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Projet de loi de finances pour 2015 : Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel ( avis - première lecture )

C. LE DÉBAT SUR L'ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

1. Une réforme de l'assiette de la CAP reportée à 2016

L'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public en 2015 a été adoptée par l'Assemblée nationale sans modification de l'assiette de la contribution. Dans son rapport spécial fait au nom de la commission des finances, M. Jean-Marie Beffara avait pourtant estimé qu'une réforme de l'assiette devenait urgente afin de prendre en compte la convergence numérique et d'assurer une rentabilité de long terme de la CAP mais il a, comme le Gouvernement, reporté à 2015 la réflexion autour de cette réforme.

L'objectif de cette dernière n'est pas tant d'augmenter le produit de la CAP que d'assurer la stabilité de son rendement. En effet, l'évolution des usages, notamment ceux des moins de trente ans, est tel qu'il est devenu prévisible que le nombre de possesseurs de postes de télévision baisse sensiblement dans les années à venir au bénéfice du nombre d'internautes qui regardent la télévision ou écoutent la radio exclusivement sur un support numérique, qu'il s'agisse d'un ordinateur, d'une tablette ou d'un smartphone. Ces internautes sont, par définition, exemptés du paiement de la contribution à l'audiovisuel public puisque ces appareils connectés n'entrent pas dans le champ de la contribution.

C'est dans ce contexte que le président de la République a évoqué le 2 octobre dernier, lors d'un colloque au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la possibilité d'élargir l'assiette de la contribution « à d'autres instruments que la télévision ». Pour le chef de l'État : « l'objectif est qu'à rendement constant, sans que ça ne coûte rien de plus à personne, il puisse y avoir une assiette plus large et plus juste ».

M. Rémy Pflimlin, président de France Télévisions, a précisé, dans une interview au Figaro le 17 octobre dernier, que l'idée centrale serait « qu'il n'y aurait qu'une seule redevance par foyer et qu'elle ne serait étendue aux autres écrans que dans le cas où le foyer ne posséderait pas de téléviseurs, ce qui toucherait très peu de Français ». Pour le président de France Télévisions, « si l'on n'applique pas cette réforme, le produit de la redevance finira par chuter car les usages évoluent très vite. De plus en plus de gens regardent aujourd'hui les programmes ailleurs que sur un téléviseur. Il s'agit avant tout de stabiliser les revenus liés à la redevance et non de les augmenter ».

Le produit de cet élargissement de l'assiette pourrait donc être limité et ne permettrait pas de se substituer à la dotation budgétaire accordée en 2015 à France Télévisions. Pour mémoire on peut rappeler que dans un rapport10(*) de 2010 la commission de la culture et la commission des finances avaient estimé le gain de l'élargissement de l'assiette entre 14 et 24 millions d'euros, soit moins de 1 % du montant des recettes actuelles de la CAP.

Le caractère limité des recettes attendues de cet élargissement ne constitue pas un argument de nature à en limiter l'intérêt puisque cet élargissement vise d'abord à stabiliser le rendement de la CAP au nom de la « neutralité technologique » comme l'avaient défendu en séance publique Mme Catherine Morin-Desailly et M. Philippe Marini - alors rapporteur général de la commission des finances - lors de la discussion d'un amendement sur ce sujet dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011.

Les arguments évoqués en 2010 par nos collègues n'ont fait que gagner en acuité depuis lors, à mesure que le taux d'équipement en tablettes et téléphones intelligents s'est accru. La menace concernant le rendement de la CAP est donc devenue des plus prégnantes ce qui plaide pour un élargissement de l'assiette de cette contribution dès 2016, le temps de conduire la nécessaire concertation sur ce sujet.

2. Un débat sur les modalités de l'élargissement de l'assiette de la CAP

Votre rapporteur pour avis estime qu'un élargissement de l'assiette de la CAP permettrait d'assurer « sa neutralité technologique ». Mais il s'interroge sur le dispositif qui permettra d'atteindre cet objectif compte tenu notamment du risque de fraude et de la difficulté des contrôles inhérents liés à l'inclusion des supports numériques dans l'assiette de la CAP. La réforme de la redevance opérée en Allemagne lui apparaît riche d'enseignements. Il considère, enfin, que la légitimité d'une telle réforme doit reposer sur un engagement consistant à redistribuer au Français sous la forme d'une baisse du tarif de la CAP au moins une partie des éventuels gains qui pourraient ressortir d'un élargissement de la base.

