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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Outre-mer

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. DÉTAIL DE L'ÉVOLUTION DU PROGRAMME 123 : « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

En 2015, les crédits de paiement du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » enregistrent une hausse de 2 %, avec une dotation d'un montant de 684,6 millions d'euros.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 123
« CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2014

PLF 2015

Évolution

LFI 2014

PLF 2015

Évolution

Logement

272,8

247,6

- 9,2 %

243,5

243,7

+ 0,1 %

Aménagement du territoire

145,4

145,8

+ 0,3 %

164,1

173,9

+ 6,0 %

Continuité territoriale

51,4

41,1

- 20,0 %

51,4

41,1

- 20,0 %

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

6,8

6,7

- 1,5 %

6,8

6,7

- 1,5 %

Collectivités territoriales

186,1

191,5

+ 2,9 %

171,3

182,4

+ 6,5 %

Insertion économique et coopération régionales

1,9

1,0

- 47,4 %

1,9

1,0

- 47,4 %

Fonds exceptionnel d'investissement

50,0

40,0

- 20,0 %

25,5

26,2

+ 2,7 %

Appui à l'accès aux financements bancaires

28,3

28,3

0

6,9

9,6

+ 39,1 %

Total du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

742,7

702,0

- 5,5 %

671,4

684,6

+ 2,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015.

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » a pour finalité « d'améliorer les conditions de vie des populations outre-mer en facilitant leur accès au logement, à la santé et à l'éducation, en contribuant avec les collectivités territoriales à l'aménagement des territoires ultramarins ainsi qu'en mettant en oeuvre le principe de continuité territoriale »1(*). Ce programme ne connaît aucune évolution dans sa maquette entre les deux exercices budgétaires.

Parmi les huit actions qui le composent, trois sont en progression et traduisent les priorités du gouvernement pour ce projet de budget.

Il s'agit de l'action n° 2 « Aménagement du territoire », dont les crédits de paiement augmentent de 6 % pour atteindre 173,9 millions d'euros, servant au financement de projets d'investissements menés par les collectivités territoriales sous la forme de contrats de plan État-régions (CPER).

L'action n° 6 « Collectivités territoriales », qui regroupe toutes les dotations aux collectivités territoriales ultramarines, progresse également de 6,5 % avec 182,4 millions d'euros de crédits de paiement.

Les crédits de l'action n° 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires », qui vise à favoriser les investissements des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire, augmentent aussi fortement, de près de 40 %, mais concerne une masse financière modeste.

Plus importante action du programme 123 en termes de crédits, l'action n° 1 « Logement » enregistre une stabilité de ses crédits de paiement, d'un montant de 243,7 millions d'euros. Un tiers de cette action finance la ligne budgétaire unique (LBU), qui a vocation à soutenir l'effort de construction neuve, de réhabilitation du logement social locatif et de résorption de l'habitat insalubre.

Enfin, comme cela a déjà été souligné par votre rapporteur pour avis, l'action n° 3 « Continuité territoriale » connaît une baisse importante de ses crédits, qui diminuent de 10 millions d'euros du fait de la réforme de l'aide à la continuité territoriale (ACT).

1. Le renforcement des crédits consacrés à l'aménagement du territoire et à l'accès aux financements bancaires s'inscrit dans le cadre de nouveaux contrats de plan avec l'État

L'action n° 2 « Aménagement du territoire » apporte son soutien à l'investissement public et à l'action des collectivités territoriales. La politique contractuelle de l'État en outre-mer constitue un levier d'action important pour le développement de ces territoires, en partenariat avec les collectivités territoriales. Elle se décline sous la forme de contrats de plan État-régions (CPER) pour les départements d'outre-mer (DOM) dont la nouvelle génération débutera en 2015, pour une durée de 6 ans (2015-2020), et de contrat de projets ou de développement pour les collectivités d'outre-mer (COM). 2015 sera également l'année de renouvellement du contrat de projets de la Polynésie française.

