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Projet de loi de finances pour 2015 : Défense : équipement des forces

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Défense : équipement des forces ( avis - première lecture )

B. DES SOLUTIONS ENCORE INCOMPLÈTEMENT TROUVÉES

Dans le contexte exposé ci-dessus, et afin de permettre la mobilisation effective des REX désormais prévues au bénéfice du budget de la défense sur la période 2015-2017 - soit 5,5 milliards d'euros au total, selon le PLPFP -, le Gouvernement a annoncé son intention de faire usage de la clause de sauvegarde prévue par l'article 3 de la LPM 2014-2019, déjà cité, disposant que, « dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la [...] programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ». La contrainte qui pèse actuellement sur nos finances publiques paraissant interdire un financement budgétaire, la recherche d'autres REX est à l'étude, en recourant au « produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques » envisagées par le point 5.1, précité, du rapport annexé à la LPM.

Une partie de la difficulté tient au choix de ne pas employer directement ces recettes au profit de la mission « Défense ». Conformément à l'article 21 de la LOLF (paragraphe I), les produits de cessions de participations financières de l'État sont retracés sur un compte d'affectation spéciale - le CAS « Participations financières de l'État » ; le même article (paragraphe II) dispose qu'aucun versement au profit du budget général - y compris la mission « Défense » - ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spécial, mais une dérogation expresse à cette règle, prévue par une loi de finances, est admise. Cette hypothèse a été exclue par le Gouvernement, dans la mesure sans doute où l'affectation directe des produits de cessions de participations financières à des dépenses d'équipement militaire conduirait à un appauvrissement du patrimoine de l'État. En tout état de cause, pour recourir à cette dérogation, l'article 40 de la Constitution et les autres dispositions de la LOLF font obstacle à l'initiative parlementaire.

Il n'est pas non plus possible d'affecter ces recettes au désendettement de l'État en vue d'ouvrir des crédits à due concurrence sur la mission « Défense », car cette opération ne serait pas équilibrée en comptabilité nationale. Au sens de celle-ci, en effet, la cession d'une participation de l'État ne constitue pas une recette mais une opération financière ; l'ouverture de nouveaux crédits budgétaires, en revanche, aurait un impact sur la norme de dépense ; au bilan, le solde se trouverait dégradé.

L'hypothèse ayant également été rejetée d'un abondement, pour 2015, de la ressource extrabudgétaire que constituait, en 2014, le programme d'investissements d'avenir (PIA), la principale des pistes à présent prospectées conduirait à la mise en place d'une ou de plusieurs sociétés de projet, capitalisées au moyen, notamment, du produit de cessions de participations financières de l'État, en vue que ces sociétés rachètent puis louent, au ministère de la défense, des équipements militaires.

1. La piste abandonnée de l'abondement du PIA et du changement de statut de la DGA

Eu égard à la très probable impossibilité de mobiliser dans les temps les REX programmées pour 2015 et au-delà, une mission administrative a été créée, en juin dernier, en vue de proposer des scénarios qui permettraient de garantir un niveau de ressources du budget de la défense suffisant, dès l'année prochaine, tout en restant neutre pour les comptes publics. Cette mission a été confiée par les trois ministres concernés - en charge, respectivement, des finances, de l'économie et de la défense - à l'inspection générale des finances (IGF) et au délégué général pour l'armement, en lien avec l'agence des participations de l'État (APE) et le contrôle général des armées (CGA). Elle a remis son rapport final à la mi-juillet aux autorités commanditaires.

Malgré la demande de communication qu'ils ont faite du document dans le cadre du questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, vos rapporteurs pour avis n'ont pas été rendus destinataires de ce rapport. Le contenu de celui-ci leur a toutefois été précisé par ailleurs.

La mission a recommandé de reconduire le schéma d'un financement par le PIA mis en oeuvre en 2014, en abondant celui-ci par de nouveaux produits de cession de participations financières de l'État. Dans la mesure où les seuls programmes de recherche et technologie (R&T) mis en oeuvre par le CEA et par le CNES ne pourraient absorber les crédits en cause - 2,1 milliards d'euros en 2015 -, il a été proposé d'inscrire la direction générale de l'armement (DGA) sur la liste des opérateurs susceptibles de bénéficier des crédits issus du PIA, en modifiant à cet effet le décret n° 2013-1072 du 28 novembre 2013.