La réforme de la redevance en Allemagne

Jusqu'au 1er janvier 2013, la redevance en Allemagne était prélevée par récepteur, 8 % des ménages étant exonérés pour diverses raisons. Elle était prélevée mensuellement à hauteur de 5,76 euros pour la radio, 12,22 euros pour un téléviseur et, on le sait moins, 5,76 euros pour un ordinateur ou un smartphone (depuis le 1er janvier 2007). Si des exonérations existaient pour un second appareil, la redevance était due pour une résidence secondaire ou de vacances.

La réforme de 2013 a prévu la substitution d'un système de contribution (« Beitrag ») à un système de redevance. Contrairement à la redevance, une contribution n'est pas liée au bénéfice d'une prestation mais simplement à la possibilité de ce bénéfice. Deux raisons ont justifié cette réforme aux yeux de nos voisins : l'érosion de la redevance constatée depuis 2009 notamment du fait de l'accroissement du nombre d'ordinateurs (moins taxés que les téléviseurs) et le développement de la fraude constatée par la GEZ, l'organisme chargé de la collecte. Le fait que l'on pouvait considérer que les contenus de l'audiovisuel public étaient devenus accessibles à tous en tous lieux a justifié le changement de fait générateur et l'abandon de la redevance et de la logique du contrôle qui lui était attachée.

La nouvelle contribution s'élève à 17,98 euros par mois, soit 215 euros par an, elle est payée forfaitairement par résidence, indépendamment du nombre de personnes y résidant ou du nombre d'appareils de radiodiffusion disponibles. Elle s'applique également aux résidences secondaires. Ceux qui ne possédaient qu'un seul appareil de réception ont donc vu leur charge augmenter tandis que ceux qui vivent en colocation ont pu constater une baisse. Des aménagements existent pour les bénéficiaires de certaines prestations sociales et les personnes souffrant d'un handicap. Par ailleurs, les entreprises et les institutions payent en fonction de leur nombre d'employés et un système s'applique aux hôtels en fonction du nombre de chambres.

Pour la période 2013-2016, la KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten) table dans son 19e rapport sur une hausse des recettes de 1,15 milliard d'euros par rapport au produit de la contribution audiovisuelle sur la période 2009-2012, soit environ 280 millions par an.

En 2013, le Beitragsservice (organisme chargé de la perception de la contribution audiovisuelle) a effectivement encaissé 7,68 milliards d'euros, soit 188 millions d'euros de plus qu'en 2012, d'après son rapport d'activité.

Les recettes perçues par le Beitragsservice suite à la mise en place de la nouvelle contribution audiovisuelle sont réparties entre l'ARD, la ZDF et Deutschlandradio selon une clé de répartition définie dans le Traité inter-Länder sur la radiodiffusion dans l'Allemagne unie.

Les recettes supplémentaires ne pourront pas être utilisées par les chaînes publiques pendant la période actuelle. Dans leur conférence de mars 2014, les Ministres-Présidents des Länder ont décidé de les utiliser pour diminuer le montant mensuel de la contribution audiovisuelle et pour constituer une réserve financière, afin de ne pas devoir augmenter le montant de la contribution audiovisuelle sur la période 2017-2020.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

En retenant le principe d'une imposition par foyer nos voisins allemands ont mis en oeuvre une réforme particulièrement solide qui garantit le dynamisme de la ressource et, donc, le financement et l'indépendance de l'audiovisuel public. Compte tenu de l'intérêt que présente cet exemple, votre rapporteur pour avis estime nécessaire que le législateur prenne le temps nécessaire pour déterminer les contours de la réforme à mener concernant l'assiette de la CAP avec pour objectif que celle-ci puisse être adoptée dans le cadre de la prochaine loi de finances pour 2016.


* 10 Rapport n° 597 du 30 juin 2010 fait au nom de la mission d'information sur les comptes de France Télévisions par M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteurs.