauf sur les terrains ouverts pour la pratique de sports motorisés, qui sont soumis au régime d'autorisation prévu par l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme.

La circulation de ces engins conçus pour la progression sur neige en dehors de ces terrains exclusivement aménagés est punie, en vertu de l'article R. 362-2 du code de l'environnement, de l'amende prévue pour les contraventions de la 5ème classe.

On retrouve, à travers cet état du droit, l'esprit de la loi du 3 janvier 1991 relative à la circulation des véhicules terrestres dans les espaces naturels, qui posait un principe général d'interdiction de tous les véhicules à moteur dans les espaces naturels, au titre de la protection des espaces naturels et de la sécurité des personnes en montagne.

L'acheminement en motoneiges de clients par les restaurateurs d'altitude est considéré par la jurisprudence, non pas comme une activité de service public justifiant la dérogation prévue par l'article L. 362-2, mais bien comme une activité de loisir (CE, 30 décembre 2003, n° 229713, Syndicat national des professionnels de motoneiges et autres). En effet, comme le rappelle le Gouvernement dans une réponse à une question écrite du 29 juillet 2014, à ce jour, « seul le ravitaillement des restaurants d'altitude par motoneiges peut être considéré comme revêtant un caractère professionnel et est donc toléré », mais en aucun cas le transport des clients.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 11 bis a été inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale à l'initiative du député Alain Fauré, qui a présenté un amendement visant à permettre aux professionnels des restaurants d'altitude de diversifier leur activité, dont l'activité nocturne représenterait 15 à 25 % du chiffre d'affaires global. Il s'agit de prévoir, par exception, une autorisation pour ces restaurateurs de convoyer leurs clients par motoneige.

Le dispositif du nouvel article 11 bis prévoit ainsi de compléter l'article L. 362-3 du code de l'environnement relatif à l'utilisation à des fins de loisir des motoneiges, par un alinéa énonçant une dérogation au principe général d'interdiction de circuler sur ces engins en dehors des terrains prévus pour une pratique sportive et spécialement aménagés : est ainsi autorisé « le convoyage par ces engins de la clientèle vers les établissements touristiques d'altitude offrant un service de restauration ».

Le nouvel article prévoit que cette dérogation s'applique dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. En effet, comme le précisait l'exposé des motifs de l'amendement du député Fauré, cette dérogation doit être encadrée « afin de limiter un potentiel impact sur l'environnement ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur pour avis souscrit à l'objectif général de cet article, qui vise à garantir la compétitivité et l'attractivité des stations de ski françaises, notamment dans les Alpes, dont les restaurateurs d'altitude sont confrontés à la concurrence des stations italiennes, suisses ou autrichiennes, qui pratiquent légalement le convoyage de leurs clients par motoneige.

Il considère que de leur attractivité nocturne découle un impact sur l'emploi, pour ces établissements principalement tournés vers des prestations de luxe.

Votre rapporteur pour avis s'inquiète néanmoins de l'impact environnemental d'une telle dérogation qui pourrait conduire à un certain nombre de difficultés dont il convient d'examiner la proportionnalité avec les impacts sur l'emploi et la compétitivité. À ce titre, l'impact sur la faune et l'environnement montagnard, l'impact sur la tranquillité publique (dans la mesure où le tourisme montagnard pourrait souffrir de la nuisance sonore nocturne produite par ces engins), mais aussi l'impact sur la sécurité doivent être pris en compte afin d'éviter les accidents.

Votre rapporteur pour avis souligne d'ailleurs que la réponse du Gouvernement à une question écrite en date du 29 juillet dernier, mettait en avant ces inconvénients liés à la sécurité, la tranquillité publique, l'environnement, la volonté de réduire l'usage de la voiture dans les stations de ski et considérait qu'eu égard à ces difficultés, « les intérêts économiques supposés d'une catégorie de professionnels du tourisme de la montagne ne sauraient être suffisants pour justifier une nouvelle dérogation à la loi du 3 janvier 1991 dont l'objectif était d'assurer la protection des espaces naturels ».

Face aux interrogations de votre rapporteur pour avis, le Gouvernement s'est engagé à ce que le décret en Conseil d'État prévu par le présent article encadre strictement cette nouvelle dérogation au regard de ces critères. À titre d'exemple, le décret devrait prévoir que ces engins de convoyage ne pourront circuler que dans les voies damées et non pas dans les espaces naturels protégés, et en respectant certains horaires.

Votre rapporteur pour avis a présenté un amendement de coordination modifiant l'article L. 362-5 du code de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives pour réorganiser le recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives pour réorganiser le recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique, à la suite de la dépénalisation des infractions au stationnement payant.

