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Projet de loi de finances pour 2015 : Défense : équipement des forces

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Défense : équipement des forces ( avis - première lecture )

B. UN BUDGET GREVÉ DU REPORT DE CHARGES DE LA GESTION 2014

1. Un report de charges attendu à hauteur de 3,3 à 3,4 milliards d'euros

Le budget prévu pour la mission « Défense » l'année prochaine sera grevé dès l'entrée en gestion, comme chaque année, d'une somme de dépenses obligatoires importante, qu'on peut estimer de l'ordre de 3,3 à 3,4 milliards d'euros, née du report de charges de la gestion de l'exercice en cours. Le niveau de ce report est en effet anticipé par le Gouvernement en « légère amélioration6(*) », par rapport à celui de 2013 sur 2014 - lequel a atteint 3,45 milliards d'euros, contre 3,2 milliards de 2012 sur 2013 et 2,7 milliards de 2011 sur 2012. Le report de charges concernant le programme 146 « Équipement des forces » devrait représenter, à lui seul, 2,1 milliards d'euros, soit plus de 60 % du report total affectant la mission.

Évolution du report de charge de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

Composantes du report de charges

Fin 2011

Fin 2012

Fin 2013

Dettes fournisseurs

1 489,1

1 896,4

1 735,0

Charges à payer

1 245,4

1 254,4

1 683,8

Avances dues

n.c. 

8,6

33,0

Total

(Évolution)

2 734,5

3 159,5

(+ 15,5 %)

3 451,8

(+ 9,2 %)

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

La notion de report de charges

Le report de charges est une notion budgétaire. Établi de manière prévisionnelle en construction et en cours de gestion, il correspond à l'estimation de l'insuffisance de ressources pour couvrir le montant de l'ensemble des services faits, envisagés d'être prononcés avant la fin de la gestion. Il prend également en compte les avances prévues sur contrats qui seront signés au 31 décembre.

Une fois la gestion terminée, la notion budgétaire prévisionnelle de report de charges laisse place à la notion comptable des « dépenses obligatoires », qui correspond aux « dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l'exercice précédent et dont le paiement n'est pas intervenu » (article 95 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012). Cette notion de dépenses obligatoires ne tient pas compte du fait que les factures aient été reçues ou non, ni que leur date d'échéance intervienne au plus tard le 31 décembre de l'année de la gestion n ou en gestion n+1. Elle n'est définitivement établie qu'en fin de premier trimestre n+1, certains services faits en année n n'étant rattachés au niveau comptable qu'en début de gestion n+1.

Les dépenses obligatoires sont composées des éléments suivants :

- les « dettes fournisseurs », c'est-à-dire les demandes de paiement déjà visées par le comptable avant le 31 décembre, mais qui n'ont pas été payées ;

- les « charges à payer », c'est-à-dire les charges qui ont donné lieu à un service fait au titre d'un exercice, mais qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci, que les factures soient parvenues ou non ;

- les avances dues au titre des contrats signés dans l'année, mais non payées au 31 décembre.

Les dépenses obligatoires comprennent une part structurelle incontournable, qu'on peut estimer à environ un mois de paiement, cohérent avec le délai global de paiement légal - les factures de décembre n'étant payées que l'année suivante - et avec la date limite pour émettre des demandes de paiements vers les comptables, qui se situe habituellement autour du 10 décembre.

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

2. Un niveau de report conditionné au financement interministériel du surcoût non budgété des OPEX

Les estimations susmentionnées du report de charge de la gestion 2014 sur l'exercice 2015 à un niveau a priori contenu reposent sur deux conditions principales, dépendant des arbitrages budgétaires de fin de gestion, et faute desquelles ce report, à constater en fin d'exercice 2014, pourrait être sensiblement plus élevé que prévu.

En premier lieu, il s'agit de la levée intégrale de la réserve de précaution ministérielle portant sur la mission « Défense », qui représente 1,4 milliard d'euros.

