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Projet de loi de finances pour 2015 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

B. UNE ACTIVITE TOUJOURS DENSE

Selon la convention de Vienne du 24 avril 1963, les services essentiels délivrés par les postes consulaires sont la protection des ressortissants du pays, la délivrance des titres d'identité et de voyage à leurs ressortissants ainsi que des visas aux ressortissants étrangers, et une mission d'influence consistant à développer des relations commerciales, économiques, culturelles et scientifiques avec les pays hôtes.

Comme le rappelait la Cour des Comptes dans le rapport8(*) qu'elle a rendu en 2013 sur le réseau consulaire français, la France offre à ses ressortissants à l'étranger une palette de services beaucoup plus étendue que ce socle minimal : tenue d'un registre des Français établis hors de France, service d'état-civil identique à celui fourni sur le territoire national, tenue des listes électorales et organisation des élections (avec la tenue de bureaux de vote) et établissement d'actes notariés, action sociale et instruction des dossiers de demande de bourses scolaires.

Ce niveau de services est particulièrement élevé et sans équivalent pour des pays disposant d'un réseau comparable.

Les restrictions de moyens liées au contexte budgétaire actuel rendent nécessaires une rationalisation et une modernisation des procédures et conduisent à s'interroger sur l'opportunité de maintenir certaines missions.

1.  Les visas, une activité économiquement rentable

Le nombre de visas demandés et délivrés augmente chaque année depuis cinq ans. En 2009, nos postes ont délivré 1,85 million de visas pour 2,1 millions demandés ; en 2013, ce sont 2,5 millions de visas délivrés pour 2,8 millions demandés, soit un taux de refus de 9,8%, se situant dans la fourchette habituellement observée ces dernières années (9 à 10%).

Le nombre de visas délivrés a augmenté de 8,7% par rapport à 2012. Parmi ceux-ci, 93% étaient des visas de court séjour.

825 emplois, dont 236 titulaires et 504 agents de droit local, sont actuellement consacrés à cette activité. Pour faire face à la hausse de la demande, le gouvernement a décidé d'augmenter le nombre de postes affectés au traitement des visas, grâce à la création de 75 ETP sur 3 ans (25 en 2013, 28 en 2014 et 22 en 2015).

La délivrance des visas est aujourd'hui un enjeu particulièrement important, au moins à deux titres.

D'une part, parce que c'est une activité qui rapporte de l'argent : 137 millions d'euros en 2013 (soit une augmentation de 8,7% par rapport à 2012, année pour laquelle elle avait généré 126 millions d'euros). A cet égard, vos rapporteurs pour avis se demandent si une partie de ces recettes, en constante augmentation, ne pourrait pas revenir au ministère des affaires étrangères et du développement international.

D'autre part, parce qu'il s'agit d'un instrument au service de la politique d'attractivité de la France. En effet, comme l'a rappelé le ministre des affaires étrangères et du développement international lors de son audition au Sénat, les visas doivent être délivrés plus vite et dans de meilleures conditions afin de répondre à la croissance de la demande liée notamment au tourisme. Les flux touristiques devraient en effet doubler d'ici 2030, selon les projections de l'Organisation mondiale du tourisme, passant d'un milliard à deux milliards de visiteurs.

Le ministre a énoncé l'objectif d'un doublement du nombre de visas délivrés (soit 5 millions) à l'horizon 2020.

Pour accélérer le traitement des demandes, diverses mesures d'externalisation sont mises en oeuvre depuis dix ans.

L'externalisation partielle du traitement des visas

Plusieurs formules d'externalisation sont mises en oeuvre, visant à externaliser tout ou partie des traitements des demandes de visas, afin d'optimiser la procédure d'instruction. Dans tous les cas, la partie proprement régalienne des visas reste naturellement de la compétence exclusive des consulats. On distingue ainsi :

- l'externalisation limitée à la seule prise de rendez-vous. Seul le calendrier des rendez-vous est dans ce cas confié à un prestataire, qui se rémunère généralement via un surcoût sur les appels téléphoniques. Le reste de l'activité visa est intégralement assuré par les services consulaires. Cette procédure permet de libérer les consulats de la gestion des flux de personnes et évite également aux demandeurs les longues files d'attente. L'externalisation des prises de rendez-vous est utilisée principalement par nos postes situés en Afrique subsaharienne, au Maroc et quelques postes situés en Europe ;

