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Projet de loi de finances pour 2015 : Défense : équipement des forces

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Défense : équipement des forces ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année 2015 constituera la deuxième année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire (LPM) du 18 décembre 2013 pour les années 2014 à 2019 et, à la fois, la première annuité du triennal budgétaire 2015-2017 qui fait l'objet, pour la défense comme pour l'ensemble des missions de l'État, du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019 en cours d'examen par le Parlement.

Mais l'année prochaine sera surtout, suivant une formule du chef d'état-major des armées que vos rapporteurs pour avis font leur, « l'année de vérité » de la LPM1(*). De sa réussite, au plan budgétaire, dépend en effet la crédibilité de cette loi et l'atteinte des objectifs capacitaires et industriels qui lui sont attachés, ainsi que, par conséquent, la réalisation du modèle d'armée qu'a défini, à l'horizon 2020, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013.

Or cette année 2015 apparaît d'emblée comme une année risquée en ce qui concerne les ressources programmées au bénéfice du budget de la défense, en particulier pour les opérations d'armement financées par le programme 146 « Équipement des forces », qui seront caractérisées, l'année prochaine, par d'importantes commandes, structurantes pour le format d'armée que tend à réaliser la LPM. Citons à cet égard, entre autres, la première capacité de COMSAT NG (communications par satellite de nouvelle génération), le système de renseignement par satellite CERES, la rénovation à mi-vie des avions Mirage 2000D, 8 avions ravitailleurs MRTT, un nouveau système de drones MALE (moyenne altitude, longue endurance), des systèmes de drones tactiques (SDT) pérennes, le système d'information et de combat Scorpion (SICS), des bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH), la rénovation de 11 avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL2)...

Certes, le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 traduit l'engagement du Président de la République de préserver les ressources de la défense à leur niveau prévu par la LPM : toutes ressources comprises, et hors dépenses de pensions, une dotation de 31,4 milliards d'euros en crédits de paiement se trouve inscrite, dans ce projet, pour la défense. Toutefois, et pour s'en tenir d'abord au PLF initial, avant son examen par l'Assemblée nationale2(*), le maintien de cet effort financier est permis par l'allocation de 2,3 milliards d'euros au titre de ressources exceptionnelles (REX), c'est-à-dire extrabudgétaires, soit 7,3 % du budget total de la défense pour l'année prochaine - dont 2,07 milliards en provenance théorique de la cession de fréquences hertziennes, le reste des REX (230 millions d'euros) étant attendu des cessions immobilières.

Les 2,07 milliards d'euros à recevoir des recettes de cessions de fréquences sont intégralement affectées, dans la prévision du PLF 2015, au programme 146, pour l'équipement des armées, dont ces REX devraient ainsi représenter, l'année prochaine, 21 % des ressources totales (9,86 milliards d'euros en crédits de paiement ; les REX issues des cessions immobilières sont quant à elles affectées aux dépenses de même nature que retrace le programme 212 « Soutien de la politique de la défense »).

Crédits (hors pensions) du budget de la défense pour 2015

(en milliards d'euros)

   

Part du total

Crédits budgétaires (mission « Défense »)

29,10

92,7 %

REX

Cessions de fréquences hertziennes

(CAS « Fréquences »)

2,07

6,6 %

7,3 %

Cessions immobilières

(CAS « Immobilier »)

0,23

0,7 %

Total

31,40

100 %

Source : PLF 2015

Il convient de noter que ce montant de REX prévu pour 2015 dans le PLF initial est supérieur de 500 millions d'euros à celui qui avait été fixé par la LPM, et qu'il en irait de même pour les montants de REX programmés pour 2016 et pour 2017 : le Gouvernement compense ainsi la réduction de 500 millions d'euros de crédits budgétaires, par rapport aux prévisions de la LPM, qu'il a décidée pour chacune des années du budget triennal.

Programmation 2015-2017 du budget de la défense (hors pensions)

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

LPM

PLF

LPM

PLPFP

LPM

PLPFP

Crédits budgétaires

29,61

29,10

(- 0,5)

30,13

29,63

(- 0,5)

30,65

30,15

(- 0,5)

REX

1,77

2,3

(+ 0,5)

1,25

1,75

(+ 0,5)

0,91

1,41

(+ 0,5)

Total

31,4

31,4

31,56

Source : LPM 2014-2019, PLPFP 2014-2019 et PLF 2015

Cette situation a même été accentuée à l'occasion de l'examen du PLF par l'Assemblée nationale, du fait de l'adoption par celle-ci, en seconde délibération, de deux amendements du Gouvernement, l'un diminuant à hauteur de 100 millions d'euros les crédits prévus pour l'année prochaine au bénéfice du programme 146, et l'autre augmentant à due concurrence les REX « hertziennes ». Par rapport aux prévisions de la LPM, le montant des REX, en 2015, serait donc supérieur de 600 millions d'euros, et celui ces crédits budgétaires inférieur d'autant.

Crédits amendés (hors pensions) du budget de la défense pour 2015

(en milliards d'euros)

 

LPM

PLF adopté par l'A.N.

Part du total

(PLF adopté par l'A.N.)

Crédits budgétaires (mission « Défense »)

29,61

29,00

(- 0,6)

92,3 %

REX

Cessions de fréquences hertziennes

(CAS « Fréquences »)

1,57

2,17

(+ 0,6)

7,0 %

7,7 %

Cessions immobilières

(CAS « Immobilier »)

0,23

0,23

0,7 %

Total

31,40

100 %

Source : LPM 2014-2019 et PLF 2015 adopté par l'Assemblée nationale

Or il est désormais admis par le Gouvernement lui-même - serait-ce à demi-mot - que les REX attendues des recettes de cessions de fréquences hertziennes, compte tenu notamment des contraintes de calendrier qui s'imposent à leur réalisation, ne seront pas disponibles à temps pour abonder comme prévu, en 2015 et après, le budget de la défense. Vos rapporteurs pour avis avaient établi ce constat dès le mois de juillet dernier, au moyen de contrôles sur pièces et sur place3(*).

En d'autres termes, le budget de la défense prévu par le PLF 2015 a été bâti sur une hypothèse dont on sait qu'elle ne pourra pas se concrétiser.

Dans ce contexte, pour préserver, du moins, les ressources les plus « sûres » prévues au profit de la défense l'année prochaine - c'est-à-dire les ressources budgétaires, par opposition aux REX -, vos rapporteurs pour avis présentent, au nom de la commission, un amendement de rétablissement des crédits du programme 146, tels qu'ils se trouvaient inscrits dans le PLF 2015 avant l'adoption par l'Assemblée nationale de l'amendement du Gouvernement, susmentionné, qui a amputé ces crédits de 100 millions d'euros4(*).

Afin de permettre la mobilisation effective des REX actuellement programmées pour la période 2015-2017 - 5,5 milliards d'euros au total selon le PLPFP -, le Gouvernement a annoncé qu'il mettrait en application la clause de sauvegarde prévue par l'article 3 de la LPM, qui dispose que, « dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la présente loi de programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ». Dans un contexte de forte contrainte budgétaire, c'est à la recherche d'autres REX qu'il sera recouru.

À cet effet, l'affectation directe de recettes de cessions d'actifs financiers à la mission « Défense » - ce que la LOLF, à titre dérogatoire, eût autorisé - et la prorogation du programme d'investissements d'avenir (PIA) mis en oeuvre en 2014 ont été exclues. La principale des pistes actuellement prospectées conduirait à la mise en place d'une ou plusieurs sociétés de projet (special purpose vehicules, SPV), dont le capital serait financé par l'État, au moyen du produit de cessions de participations financières, ainsi que par des investisseurs privés, en vue que ces sociétés rachètent puis louent, au ministère de la défense, des équipements militaires.

Ce projet, à ce stade, suscite la circonspection de vos rapporteurs pour avis, faute pour eux de disposer de toutes les réponses aux questions que suscitent les annonces du Gouvernement, au-delà les éléments d'information dont rend compte la suite du présent rapport. Mais, sous réserve que les garanties dont un tel projet devra nécessairement s'accompagner soient effectivement aménagées - et clairement présentées au Parlement -, vos rapporteurs ne peuvent que soutenir, dans son principe, une solution visant à préserver les ressources du budget de la défense conformément à la trajectoire financière déterminée par la LPM 2014-2019.

La LPM elle-même, en son article 6, prévoit que cette programmation « fera l'objet d'actualisations, dont la première interviendra avant la fin de l'année 2015 ». Vos rapporteurs pour avis voudraient être assurés que l'actualisation qui devrait ainsi intervenir l'année prochaine ne marquera pas la rupture des équilibres, déjà si fortement tendus, qui ont été trouvés dans le sillage du Livre blanc de 2013, ni la remise en cause des objectifs industriels et capacitaires qui ont été définis pour la période 2014-2019. Car c'est la réalisation de ces objectifs qui doit permettre à nos armées d'assurer, dans des conditions satisfaisantes, tant la protection du territoire national et de nos concitoyens que les missions que commandent, à la France, ses engagements et le maintien de son rang sur la scène internationale.

Loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 - article 6

« La présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont la première interviendra avant la fin de l'année 2015. Ces actualisations permettront de vérifier, avec la représentation nationale, la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi et les réalisations. Elles seront l'occasion d'affiner certaines des prévisions qui y sont inscrites, notamment dans le domaine de l'activité des forces et des capacités opérationnelles, de l'acquisition des équipements majeurs, du rythme de réalisation de la diminution des effectifs et des conséquences de l'engagement des réformes au sein du ministère de la défense.

« Ces actualisations devront également tenir compte de l'éventuelle amélioration de la situation économique et de celle des finances publiques afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l'objectif d'un budget de la défense représentant 2 % du produit intérieur brut.

« Elles seront l'occasion d'examiner le report de charges du ministère de la défense, afin de le réduire dans l'objectif de le solder et de procéder au réexamen en priorité de certaines capacités critiques, telles que le ravitaillement en vol et les drones, ainsi que la livraison des avions Rafale, à la lumière des résultats à l'export. »

Source : Légifrance


* 1 Général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, lors de son audition par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans le cadre de l'examen du PLF 2015, le 22 octobre 2014. Le compte-rendu de cette audition se trouve en annexe au présent rapport.

* 2 Sauf précision contraire, dans toute la suite du présent rapport, la mention du PLF 2015 renvoie au texte initial, avant son examen par l'Assemblée nationale.

* 3 Contrôles effectués, sur le fondement de l'article 7 de la LPM 2014-2019, avec notre collègue Jean-Louis Carrère en sa qualité de président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, auprès du secrétariat d'État au budget et de la direction générale de l'armement (DGA). Ces contrôles ont donné lieu à une communication à la commission, le 8 juillet 2014, dont le compte-rendu figure en annexe au présent rapport.

* 4 L'amendement de vos rapporteurs pour avis est joint en annexe au présent rapport.