I. Le droit en vigueur

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles prévoit la dépénalisation des infractions au stationnement payant et la décentralisation de leur gestion, au 1er janvier 2016. Cette mesure avait été introduite en première lecture au Sénat, à l'initiative de votre commission. Elle transforme les recettes à caractère pénal de l'État que sont les amendes de stationnement en recettes à caractère domanial des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales prévoit l'établissement de la redevance de stationnement par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI ou du syndicat mixte compétent, sans préjudice des pouvoirs dont dispose le maire en vertu de l'article L. 2213-2 du CGCT9(*). Cette délibération établit :

- le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, applicable lorsque la redevance est réglée spontanément par l'usager dès le début du stationnement ;

- le tarif du forfait de post-stationnement, applicable en cas d'absence ou d'insuffisance de paiement spontané de la redevance. Son montant ne peut excéder le montant maximal de la redevance de stationnement due pour une journée ou une durée plus courte selon les dispositions du barème en vigueur dans la zone considérée. Sa collecte pourra être effectuée par un tiers contractant choisi par la commune ou l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales concerné. Son produit devra servir à financer « les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation », ou éventuellement des opérations de voirie.

Cette réforme a des implications sur le circuit de recouvrement comptable. Aujourd'hui, les amendes sont recouvrées par des services comptables spécialisés, puis versées au compte d'affectation spéciale « contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». L'État rétrocède ensuite aux communes et à leurs groupements le produit des amendes de police relatives à la circulation routière qu'il a effectivement recouvré10(*).

Le circuit de recouvrement des amendes a été sensiblement amélioré par le développement du procès-verbal électronique (PVé), à partir de 2009. Depuis 2011, l'agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) est responsable de l'ensemble de la chaîne contraventionnelle (gestion du message d'infraction, envoi de l'avis de contravention ou encore facilitation des paiements et des contestations).

Comme l'a exposé le rapport de la mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement des inspections générales11(*), cette réforme pourrait remettre en cause cette chaîne automatisée du recouvrement des amendes et induire une perte de productivité pour la direction générale des finances publiques :

- en raison de la déconcentration, si le recouvrement des recettes des forfaits de post-stationnement, au lieu d'être concentré sur un seul poste comptable par département, est dispersé sur l'ensemble des postes comptables des organismes locaux émetteurs de ces créances ;

- en raison de l'hétérogénéité des processus de facturation et de recouvrement choisis par les organismes locaux émetteurs de créances.

Afin d'éviter de telles « déséconomies » d'échelle, le Sénat avait introduit, en deuxième lecture de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la possibilité pour le ministre chargé du budget de désigner un comptable public spécialement chargé du recouvrement du forfait de post-stationnement.

Les modalités du recouvrement des redevances de stationnement et de post-stationnement découlant de cette réforme nécessitent toutefois d'être précisées et clarifiées, en particulier en ce qui concerne la procédure de recouvrement forcé, qui s'applique lorsque le forfait de post-stationnement n'est pas réglé par l'usager dans le délai imparti.

II. Le texte du projet de loi

Pour effectuer de tels ajustements, le Gouvernement demande l'autorisation de prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi « ayant pour objet de fixer les règles de recouvrement et de gestion de la redevance de stationnement, y compris du forfait de post-stationnement, mentionnée à l'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ».

Comme le précise l'exposé des motifs, l'objectif est de « conserver le bénéfice des économies d'échelle et de l'automatisation des processus existants dans les postes comptables spécialisés « amendes », qui serait remis en cause par le transfert de cette activité vers les postes comptables mixtes ou spécialisés du secteur public local. »

Le II de l'article 36 du présent texte prévoit un délai d'habilitation de neuf mois à compter de la promulgation de la loi.

III. La position de votre commission

La dépénalisation des infractions au stationnement payant et la décentralisation de leur gestion étaient préconisées de longue date par un grand nombre d'élus locaux, désireux de mettre en place des politiques de stationnement ambitieuses, dans une perspective de développement de la mobilité durable.

Dans son rapport sur la dépénalisation et la décentralisation du stationnement, remis le 6 décembre 2011 au ministre des Transports Thierry Mariani, Louis Nègre mettait déjà en avant les limites et les inconvénients du système de sanction pénale et plaidait pour un alignement sur le système privilégié par la quasi-totalité des pays européens (Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas, Belgique, etc.) : celui de la dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie.