Toutefois, cette solution a été écartée. Le PIA, il est vrai, a été conçu pour financer des investissements « d'avenir », sous la forme d'activités de R&T qui, sans ces crédits, n'auraient pu être réalisées, et non des dépenses d'équipement classiques, s'agirait-il d'équipement militaire ; mais un certain nombre d'engagements de la DGA auraient bel et bien pu prendre rang parmi ces activités de R&T - à commencer par l'ensemble des études amont que la DGA pilote, inscrites sur le programme 144 « Environnement et prospective de la défense », et au profit desquelles la LPM 2014-2019 prévoit un budget moyen de 730 millions d'euros par an. Il est également vrai que l'inscription de la DGA sur la liste des bénéficiaires du PIA aurait créé une entorse au principe selon lequel ce sont des opérateurs de l'État, au sens de la LOLF, qui sont éligibles à ce financement - à l'exclusion, par conséquent, des services de l'État, ce qu'est la DGA ; mais l'hypothèse du changement de statut de celle-ci a également été rejetée.

Vos rapporteurs pour avis regrettent l'abandon de cette piste, car il n'est pas certain que l'autre solution aujourd'hui avancée soit, en pratique, plus satisfaisante.

2. La piste en cours d'exploration des sociétés de projet
a) Les informations données par le Gouvernement

Suivant les annonces effectuées par M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, d'abord auprès de nos collègues députés membres de la commission de la défense de l'Assemblée nationale puis lors de son audition par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées26(*), le Gouvernement s'oriente actuellement vers la mise en place d'une ou plusieurs sociétés de projet (special purpose vehicules, SPV), dont le capital serait financé par l'État, au moyen du produit de cessions de participations financières, en vue que ces sociétés rachètent au ministère de la défense, ou achètent directement, puis louent à celui-ci des équipements militaires, suivant un mécanisme de « sale and lease back ». Le cas échéant, il pourrait être créé un SPV par catégorie d'équipements concernés. Les sommes perçues au titre du rachat de ces matériels par les sociétés mises en place permettraient au ministère de dégager les crédits nécessaires au versement des loyers qu'il devrait verser, à ces dernières, en contrepartie de la location.

Il s'agirait ainsi d'offrir au ministère de la défense une sorte de facilité de trésorerie - à hauteur de 5,5 milliards d'euros pour couvrir ses besoins de financement en 2015, 2016 et 2017, et d'abord de 2,1 milliards pour l'année prochaine d'après le PLPFP et le PLF 2015 initial -, dans l'attente des recettes de la cession des fréquences de la bande des 700 MHz. À la perception du produit de cette cession, le ministère rachèterait aux sociétés de projet les équipements qu'il aurait jusque-là utilisés en location auprès d'elles, et ces SPV seraient liquidés, leur capital étant dès lors versé en nouvelles recettes du CAS « Participations financières de l'État ». D'un point de vue patrimonial, le montage devrait donc rester neutre pour l'État, pour autant que celui-ci retrouve, à la liquidation des sociétés, le montant intégral de la dotation en capital qu'il aura effectuée.

Le ministre de la défense a d'emblée indiqué que des investisseurs privés seraient également partie au capital de ces sociétés de projet, plusieurs industriels du secteur s'étant portés candidats pour l'opération. Celle-ci constituerait donc une forme de partenariat public-privé (PPP).

Réserve faite du montage capitalistique ainsi envisagé, on notera que le modèle du SPV de location de matériel, bien qu'innovant, n'est pas entièrement nouveau, même dans le domaine de la défense. D'une part, les principales compagnies aériennes, dont Air France, qui ne sont généralement pas propriétaires de la totalité de la flotte qu'elles exploitent, louent une partie de leurs avions à des sociétés spécialisées, à travers différentes formules de leasing ou de crédit-bail. D'autre part, cette formule a déjà été explorée, puis abandonnée, sous l'empire de la LPM 2003-2008 ; et elle se trouve effectivement mise en oeuvre par les armées, depuis 2008, à une petite échelle, dans le cadre du contrat de partenariat conclu par l'école de formation des pilotes d'hélicoptères de Dax avec la société Helidax.