Les contrats de plan État-régions (CPER) dans les outre-mer

Le cahier des charges pour l'élaboration des CPER dans les outre-mer prévoit six domaines d'intervention thématiques qui reflètent les priorités nationales en matière de développement économique et social, tout en tenant compte des spécificités structurelles des outre-mer et de leurs évolutions. Ces thématiques sont :

- les infrastructures et services collectifs de base, la lutte contre la vulnérabilité des territoires et populations ;

- l'aménagement urbain durable ;

- la gestion des ressources énergétiques et environnementales ;

- le développement de la recherche et de l'innovation, les filières d'excellence ;

- la cohésion sociale et l'employabilité ;

- le développement économique durable.

L'emploi est une priorité transversale aux six thématiques.

Au 31 décembre 2013, pour le programme 123, le taux d'engagement des CPER ancienne génération était de 82 % soit un taux supérieur à celui de la moyenne nationale (73 % à la même période). Pour fin 2014, les prévisions d'exécution pour les CPER des 5 DOM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) s'élèvent à 88 %.

Pour 2015, 137,3 millions d'euros sont prévus en autorisation d'engagement sur l'action n°2 du programme 123 pour ces dispositifs contractuels, dont 42,6 millions d'euros pour les cinq départements d'outre-mer et 94,7 millions d'euros pour les collectivités d'outre-mer.

Le secteur du tourisme constitue lui aussi un des principaux axes de développement économique des territoires ultramarins. En complément de l'action des collectivités, l'État intervient ainsi à différents niveaux pour permettre le développement du tourisme et apporter une réponse cohérente au niveau de la demande et de l'offre : diversification de la clientèle (campagnes de promotion à destination de la clientèle européenne), action sur l'offre (facilitation de l'accès aux financements bancaires, poursuite des incitations fiscales à l'investissement).

Pour mettre en oeuvre ces actions, le ministère des outre-mer finance notamment un plan de relance du tourisme en faveur de l'outre-mer dont la réalisation est confiée au groupement d'intérêt économique (GIE) Atout France dans le cadre d'une convention. Au vu de la montée en puissance de la concurrence touristique des autres pays (notamment des îles de la Caraïbe et de l'océan Indien) et en cohérence avec les conclusions des Assises nationales du tourisme, le partenariat du ministère des outre-mer avec Atout France sera poursuivi en 2015.

Parmi les autres opérations prévues par l'action n° 2 « Aménagement du territoire » figure en outre la participation du ministère des outre-mer aux investissements de constructions antisismiques des collectivités des Antilles (plan séisme), qui est maintenue et pérennisée sur le triennal 2015-2017.

Dans le cadre d'une stratégie de soutien au financement des personnes publiques et en lien avec le programme de rattrapage des investissements structurants en outre-mer et la politique contractuelle, l'action n° 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme 123 porte les crédits destinés à la bonification des prêts octroyés aux personnes publiques pour leurs projets d'investissement par l'agence française de développement (AFD).

Au moyen des prêts qu'elle octroie dans le secteur public, mais aussi par son rôle d'appui technique et d'accompagnement, l'AFD favorise le financement des projets d'investissement et la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics, notamment dans les domaines de l'adduction d'eau potable, de l'assainissement, de la gestion des déchets mais aussi de la cohésion sociale et de l'aménagement urbain. L'intervention de l'AFD s'inscrit dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens entre l'État et l'AFD.

À compter du 1er septembre 2014, la bonification des prêts aux collectivités locales est modulée entre des prêts très bonifiés ciblés au profit des petites communes de moins de 10 000 habitants ou sur des secteurs prioritaires, tels que le médico-social, l'environnement et également les opérations éligibles au programme de rattrapage des investissements structurants mis en oeuvre par le ministère des outre-mer, et des prêts plus faiblement bonifiés sur le reste de l'activité à destination du secteur public.

Pour 2015, 28,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 9,6 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés à la bonification par l'État des prêts octroyés par l'AFD en faveur des collectivités territoriales. Grâce à son effet de levier renforcé, cette nouvelle modulation de la bonification des prêts mise en oeuvre courant 2014 permettra l'octroi de prêts bonifiés d'environ 530 millions d'euros, et la poursuite d'un niveau d'activité équivalent en 2015.

2. Une politique du logement consolidée par la stabilité des crédits dédiés à la ligne budgétaire unique (LBU) pour mieux répondre aux enjeux spécifiques des outre-mer

Afin de mieux prendre en compte les particularités de chaque collectivité territoriale d'outre-mer, l'action de l'État dans le domaine du logement et de la résorption de l'habitat insalubre relève, depuis 1997, de la responsabilité du ministère des outre-mer.

La politique conduite par le ministère au travers de l'action n° 1 « Logement » a pour but de mieux répondre au besoin de logement social, que ce soit par l'agrandissement du parc existant, sa rénovation, son adaptation aux types de besoins, l'aide au développement ou l'amélioration du parc social antillais à l'égard du risque sismique. Le montant des crédits de paiement par rapport à 2014 est stable et s'élève à 243,7 millions d'euros.

Dans les outre-mer, la politique du logement s'inscrit dans un contexte de contraintes spécifiques :

- des besoins très importants liés au rattrapage des retards actuels et aux effets d'une croissance démographique très forte dans certains départements et en moyenne supérieure à celle de la métropole (exemple : Guyane et Réunion) ;

- un revenu moyen peu élevé reflétant une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage qui reste très élevé ;

- des disponibilités foncières limitées du fait de l'environnement naturel (risques naturels, morphologie), de l'indivision du foncier et du sous-équipement des villes et des quartiers ;

- des collectivités locales en situation financière difficile ;

- un parc de logements insalubres ou sous-équipés qui, bien qu'en diminution pour ce qui concerne le sous-équipement, reste très importante.

La situation des DOM en matière d'insalubrité et d'habitat indigne présente une gravité et une acuité particulières. Environ 70 000 logements en relèveraient dans les cinq départements d'outre-mer. Les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) engagées dans les DOM, bien qu'essentielles, ne sont pas suffisamment efficaces. Sur la période 2008-2013, la participation de l'État consacrée à la résorption de l'habitat indigne s'est élevée à plus de 167 millions d'euros en autorisations d'engagement et à près de 200 millions d'euros en crédits de paiement.

Le dispositif Duflot en outre-mer

La loi de finances pour 2013 a créé un dispositif d'incitation fiscale en faveur du logement locatif intermédiaire (dit Duflot) pour les investissements réalisés entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016. Ce dispositif s'applique de manière spécifique dans les outre-mer où le taux de réduction d'impôt est fixé à 29 % contre 18 % en métropole avec la possibilité d'adaptation pour les plafonds de loyer et de ressources ainsi que pour les conditions de performance énergétique.

En complément du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement, les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) sont maintenus en termes de moyens de paiement pour favoriser la réalisation des opérations lancées et diminuent de 9 % en autorisation d'engagement en 2015 pour tenir compte des consommations effectives sur certains dispositifs (RHI, FRAFU) et d'un alignement sur le droit commun des aides à la rénovation de l'habitat privé.

La priorité est donnée à l'effort de construction du logement locatif social neuf qui reste constant par rapport à 2014 à 7 950 logements, avec une augmentation significative du nombre de logements très sociaux de 2 850 en 2014 à 3 400 en 2015 (+19 %).

VENTILATION DES CRÉDITS DE LA LBU EN 2015
(en millions d'euros)

 

AE

CP

Mission de reconstitution des titres de propriété

1

1

Accession à la propriété

10

23

Amélioration de l'habitat privé

26,5

33

Aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques

0,5

0,5

Logement locatif social et logements locatifs spécifiques dans les DOM et à Mayotte

140,5

126,4

Amélioration du parc locatif social (SALLS)

13,5

6

Fonds région d'aménagement foncier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané

25

24,6

Résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

30,7

29,4

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015.

En matière de politique du logement, les départements d'outre-mer se caractérisent par une offre insuffisante au regard de la demande, estimée à partir du nombre de demandeurs de logements inscrits au numéro unique et des besoins potentiels, estimés sur une période plus longue, en progression constante : une forte croissance démographique dans certains départements, associée à l'évolution des modes de vie et aux caractéristiques propres de la structure des ménages (importance des familles monoparentales, aspiration croissante des plus jeunes à la décohabitation, etc.) rendent nécessaire un effort permanent et soutenu de construction.

De même, il est nécessaire d'anticiper les évolutions démographiques liées soit au vieillissement de la population, soit à son extrême jeunesse et aux nouveaux défis posés en matière d'habitat.


* 1 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015, p. 56.