En second lieu, il s'agit du financement interministériel du surcoût des opérations extérieures (OPEX), au-delà des 450 millions d'euros provisionnés en LFI 2014 dans la mission « Défense », conformément à la règle fixée par l'article 4 de la LPM 2014-2019. Le surcoût prévisionnel total de ces OPEX, pour l'ensemble des théâtres, est estimé à 1,128 milliard d'euros à la fin de cette année ; près des deux tiers de ce montant sont imputables aux opérations de la bande sahélo-saharienne, pour 490 millions d'euros, et de la République centrafricaine (RCA), pour 249 millions d'euros.

Le coût prévisionnel des OPEX en 2014

(en millions d'euros)

Pays/zones

Forces/opérations

 

Côte d'Ivoire

LICORNE

62

Mali

SERVAL + EUTM MALI

300

Tchad

EPERVIER

190

RCA

SANGARIS + EUFOR RCA

249

Océan Indien

ATALANTE

14

Liban

DAMAN

57

Afghanistan

PAMIR + HERACLES + EPIDOTE

133

Kosovo

TRIDENT

19

Autres opérations

95

Sous-total

1 119

Moindres recettes du service de santé des armées (SSA) liées aux OPEX

9

Total

1 128

Source : bilan semestriel détaillé (octobre 2014) établi par le Gouvernement en application de l'article 8 de la LPM 2014-2019

Déduction faite des 450 millions d'euros prévus en LFI et des remboursements attendus en 2014 (de la part de l'ONU, d'autres organisations internationales ou de pays tiers) à hauteur de 54,1 millions7(*), le financement interministériel devrait donc couvrir un surcoût « OPEX » net de 624 millions d'euros. Le ministère de la défense, selon la clé de répartition habituelle - calculée en fonction de son poids relatif dans le budget général de l'État -, devrait assumer environ 20 % de ce montant (soit 124 millions d'euros).

Or l'exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative adopté en conseil des ministres le 12 novembre dernier, et déposé à l'Assemblée nationale, indique qu'un décret d'avance à venir procèdera :

- d'une part, à l'ouverture de 605 millions d'euros - seulement -, dont 15 millions en masse salariale, pour le financement du surcoût des OPEX au-delà des 450 millions d'euros prévus en LFI. Cette ouverture de crédits, en effet, ne peut attendre la promulgation de la loi de finances rectificative. En principe, le ministère de la défense devrait donc contribuer, à ce titre, à hauteur de 121 millions d'euros ;

- d'autre part, à une annulation de crédits, sur la mission « Défense », à hauteur de 572 millions d'euros, au titre de « gage » des ouvertures de crédits programmées en faveur de différentes missions pour la fin d'année, soit 31 % de l'ensemble des annulations de crédits prévues dans ce cadre pour le budget général hors charge de la dette (1,838 milliard d'euros)8(*). La répartition de l'annulation entre les programmes de la mission « Défense » est encore inconnue : elle figurera dans le décret d'avance. L'annonce, quoiqu'il en soit, suscite l'inquiétude de vos rapporteurs pour avis quant au budget de l'équipement des forces, traditionnelle variable d'ajustement budgétaire.

Pour la fin 2015, à ce stade, il est prévu un report de charges de la mission « Défense », qui pèsera sur l'exercice 2016, à hauteur « d'environ 3,5 milliards d'euros avant tout aléa de gestion9(*) » - et sous les mêmes conditions, tenant à la levée en fin d'exercice de la réserve de précaution et au financement interministériel du surcoût des OPEX, que celles qui concernent la fin de gestion 2014.


* 6 Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF.

* 7 Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF.

* 8 Par lui-même, le PLFR de fin d'année ne procède à aucune annulation de crédits visant la mission « Défense » mais, au contraire, comporte pour celle-ci l'ouverture de 200 millions d'euros au titre de la masse salariale (hors OPEX) et, en outre, de 250 millions d'euros, au bénéfice du programme 402 « Excellence technologique des industries de défense », à partir du programme d'investissements d'avenir (PIA). Cette dernière mesure achève de mettre en oeuvre la clause de sauvegarde, prévue par l'article 3 de la LPM 2014-2019, dont l'activation a commencée avec la LFR du 8 août dernier (première ouverture de 250 millions d'euros ; cf. infra).

* 9 Source : bilan semestriel détaillé (octobre 2014) établi par le Gouvernement en application de l'article 8 de la LPM 2014-2019.