Extrait du rapport de Louis Nègre sur la dépénalisation
et la décentralisation du stationnement (décembre 2011)

Alors que la réglementation du stationnement payant sur voirie est une compétence communale, son non-respect relève du droit pénal. Ainsi, le montant des amendes, uniforme sur l'ensemble du territoire, peut ne pas avoir de lien cohérent avec le coût de l'heure de stationnement. Cette uniformité, déconnectée du réel, se traduit par un coût excessif de l'amende pour certaines agglomérations petites ou moyennes où le prix du stationnement horaire est beaucoup plus faible. Inversement, dans les grandes agglomérations, une amende de 1ère classe, au vu de ce qui se passe en France et confirmé par les exemples étrangers, est insuffisamment dissuasive. Le cas est flagrant dans les villes où le coût horaire du stationnement est cher. Dans ce dernier cas, l'effet sur la rotation des véhicules stationnés est des plus modéré, entraînant une occupation de la voirie qui ne favorise pas le report modal.

Votre rapporteur se félicite donc de l'adoption de cette réforme majeure, à l'initiative de votre commission, ainsi que des initiatives prises par le Gouvernement pour assurer son entrée en vigueur dans les meilleures conditions. Il salue en particulier la constitution d'une mission interministérielle chargée d'assurer la coordination entre les différentes administrations de l'État concernées par la mise en oeuvre de ce dispositif, et l'association régulière des parlementaires et des élus locaux à ses réflexions. Selon son président, le préfet et conseiller d'État Jean-Michel Bérard, cette mission interministérielle poursuit trois objectifs :

- mettre en application la réforme adoptée dans le cadre fixé par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ;

- garantir la fiabilité de ce nouveau dispositif ;

- réduire au maximum les surcoûts engendrés par sa mise en place.

L'habilitation demandée par le Gouvernement au présent article s'inscrit dans cette triple préoccupation, puisqu'elle vise à conserver les acquis de la chaîne de recouvrement actuelle des amendes de stationnement payant, tant en termes d'efficacité que de maîtrise des coûts.

Le dispositif envisagé

Pour la collecte du forfait de post-stationnement, la collectivité aura le choix entre plusieurs dispositifs :

- la régie de recettes ;

- le recours à un tiers contractant ;

- le recours au processus automatisé aujourd'hui assuré par l'ANTAI.

Lorsqu'un forfait de post-stationnement reste impayé au-delà d'un certain délai, ce sera dans tous les cas l'ANTAI qui sera chargée d'émettre le titre exécutoire, préalable à toute procédure de recouvrement forcé.

Pour assurer l'homogénéité des données fournies à l'ANTAI, un arrêté précisera le contenu et les modalités de transmission des informations recueillies lors de la collecte du forfait de post-stationnement pour permettre l'établissement du titre exécutoire.

Votre rapporteur a pu vérifier que le projet d'ordonnance qui lui a été fourni respecte bien sur ce point le cadre fixé par les parlementaires en janvier 2014.

En complément de ces évolutions d'ordre comptable, une réflexion doit avoir lieu au sein du groupe de travail sur les façons d'encourager le recours aux procédés électroniques aujourd'hui utilisés pour émettre les procès-verbaux, qui sont le gage d'un recouvrement comptable plus efficace et plus économe. L'évolution des caractéristiques techniques de ces outils doit aussi être étudiée, afin de fiabiliser les données recueillies et de limiter les sources de contentieux. L'article 63 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a prévu la remise d'un rapport au Parlement sur ce sujet, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un amendement visant à élargir le champ de l'habilitation à la définition des règles de « contestation devant la juridiction administrative spécialisée et le juge de l'exécution ». La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a en effet habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des mesures législatives pour définir les règles constitutives de la juridiction administrative spécialisée chargée de ce contentieux, sans évoquer la question des procédures applicables à celle-ci. Cet amendement vise à combler ce manque, en cherchant là aussi à préserver l'efficacité de ce contentieux et à en limiter le coût, en s'inspirant du système aujourd'hui applicable. Dans ce domaine, la rédaction de l'ordonnance est encore en cours. Votre rapporteur pour avis souligne que les élus locaux devront aussi être associés à ce travail.

Votre commission est favorable à l'adoption de cet article sans modification.


* 7 Rapport de la Mission pour l'amélioration de la qualité et de l'accessibilité des services au public dans les territoires fragiles (Carole Delga et Pierre Morel-à-l'Huissier).

* 8 Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

* 9 Le maire peut notamment réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules et la desserte des immeubles riverains, réserver sur la voie publique des emplacements de stationnement aménagés, etc.

* 10 Pour les communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants, cette répartition s'effectue proportionnellement au nombre de contraventions dressées l'année précédente sur leur territoire. Pour les autres collectivités, cette répartition est effectuée par les conseils généraux.

* 11 « Rapport de la mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement », Etienne Apaire, Michel Rouzeau, Jacques Fournier, Agathe Cagé, Yann Boaretto, François-Régis Orizet.