Cependant, eu égard à la relative nouveauté de la création de SPV pour d'autres équipements militaires, et compte tenu des sommes en jeu, deux appels d'offres d'assistance-conseil ont été lancés par l'État - le ministère de la défense travaillant, dans ce dossier, en collaboration avec le ministère de l'économie -, afin d'assurer les réglages juridiques et financiers complexes que le scénario impliquerait.

Compte-rendu de l'audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2015, par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, le 1er octobre 2014 (extraits)

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. - « [...] En 2015, les ressources de la mission « Défense » s'élèveront donc à 31,4 milliards de crédits de paiements, dont 2,3 milliards de recettes exceptionnelles. Dans le PLF pour 2015, ces recettes exceptionnelles sont notamment composées, à hauteur de 2,1 milliards, de recettes sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Fréquences », qui doit recevoir le produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences dite des 700 mégahertz, ainsi que les redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées. Elles sont également composées, à hauteur de 0,2 milliard, de recettes issues de la cession d'emprises immobilières.

« Toutefois, si le Premier ministre a lancé la procédure destinée à concrétiser le plus vite possible la cession de la bande des 700 mégahertz, nous savons que les multiples contraintes, techniques, juridiques et internationales, liées à ce dossier sont importantes et qu'il faut nous prémunir dès maintenant de tout glissement de calendrier. C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre, dès 2015, des solutions innovantes d'acquisition de matériels militaires, permettant de mobiliser le produit de cessions de participations d'entreprises publiques, ainsi que le prévoient l'article 3 de la LPM et le paragraphe 5.1 du rapport annexé.

« Une des solutions les plus intéressantes serait de s'appuyer sur une société de projet. La réflexion que nous avons conduite vise à définir la meilleure utilisation possible du produit des cessions de participations de l'État. Or la LOLF impose que ces produits soient réutilisés par des opérations d'investissement en capital. Une formule consiste à mettre en place une ou plusieurs sociétés de projet conduisant notamment des opérations de location de certains équipements militaires au bénéfice du ministère de la Défense, par analogie avec les projets de mise à disposition de matériels dans le secteur privé.

« La ou les sociétés de projet seraient créées avec un capital financé en partie par l'État, à partir des recettes des cessions de participations, en partie par des investisseurs privés. Elles rachèteraient aux armées des équipements, y compris en cours de construction et pas encore livrés, ce qui générerait une rentrée d'argent, soit une recette exceptionnelle pour le budget de l'État, et loueraient ensuite les équipements au ministère de la Défense.

« La mise en oeuvre de ces différentes solutions doit permettre la mobilisation effective des 5,5 milliards de recettes exceptionnelles inscrites sur la période 2015-2017. L'enjeu essentiel est de garantir en toute hypothèse la disponibilité des ressources nécessaires pour poursuivre la modernisation de l'équipement des forces armées et pérenniser l'excellence de notre base industrielle et technologique de défense. On s'assurera ainsi que les matériels prévus par la LPM seront livrés à temps.

« Ce dispositif aurait pour avantage de garantir aux industries des flux de paiement conformes à la LPM en assurant le maintien de la capacité de production et la préservation de l'outil industriel. Il pourrait aussi permettre, en fonction du choix des équipements identifiés, de conforter notre offre à l'exportation.

« Cette solution innovante de la société de projet appelle le règlement de nombreuses questions techniques, tant industrielles que juridiques et financières. Mon ministère et celui de l'Économie sont mobilisés pour garantir, conformément à la volonté du président de la République, la trajectoire financière de la LPM. Je reviendrai devant le Parlement pour décrire le schéma que nous aurons retenu, aussitôt que les détails en seront stabilisés. Les réticences qui s'étaient exprimées dans un premier temps semblent dépassées. Je souhaite que le dossier aboutisse dans un calendrier qui permette la consommation effective des ressources attendues en 2015. »

Source : Assemblée nationale

Compte-rendu de la réunion de la commission élargie (commission des finances et commission de la défense) de l'Assemblée nationale, le 23 octobre 2014 (extraits)

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. - « [...] J'en viens au projet de loi de finances pour 2015. Je veux d'abord insister sur la cohérence du texte. Les ressources de la mission « Défense » s'élèveront à 31,4 milliards d'euros en crédits de paiements dont 2,3 milliards d'euros de recettes exceptionnelles. Le montant, je le répète, est le même qu'en 2014 et le même qu'en 2013. Quant aux ressources exceptionnelles, je n'ai pas de raison de penser qu'en 2015 elles seraient moins au rendez-vous que les années précédentes, tout simplement parce que c'est une nécessité. La LPM est une loi d'équilibre dans tous les sens du terme : équilibre entre les missions, équilibre de celui qui marche sur un fil. Il ne doit rien manquer ; sinon, c'est toute la logique de l'ensemble qui s'écroule.

« Logiquement, l'article 3 et l'annexe V.1 de la LPM prévoient la manière de mobiliser les 2,3 milliards de recettes exceptionnelles pour 2015. Le fruit de la cession de la de la bande de fréquences autour de 700 mégahertz doit être affecté aux REX. La procédure est engagée mais j'ai une interrogation sur la possibilité de disposer des REX liées à la mise aux enchères de ces fréquences avant la fin de l'année et donc une interrogation sur la capacité de passer des commandes puisque ces REX portent sur les équipements et non le fonctionnement. C'est pourquoi j'ai engagé une réflexion sur la mobilisation du produit de la cession des participations d'entreprises publiques.

« J'y insiste : ces cessions sont prévues par l'article 3 de la LPM qui offre cette possibilité au ministère de la défense pour alimenter les REX, mais elles ne permettent pas une utilisation directe de ces ressources, qui doivent être réutilisées dans des opérations d'investissement en capital. Aussi avons-nous pensé utile d'investir le produit de ces cessions dans une société de projet grâce à laquelle nous aurions une propriété différée de certains équipements. Vous connaissez le principe : une société rachète des équipements aux armées - certains pouvant même être en cours de construction -, avant remboursement.

« Ce projet n'est pas une nouveauté et je n'ai à cet égard aucune vanité d'auteur. Dans la LPM 2003-2008, mon prédécesseur avait également engagé ce processus. [...] on avait alors tenté de lancer une société de projet à capitaux privés et envisagé un dispositif, avec la société Armaris, permettant une acquisition patrimoniale à paiement différé. Je n'innove donc pas : des prédécesseurs illustres s'y sont essayés. [...]

« Nous avons lancé deux appels d'offres pour une assistance externe, l'un pour recruter un conseiller juridique, l'autre pour recruter un conseiller financier, afin de compléter nos analyses internes et d'être au rendez-vous mi-2015. Nous verrons alors si la mise aux enchères de la bande de fréquences autour de 700 mégahertz permettra de garantir les ressources exceptionnelles. Dès que le schéma sera établi, je reviendrai et devant la commission des finances et devant la commission de la défense pour faire le point et vous dire le sens de la manoeuvre. Je vais recevoir, avec mon collègue Emmanuel Macron, dans quelques jours, les principaux patrons des industries de défense - car nous avons retenu également l'hypothèse d'une participation, dans ces sociétés de projet, d'industriels français, certes pas sur les sujets les plus sensibles, mais sur l'acquisition de certains matériels. Chacun perçoit bien les perspectives à l'exportation que peut dégager ce type de dispositif. Le débat est ouvert et j'ai mandat pour le faire aboutir. »

Source : Assemblée nationale

Il convient de souligner que ce montage nécessiterait une mesure législative : l'introduction, au bénéfice du ministère de la défense, de la possibilité de déroger au principe selon lequel les biens du domaine privé de l'État - catégorie dans laquelle se rangent les équipements militaires, pour les biens meubles - ne peuvent être vendus que s'ils ne sont plus utilisés. Ce principe figure actuellement à l'article L. 3211-17 du code général de la propriété des personnes publiques.

b) Les questions que se posent vos rapporteurs pour avis

Les annonces précitées du Gouvernement suscitent de nombreuses interrogations. Vos rapporteurs pour avis, au moment de la rédaction du présent rapport, ne disposent pas encore de toutes les réponses ; ils expriment ici le souhait que le maximum d'éléments d'information puisse être apporté au Sénat, par le Gouvernement, avant le vote des crédits prévus par le PLF 2015 au profit de la mission « Défense ».

