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Projet de loi de finances pour 2015 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

TITRE 2 - LES PRIORITÉS DE LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE

I. L'ACTION CULTURELLE EXTERIEURE

Financée par les crédits figurant aux actions n°1 « Animation du réseau » et n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », la politique culturelle extérieure s'appuie sur deux réseaux, l'un public, constitué par 59 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et 96 établissements à autonomie financière (EAF) récemment restructurés, l'autre associatif, celui des alliances françaises.

A. UN RÉSEAU PUBLIC DÉSORMAIS RESTRUCTURÉ

1. La fusion des SCAC et des EAF

Engagée en 2009, la rationalisation du réseau public d'action culturelle a consisté à fusionner les SCAC avec les EAF dans les postes diplomatiques où ceux-ci existaient.

Créés dans les années 70, les EAF sont des établissements culturels disposant d'une autonomie de gestion financière, mais dépourvus de personnalité juridique distincte de celle de l'Etat.

Les établissements résultant de la fusion gardent le statut d'EAF (autonomie financière sans personnalité juridique) et sont dotés d'une identité commune sous la marque « institut français », qui fait ainsi pendant à la marque « alliance française ».

A l'issue de ce rapprochement, qui s'est achevé le 1er janvier 2013, 95 EAF ont été fusionnés, quatre ayant été dispensés du fait de la spécificité de leur situation ou de leur mission. Il s'agit de la Maison française de Rio de Janeiro, de l'Institut français de Téhéran, du Centre culturel français au Canada et de la Mission de coopération éducative et linguistique « Micel » de Turquie.

Par ailleurs, 59 SCAC continuent d'exister en tant que tels dans les postes diplomatiques qui étaient dépourvus d'EAF.

Au-delà d'une cohérence et d'une visibilité accrue pour le réseau public, l'un des avantages de cette réforme tient à la capacité des EAF à mobiliser des financements extrabudgétaires : recettes tirées de leurs propres activités, cofinancements dans le cadre de partenariats publics ou privés.

La fusion s'est d'ailleurs traduite par une amélioration des performances en la matière : ainsi le taux d`autofinancement moyen est passé de 62 % en 2011 à 66,6 % en 2013 ; de même, le montant des cofinancements est passé de 187 M€ en 2012 à 205 M€ en 2013, soit une progression de plus de 10% en une année.

Par ailleurs, la fonction de directeur de l'EAF fusionné, désormais exercée par le conseiller de coopération et d'action culturelle, permet un pilotage unifié, une meilleure circulation de l'information et une harmonisation des méthodes de travail.

La réforme a impliqué des changements de postes et/ou de statut pour le personnel. Au total, 237 agents de droit local ont été transférés et sont désormais gérés hors plafond d'emploi ministériel), la mise en place d'un nouvel outil budgétaire et comptable (le progiciel A.G.E.) et des aménagements de locaux. La refonte de l'identité visuelle, liée à la généralisation de la marque « institut français », a également généré des frais.

De fait, des crédits de restructuration avaient été prévus en loi de finances de 2011 à 2014 pour accompagner la fusion. Celle-ci étant achevée, ces crédits ont en grande partie été supprimés (ne restent prévus, dans le PLF pour 2015, que 400 000 €, destinés à achever des réaménagements e locaux).

2. La fin de l'expérimentation du rattachement à l'Institut français

Soutenu par les rapporteurs de la mission commune d'information du Sénat, Josselin de Rohan et Jacques Legendre3(*), le rattachement du réseau culturel public à l'opérateur Institut français visait à favoriser l'émergence d'une structure publique française d'envergure, sur le modèle du British Council ou du Goethe Institut.

Prévue par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010, une expérimentation, basée sur 12 postes, a été conduite entre 2011 et 2013, afin d'évaluer la pertinence, la faisabilité et le coût de ce rattachement.

Cette expérimentation a fait l'objet de trois rapports, dont le dernier, en octobre 2013, concluait « qu'en termes de gestion, l'expérimentation n'a pas conduit à des gains d'efficacité ou de simplification », mettant en avant plusieurs difficultés :

- le rattachement compliquerait l'exercice des missions que les EAF ne partage pas avec l'opérateur. Issu de la fusion SCAC-EAF, le périmètre d'action des postes est en effet plus large que celui de l'Institut français, que le principe de spécialité cantonne à l'action culturelle, alors que les EAF ont aussi en charge la coopération universitaire - dont l'opérateur est Campus France - et l'expertise technique - qui relève de France Expertise internationale ;

- le rattachement comporterait aussi des risques structurels, liés notamment à la personnalité juridique dont seraient alors dotés les EAF (celle de l'Institut français), qui les exposerait par exemple à la fiscalisation de leurs recettes ; ils seraient aussi moins protégés qu'au sein du réseau diplomatique ;

- enfin, le coût, lié au transfert de personnels et à des charges de structure, serait considérable (il a été évalué à 52 M€ sur trois ans).

Finalement, la décision, formalisée par un arrêté du 9 décembre 2013, a été prise de ne pas rattacher les instituts à l'opérateur Institut français.

M. Jacques Legendre regrette que l'expérimentation ait été réalisée sur une période aussi courte (18 mois alors qu'elle était initialement prévue sur trois ans) et pendant laquelle s'est, en outre, déroulée parallèlement une autre réforme, à savoir la fusion des SCAC et des instituts français, ce qui n'a pas simplifié les choses. Il a le sentiment que cette réforme a été mal comprise par une partie du réseau diplomatique.

Le résultat de l'abandon de ce projet est que l'Institut français, qui était en quelque sorte « programmé» pour absorber le réseau et s'était doté des outils administratifs et comptables pour y faire face, se retrouve à la fois avec une structure inutilement lourde à gérer et en manque de missions, même si le ministère lui a promis un nouveau positionnement.

L'élaboration attendue d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM), doit être l'occasion de redéfinir ces missions, ce qui devrait conduire, à notre sens, à conforter son rôle de stratège.

3. Une révision de la cartographie du réseau encore en cours

Une révision de la carte des implantations culturelles, notamment du réseau hors capitale, est engagée. Elle repose en particulier sur une articulation renforcée avec les autres structures contribuant à la présence française (Alliances françaises, établissements scolaires de l'AEFE, représentation des opérateurs).

S'y ajoutent, en outre, des restructurations immobilières, rendues nécessaires par les objectifs de rationalisation de l'ensemble des implantations du MAE. Il peut s'ensuivre des regroupements dans les locaux des ambassades, ce qui n'est pas toujours heureux, ni pratique pour le développement des activités, en raison des procédures d'accès. Cela peut induire le repli vers des quartiers moins accessibles ou offrant moins de visibilité (l'exemple actuel du projet de déménagement de la Maison de France à Berlin en témoigne) avec un risque de moindre attractivité. Cela peut également conduire à la fermeture temporaire de sites en attendant la rénovation des locaux susceptibles d'accueillir les activités.

Lors de son audition devant la commission, la directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, Mme Anne-Marie Descôtes, a indiqué que la cartographie du réseau continuera d'évoluer en 2015, sur le fondement des propositions énoncées par la Cour des comptes et par l'Assemblée nationale dans deux récents rapports, en fonction de zones prioritaires (notamment les pays émergents) et de thématiques prioritaires (diplomatie économique, climat, gouvernance).

Le réseau sera ainsi allégé dans les postes de présence diplomatique à format resserré et certaines antennes, dont la plus-value n'est pas démontrée seront fermées.


* 3 « Le rayonnement culturel international : une ambition pour la diplomatie française » - Rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, fait au nom de la commission des affaires culturelles et de la commission des affaires étrangères du Sénat, de la défense et des forces armées n° 458 (2008-2009) - 10 juin 2009 http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-458-notice.html