- l'externalisation complète, sans la biométrie. Dans ce cas, l'ensemble des tâches non-régaliennes est effectué par le prestataire, y compris la saisie informatique des données alphanumériques des demandeurs, reversée dans le système d'information du consulat par l'intermédiaire d'un logiciel dédié (« Visanet ») qui sert d'interface entre les outils informatiques du prestataire et ceux de l'administration. Cette externalisation est utilisée dans les postes qui ont une activité très soutenue et où la biométrie n'est pas encore déployée : Russie, Ukraine, Chine, Inde. A la fin de l'année 2015, le VIS (Visa information system) imposant la prise d'empreintes biométriques sera déployé partout dans le monde et cette forme d'externalisation sera donc amenée à disparaître ;

- l'externalisation complète avec la biométrie. Dans ce dernier cas, le prestataire se voit également confier le recueil des données biométriques des demandeurs. Cette procédure a été autorisée par la CNIL, puis par le Conseil d'Etat. Aucune donnée personnelle n'est conservée chez le prestataire. Ce système a pour principal intérêt d'éviter au demandeur de se présenter au consulat après avoir déposé son dossier chez le prestataire.

Ce type d'externalisation est utilisé dans tous nos postes faisant appel à un prestataire de services extérieur ? à l'exception des postes mentionnés ci-dessus.

À ce jour, 38 consulats au total ont externalisé la collecte des dossiers de demandes de visas, avec ou sans externalisation de la biométrie. L'externalisation des postes délivrant plus de 10 000 visas/an a été privilégiée.

A ceci s'ajoute la mise en place de 14 centres délocalisés afin de rapprocher les demandeurs de visas d'un centre de collecte des dossiers. D'ici la fin de l'année 2014, ces chiffres seront complétés par l'externalisation de nos postes au Maroc et à Abuja et la mise en place de deux autres centres délocalisés à Alexandrie et Ramallah.

Les projets d'externalisation pour 2015 ne sont pas encore complètement arrêtés compte tenu de la mise en place de la biométrie dans les trois gros pays que sont la Russie, la Chine et l'Inde. Certains de nos postes sont néanmoins demandeurs comme Libreville, Abidjan, Manille, Bakou ou encore Minsk.

D'après le ministère, le bilan est très positif : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emploi, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation a permis en outre de libérer les services des visas de certaines activités chronophages et de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision), qui restent de la compétence exclusive de l'administration.

Afin de satisfaire aux exigences européennes encourageant des centres communs de visas, plusieurs des centres externalisés le sont avec d'autres partenaires. Ces centres partagés ne font l'objet d'aucun accord spécifique avec les partenaires et ne se basent que sur le principe d'une co-localisation du prestataire, les guichets et les outils informatiques étant distincts.

En 2013 a été lancé, conjointement avec le ministère de l'intérieur, un plan d'action pour les visas, afin d'équilibrer les objectifs de contrôle migratoire et les enjeux de la politique d'attractivité. Ce plan comportait trois volets :

- la simplification des procédures ;

- l'amélioration des conditions d'accueil des demandeurs ;

- la refonte du système d'information « visas ».

A cela, il faut ajouter des initiatives, telles que l'expérimentation lancée en Chine au premier trimestre de l'année 2014, visant à délivrer les visas en quarante-huit heures. Ce dispositif doit être étendu aux postes consulaires situés en Inde, en Afrique du Sud et dans les pays du golfe arabo-persique.

Ces différentes mesures portent leurs fruits. Selon les chiffres cités par le ministre des affaires étrangères lors de son audition au Sénat, le nombre de visas délivrés a augmenté, au premier semestre 2014, de 30% en Inde, de 44% en Chine, et même de 126% dans certains pays du Golfe.

2. Les fonctions d'état-civil et la délivrance des titres d'identité

Les postes consulaires gèrent l'état-civil des Français nés à l'étranger. En 2013, ils ont ainsi dressé et transcrit 119 609 actes (dont 57 350 actes de naissance, 48 831 actes de mariage, 5 246 actes de reconnaissance, 7 006 actes de décès et 1 108 déclarations conjointes de changement de nom), en légère baisse par rapport à 2012 (123 089 actes).

Le service central d'état-civil (SCEC) du MAEDI situé à Nantes assure, quant à lui, la conservation et la mise à jour de l'ensemble des actes d'état-civil dressés et transcrits dans les ambassades et consulats (4 millions d'actes), les actes d'état-civil des ressortissants français établis dans des pays anciennement sous souveraineté française (8 millions d'actes) et ceux des personnes ayant acquis la nationalité française par décret de naturalisation ou par déclaration (3 millions d'actes). Chaque année, il délivre plus de 1,8 million de copies et d'extraits d'actes.

Dans ce domaine, des mesures de simplification sont à l'étude. Il s'agirait, par exemple, de permettre la transmission directe et sécurisée des actes d'état-civil du SCEC vers les notaires ou les préfectures.

La délivrance des titres d'identité et de voyage aux Français de et à l'étranger est un autre service administratif rendu par les consulats. La mise en place de la biométrie en juin 2009 a constitué une étape importante.

En 2013, 240 000 passeports ont été délivrés, ce qui représente une hausse de 8% par rapport à 2012 et de plus de 70% ces cinq dernières années. Comme l'a rappelé M. Christophe Bouchard, directeur des Français de l'étranger, la demande de passeport constitue la principale démarche des Français résidant à l'étranger vers leur consulat.

Il convient de noter le raccourcissement du délai de délivrance des passeports, qui est en moyenne de 11,8 jours. Ce délai moyen est légèrement inférieur à celui de 2012 (12), l'objectif étant de parvenir à un délai de 10 jours à l'horizon 2017.

Au-delà du délai de délivrance (qui correspond au délai de traitement de la demande), il importe d'être attentif au délai nécessaire à l'obtention d'un rendez-vous, qui est souvent jugé excessif. Ce délai est très variable selon le poste concerné et la période de l'année. En septembre 2014, il était de six semaines à New York et d'une semaine à Montréal (alors qu'il était de cinq semaines à Montréal l'année dernière à la même époque).

Le nombre de cartes d'identité délivrées reste stable (89 800), de même que celui des laissez-passer consulaires (14 800).

Le délai moyen de délivrance des cartes nationales d'identité sécurisées par les postes consulaires s'établit à 45 jours en 2013, soit une légère augmentation par rapport à l'année 2012 (44 jours) durant laquelle la progression avait été significative (60 jours en 2011). Selon le PAP, cela tient à une amélioration de la construction de l'indicateur qui prend mieux en compte l'activité des petits postes délivrant moins de cartes nationales d'identité.

Le ministère travaille actuellement à deux projets pouvant permettre d'alléger les démarches imposées aux usagers en leur évitant l'obligation de double présentation au consulat. Il s'agit, d'une part, du dépôt des demandes de passeports auprès de consuls honoraires spécialement habilités, d'autre part, de l'envoi sécurisé des passeports à leurs titulaires.

3. Les pistes pour alléger les tâches du réseau consulaire
a) Les brigades « volantes » en renfort en cas de pics d'activité

Plusieurs pistes sont à l'étude ou en cours d'expérimentation pour alléger les tâches d'un réseau consulaire sous pression.

Ainsi par exemple, un petit volant d'emplois est conservé pour être déployé à la demande et permettre d'absorber les pics d'activité saisonniers. Cette méthode souple et flexible ne peut être qu'encouragée, sachant que la difficulté réside dans le fait que les « pics saisonniers » se produisent simultanément dans beaucoup de points du réseau consulaire. De même que le recours à des agents de droit local - hors missions régaliennes naturellement -, se poursuit.

LA POLITIQUE DES « RENFORTS » PONCTUELS
AU SEIN DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL

Au cours des dernières années, le ministère des Affaires étrangères a augmenté sa capacité à mobiliser des personnels de renfort. L'envoi de ces agents en mission à l'étranger intervient pour l'essentiel en réponse à des crises ou à des situations d'urgence. Il peut aussi, dans un contexte de resserrement des effectifs dans le réseau diplomatique et consulaire, répondre à des besoins en personnels sur une base temporaire. Pour ce faire, le ministère des Affaires étrangères a constitué un vivier d'agents qui, à tout moment, peuvent être envoyés à l'étranger pour une mission de courte durée. Ils font l'objet d'une sélection spécifique au moment de leur recrutement en fonction de leur grade, des compétences acquises (consulaire, politique, coopération, gestion, secrétariat, informatique et communication...) et de leur disponibilité. Le nombre de ces personnels de renfort a été multiplié par deux ces dernières années. Désormais, une trentaine d'agents missionnaires de renfort de catégories A, B et C sont rattachés en permanence à la Direction des ressources humaines du ministère et effectuent tout au long de l'année des missions ponctuelles. A ces missionnaires de renfort permanents s'ajoutent des agents qui sont sollicités pour répondre à des besoins urgents supplémentaires.