 À quelle échéance le dispositif serait-il opérationnel ? Le besoin est urgent, puisqu'il s'agit, dans l'immédiat, de mobiliser pour 2015 2,1 milliards d'euros. Pour financer les opérations d'armement et respecter la trajectoire de dépenses prévues l'année prochaine, la DGA devra disposer de cette ressource, au plus tard, au mois de septembre. Ce calendrier contraint n'est pas irréaliste, mais il impose de procéder dans de brefs délais aux cessions de participations financières dont le produit permettrait la dotation des sociétés de projet, ce qui, compte tenu des montants en cause et du contexte économique, nécessiterait vraisemblablement que l'État arbitre entre ses intérêts stratégiques et ses intérêts patrimoniaux.

 Comment la gouvernance des sociétés de projet serait-elle organisée ? Sur le type de société à retenir, les critères présidant aux choix de direction, les dispositifs de contrôle interne et de contrôle par le Gouvernement - le ministère de la défense et celui de l'économie -, rien encore n'a été avancé, alors que l'on en est encore, comme indiqué plus haut, à recruter les conseils juridique et financier externes de l'État. Vu la relative complexité du système envisagé, ces éléments paraissent pourtant essentiels.

 Quels équipements militaires seraient-ils concernés ? Eu égard au budget visé, il ne pourrait s'agir, en tout état de cause, que d'équipements de premier rang. Mais une difficulté tient à l'association d'investisseurs privés au capital des SPV, car ces investisseurs - et les banques sur le concours desquelles ils adosseraient leur participation - ne voudraient certainement pas courir le risque d'assurer du matériel directement employé à des actions de combat, périlleuses par nature ; il faudrait donc s'en tenir à du matériel d'ordre logistique, ou du moins à des équipements qui ne risquent guère de se trouver fortement endommagés, voire perdus, en opérations. En première approche, on s'orienterait donc vers des avions A 400 M et MRTT, des hélicoptères NH 90, des capacités de télécommunications, peut-être des frégates multi-missions (FREMM) ; les avions Rafale devraient rester à l'écart du projet.

 La parfaite disponibilité des équipements loués serait-elle assurée pour les armées, et comment ? Cette entière disponibilité constitue évidemment une condition sine qua non du projet, dont ne devrait naître aucune restriction d'emploi des matériels concernés ; tout risque de blocage opérationnel lié au montage envisagé suffirait à ruiner l'intérêt de celui-ci, aux yeux de vos rapporteurs pour avis comme pour l'état-major des armées. Mais les garanties concrètes que cette condition soit satisfaite n'ont pas encore été présentées.

 Comment s'agencerait la gestion simultanée de parcs de matériels détenus par des propriétaires différents - l'un étant la propriété de l'État et l'autre, celle des sociétés de projet ? Cette question intéresse tout particulièrement l'entretien de ces équipements, essentiel pour leur maintien en condition opérationnelle. Pour le matériel qui serait la propriété des SPV, une distinction serait-elle à opérer entre l'entretien « lourd », qui serait mis à la charge des sociétés propriétaires, et l'entretien « courant », qui resterait de la responsabilité de l'État, c'est-à-dire le ministère de la défense, locataire ? Ces aspects, bien sûr, devraient être réglés par les conventions de location à passer entre l'État et les SPV.

 Quel serait le coût global de l'opération pour l'État ? La location dont il s'agit supposant par définition un loyer, et le fonctionnement des sociétés de projet impliquant de facto des coûts de fonctionnement - rémunérations des conseils juridiques et financiers externes, mise en place d'éventuelles sûretés et garanties, frais de gestion, etc. -, ce coût global serait inéluctablement supérieur à celui qui résulterait d'un achat direct par l'État des équipements en cause, si les REX nécessaires étaient disponibles à temps. Cependant, il est fort difficile pour le moment, faute de mieux connaître les contours du projet, d'évaluer ce surcoût - lequel, si des investisseurs privés prenaient bien part au capital des SPV, dépendrait sans doute essentiellement de leurs exigences. Par ailleurs, à l'issue de la période de location, le ministère de la défense bénéficierait-il d'une option d'achat, et selon quels paramètres économiques ? Là encore, on peut supposer que tout se jouerait en fonction de la négociation entre l'État et ses partenaires, lors de la constitution des SPV.

 Ce dispositif éviterait-il d'aggraver le déficit et l'endettement publics ? D'après les documents que les contrôles sur pièces et sur place déjà mentionnés de vos rapporteurs pour avis ont permis de recueillir, la direction du budget s'est très tôt montrée réticente, à l'égard de la solution « SPV », dans la mesure où celle-ci lui paraissait conduire à dégrader le déficit et la dette publics au sens d'Eurostat :

- d'un côté, les sociétés de projet, compte tenu de leurs caractéristiques probables - nécessaire contrôle par l'État, activité ne s'inscrivant pas sur un marché du fait de la nature ad hoc de ces véhicules -, devraient être considérées, en comptabilité nationale, comme relevant de la catégorie des administrations publiques (« APU »). Or la valeur totale des équipements qui serait achetés par ces nouvelles administrations, en vue de les louer au ministère de la défense, devrait être comptabilisée en dépense, au sens « maastrichien », alors que ni le produit de la cession de participations financières ayant permis la dotation des sociétés, ni celui du rachat par ces sociétés de matériel au ministère de la défense, ne pourraient être qualifiés en recette, au plan comptable, et donc ne pourrait venir équilibrer ladite dépense ;

- de l'autre côté, dans la mesure où Eurostat considère que les locations d'équipements militaires constituent, au sens comptable, des locations financières - lesquelles impliquent, dès la mise à disposition des équipements en cause, la contraction d'une dette par le bailleur -, la location par le ministère de la défense du matériel acquis par les sociétés de projet impacterait la dette publique, s'avérant « consolidante » chaque année de location.

L'approfondissement des analyses en cours, en vue de dégager les scénarios optimaux, permettra-t-il d'échapper à ce double écueil budgétaire ?

À cet égard, vos rapporteurs pour avis soutiennent de longue date l'idée que, l'effort de défense consenti par la France constituant un service rendu à l'Europe, cet effort devrait pouvoir être déduit du calcul du déficit « maastrichien » national.

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Par-delà ces nombreuses questions, demeure le caractère indispensable d'une solution viable pour assurer, en dépit du retard d'encaissement des REX attendues des cessions de fréquences hertziennes, la trajectoire financière définie par la LPM 2014-2019 et, concrètement, pour mener à bien le programme d'armement établi pour nos armées, l'année prochaine et les suivantes.

C'est pourquoi vos rapporteurs pour avis, bien que la somme des incertitudes ci-dessus recensées suscite leur circonspection à l'égard du scénario esquissé par le Gouvernement, ne peuvent que soutenir, dans son principe, une tentative pour trouver une issue au problème que représente l'absence momentanée des REX initialement prévues, sous réserve que toutes les garanties dont un tel projet devra s'accompagner soient effectivement aménagées - et clairement présentées au Parlement. Cette présentation, et la poursuite du débat qu'appelle, à l'évidence, le sujet, pourrait s'effectuer à l'occasion de l'examen de la modification de la partie législative du code général de la propriété des personnes publique que supposerait, comme indiqué plus haut, la cession aux sociétés de projet d'équipements actuellement utilisés par le ministère de la défense.


* 26 Auditions, respectivement, du 1er octobre (cf. encadré infra) et du 14 octobre 2014 ; le compte-rendu de cette dernière se trouve en annexe au présent rapport.