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international, réponse au questionnaire budgétaire

b) La question des actes notariés en dehors de l'Union européenne

Aux termes du décret 91-152 du 7 février 1991, les consulats exercent des attributions notariales à l'égard des Français à l'étranger inscrits au registre ou des étrangers devant produire des actes en territoire français. Cette activité représentait 4 408 actes en 2011 et 4 248 en 2012. Elle est un peu en baisse en 2013 (3 950 actes).

Le Gouvernement a lancé une réflexion sur la réduction de la fonction notariale au sein des consulats et ambassades du monde entier, comme cela a déjà été le cas pour les pays de l'Union européenne : l'activité notariale des consulats s'exerce aujourd'hui uniquement dans les postes implantés dans des pays hors de l'Union européenne.

D'après les informations fournies par le Gouvernement9(*), les actes établis chaque année par les notaires consulaires, sur la base de modèles fournis par un notaire français ou non, sont essentiellement des procurations pour vendre ou acheter un bien immobilier ou des contrats de mariage.

Le Gouvernement estime que le maintien de cette activité, qui n'est pas au coeur du métier consulaire, pose des problèmes de sécurité juridique, indépendamment même de la charge qu'elle représente pour certains consulats.

C'est dans ce contexte que le ministère des affaires étrangères et du développement international, avec le ministère de la justice et le Conseil supérieur du notariat, étudie les conditions dans lesquelles il serait possible de faire évoluer cette compétence, au regard des besoins de nos compatriotes établis à l'étranger et de l'économie française : suppression pure et simple, suppression limitée aux postes où de réelles alternatives locales existent, maintien de la compétence avec un aménagement des tarifs et du régime de responsabilité du notaire consulaire.

La Cour des comptes, dans son récent rapport sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats10(*), aborde d'ailleurs la question de l'avenir de cette compétence notariale.

LES REMARQUES DE LA COUR DES COMPTES SUR LES COMPÉTENCES NOTARIALES DES CONSULATS (SEPTEMBRE 2013)

Aux consulats généraux de Sao Paulo et Shanghai, l'activité mobilise un demi-ETPT ; elle occupe 1/3 d'ETPT à Casablanca. Depuis 2005 cependant, les missions notariales ne sont plus assurées par les consulats situés sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne, de l'Espace économique européen, ainsi qu'en Andorre, en Suisse, à Monaco et au Vatican. Or, une enquête effectuée en janvier 2005 parmi les communautés françaises expatriées en Europe n'a révélé aucune critique ou réaction négative. Lors de la session de l'Assemblée des Français à l'étranger de mars 2005, l'évocation de la réforme n'a du reste donné lieu à aucun débat.

En ce sens, sous condition d'une adaptation législative, la généralisation de l'extinction immédiate ou progressive de la compétence notariale, que les consulats français sont pratiquement les seuls à exercer, paraît envisageable même si certains postes mentionnent qu'une étude juridique des conséquences d'un tel choix pourrait être localement nécessaire.

Elle l'est d'autant plus au regard de quatre éléments :

- cette activité mobilise nécessairement des agents titulaires, il n'est donc pas possible d'en rationaliser la conduite en s'appuyant davantage sur des agents recrutés localement ;

- malgré l'existence de modèles-types, il s'agit d'une activité qui, sous couvert de service aux usagers, fait peser non pas sur une étude privée et professionnelle, mais sur les agents de l'État, dont la spécialité n'est pas de traiter les questions notariales, la responsabilité d'établissement d'actes qui emportent des conséquences juridiques et parfois patrimoniales très importantes ;

- la procédure de légalisation des actes sous-seing privé, prévue par l'article 5 du décret n° 2007-1205 du 10 août 2007, permet dans certains cas d'atteindre le même résultat ;

- enfin, l'examen attentif des dispositions du décret 81-778 fixant les droits de chancellerie met en évidence à la fois la très grande variété des actes notariés susceptibles d'être établis par un consulat mais également l'extrême complexité des tarifs.


* 8 Rapport sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger, septembre 2013.

* 9 Réponse du 8 octobre à une question écrite de M. Thierry Mariani, http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-35491QE.htm

* 10 Rapport rédigé à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale.