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Projet de loi de finances pour 2015 : Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel ( avis - première lecture )

III. ANALYSE DES CRÉDITS PAR OPÉRATEUR

A. FRANCE TÉLÉVISIONS : UN NOUVEAU CAP DIFFICILE À TRACER

1. La situation de France Télévisions : une équation budgétaire difficile à résoudre

Le retour à l'équilibre des comptes du groupe public de télévision à l'horizon de 2015 constitue un objectif important fixé dans le cadre de l'avenant au contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé le 22 novembre 2013. Si le déficit d'exploitation du groupe été divisé par deux entre 2013 et 2014 pour atteindre cette année 40,5 millions d'euros, des incertitudes demeurent sur la possibilité d'atteindre l'équilibre en 2015 comme cela avait été prévu par l'avenant au COM, surtout compte tenu d'éventuelles annulations de crédits qui pourraient concerner la dotation en 2015.

a) Un budget 2013 difficile en dépit d'une amélioration des résultats

En 2013, France Télévisions a bénéficié de l'intégralité de la hausse de 2 euros supplémentaires de la contribution à l'audiovisuel public proposée par le Sénat. Cette mesure a permis de maintenir à 2 501,9 millions d'euros le montant des ressources publiques du groupe.

Au terme de cet exercice, le résultat net a été meilleur qu'escompté puisqu'il s'est établi à - 84,6 millions d'euros contre - 131,7 millions d'euros dans l'avenant au COM. En outre, en 2013, le résultat net hors coûts de restructuration était assez proche de l'équilibre à - 8,1 millions d'euros contre - 41,8 millions d'euros inscrits au budget 2013.

Bilan d'exécution du budget de France Télévisions pour 2013

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Cette situation résulte à la fois d'une maîtrise des charges y compris salariales (baisse des effectifs moyens de l'entreprise à 10 120 équivalents temps plein (ETP) en 2013 contre 10 490 en 2012), de dépenses dont l'engagement a été décalé dans le temps, de coûts de restructuration inférieurs à la prévision initiale et d'un résultat fiscal plus favorable que prévu.

Si les recettes publicitaires ont certes connu une baisse de 7 millions d'euros par rapport au budget 2013 à 333,1 millions d'euros, cette baisse est moindre que celle que craignait l'année dernière le rapporteur pour avis de notre commission, David Assouline, qui évoquait un niveau de 320 millions d'euros.

Comme pour l'ensemble des médias historiques, la conjoncture économique et la situation du marché publicitaire ont eu des conséquences négatives sur les revenus publicitaires de France Télévisions en 2013 alors même que le groupe avait bien résisté en termes d'audience. De manière plus spécifique, le groupe public considère que l'absence d'offre en soirée aurait un effet structurel défavorable sur ses revenus publicitaires et contribuerait à un « décrochage » du chiffre d'affaires supérieur à celui que l'évolution du marché et des parts d'audience devrait entraîner.

Afin de progresser vers un retour à l'équilibre en 2015, l'avenant au COM prévoit un effort d'économies significatif qui a été mis en oeuvre pleinement en 2013 au travers d'une réduction du coût des programmes et d'une baisse des coûts salariaux qui tient en particulier à des réductions de postes.

b) Un budget 2014 marqué par la mise en oeuvre de l'avenant au COM

Le budget 2014 de France Télévisions a été adopté par le Conseil d'Administration le 20 décembre 2013. Il s'inscrit dans le respect des équilibres et des engagements inscrits à l'avenant 2013-2015 au contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2011-2015 signé le 22 novembre 2013.

Ce budget prévoit, notamment :

- des ressources publicitaires en retrait (-24,7 millions  euros) par rapport à l'avenant au COM compte tenu du contexte général du marché publicitaire et des difficultés spécifiques liées à l'offre de France Télévisions ;

- un effort complémentaire portant principalement sur les charges hors programmes et la poursuite de la diminution des effectifs ;

- la préservation des moyens affectés aux programmes qui devraient être stables par rapport à 2013.

Le budget 2014 prévoyait un résultat en ligne avec l'avenant au COM. La perte prévisionnelle a été estimée pour cette année à 40,5 millions d'euros pour un résultat prévu au plan d'affaires de l'entreprise de -38,3 millions d'euros, l'écart résultant d'une diminution des concours publics de -2,5 millions d'euros intervenue lors du débat parlementaire de la loi de finances pour 2014 au Parlement.

Concernant les recettes publicitaires, il convient d'observer que le budget était fondé sur des hypothèses de légère progression du marché, de maintien des audiences commerciales des antennes de France Télévisions et d'une réglementation inchangée (publicité avant 20 heures sur l'ensemble des antennes).

La « reprévision » est fondée sur la stabilité des recettes publicitaires par rapport au budget (320,1 millions d'euros). Auditionné par votre rapporteur pour avis le 19 novembre 2014, M. Christian Vion, secrétaire général de France Télévisions a estimé que le montant des recettes publicitaires pourrait s'établir à 315 millions d'euros à la fin 2014, un niveau meilleur qu'escompté à la rentrée de septembre mais en-deçà de la cible de 320 millions d'euros.

Au final, l'hypothèse retenue pour la reprévision 2014 est une diminution de 7 millions d'euros des recettes publiques à 2 485,6 millions d'euros, qui correspond à la baisse de la ressource complémentaire de l'État dans le cadre de la réduction de la contribution à l'audiovisuel public inscrite dans la loi de finances rectificative de l'été 2014. En effet, la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 a annulé 9,1 millions d'euros HT de crédits sur le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » tout en ouvrant 2,1 millions d'euros HT de crédits nouveaux sur le programme 841 de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

c) Un budget 2015 caractérisé par l'objectif de retour à l'équilibre des comptes

Les résultats de la procédure budgétaire 2015 seront présentés lors du Conseil d'administration de décembre 2014.

Pour l'exercice 2015, le seul document de référence est donc, à ce stade, la trajectoire annexée à l'avenant 2013-2015 du COM, signé le 22 novembre 2013 avec l'État.

L'objectif affiché est le retour à l'équilibre des comptes en 2015. Comme le reconnaît le Gouvernement dans la présentation du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public », l'exercice sera difficile compte tenu des aléas importants qui pèsent sur la trajectoire des ressources et des charges de l'entreprise.

Trois difficultés entrent en ligne de compte :

- les incertitudes fortes qui continuent à peser sur l'évolution du marché publicitaire. L'écart de 35 millions d'euros entre la reprévision 2014 à 320 millions d'euros et les prévisions 2015 de l'avenant au COM qui s'élèvent à 355 millions d'euros constitue une difficulté réelle ;

- la réduction de la dotation budgétaire de 7 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances rectificative de l'été 2014 a montré que le financement public de France Télévisions n'était pas pleinement assuré dans sa composante issue du budget de l'État ;

- la diminution de la trajectoire d'effectifs prévue par l'avenant au COM nécessite un plan de départs important tandis que de nombreuses baisses de charges prévues par le plan d'affaires ont un caractère exogène.

Dans ces conditions, plusieurs enjeux ont été identifiés pour 2015 qui sont :

- la finalisation du plan de départs volontaires ramenant l'effectif à 9 750 ETP fin 2015 ;

- la poursuite de la modernisation des outils et des organisations ;

- la poursuite de la politique de rationalisation induite par la fusion ;

- la finalisation de l'accord sur l'évolution des métiers ;

- la recherche avec l'État d'un nouveau schéma de financement suite à la décision de réduire la subvention budgétaire entre 2015 et 2017 ;

- la révision éventuelle de l'offre publicitaire notamment après 20 heures ;

- et l'optimisation de l'offre commerciale et le développement de nouveaux modèles concernant en particulier l'offre numérique.

Le groupe France Télévisions se trouve donc dans une situation compliquée qui l'oblige à maintenir des objectifs volontaristes en particulier en termes de publicité.

M. Christian Vion, secrétaire général de France Télévisions estime que le groupe devrait être en mesure d'obtenir entre 330 et 340 millions d'euros de recettes publicitaires en 2015. Il considère également qu'il devrait être possible de retrouver un quasi-équilibre avec un résultat de -5 millions d'euros sur l'année à venir, ce qui reviendrait pour l'entreprise à absorber une baisse de ses dépenses d'environ 40 millions d'euros. Si le collectif budgétaire présenté en décembre ne comporte aucune disposition relative à France Télévisions, toutes les garanties ne semblent pas avoir été données pour 2015 en termes d'annulation de crédits éventuels, ce qui maintient une certaine incertitude sur les ressources.

L'harmonisation du statut du personnel et le plan de départs volontaires (PDV)

La fusion concernait cinq sociétés qui ne partageaient pas la même convention collective et dans lesquelles existaient des centaines d'accords collectifs. Le travail d'harmonisation à réaliser était donc considérable notamment pour définir de nouvelles grilles salariales et une nouvelle nomenclature des métiers. Les augmentations de salaire automatiques ont été quasiment supprimées et le glissement salarial annuel limité à 1/1,5 %. Il reste encore des aspects à traiter concernant le temps de travail.

Le nouvel accord collectif se révèle très bénéfique pour le groupe même s'il est difficile à mettre en place. Son coût est estimé à 30/35 millions d'euros. Aujourd'hui la direction estime que la fusion a été l'occasion de moderniser l'organisation sociale de France Télévisions.

Le plan de départs volontaires a été mis en place en juin 2014 en complément de l'accord collectif et de la réorganisation de la société. Deux syndicats, la CGT et FO, ont signé le relevé de décisions concernant le plan. Il prévoit 339,5 départs. Plus de 500 candidatures ont été présentées et 140 départs sont déjà actés.

La direction de l'entreprise prévoit que le seuil des 10 000 ETP devrait être franchi à la baisse d'ici à la fin de 2014 pour s'établir à 9 750 ETP à la fin de 2015. Elle reconnaît un léger effet d'aubaine concernant certaines mesures incitatives de départs à la retraite mais considère qu'au total le retour sur investissement du PDV devrait être effectif d'ici 18 à 24 mois, ce qui est dans la norme.

Le PDV concerne tous les métiers (administratifs, techniciens, programmes) mais seuls les personnels ayant plus de cinq ans d'ancienneté peuvent y prétendre.

Le groupe a quasiment arrêté ses embauches en 2014 (36 embauches), n'étant pas comptabilisés les personnels non permanents faisant l'objet d'une intégration parmi les embauches.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

Par ailleurs, la perspective de la disparition de la dotation en 2017 pose la question de son remplacement par la contribution à l'audiovisuel public. Votre rapporteur pour avis doute que le seul dynamisme naturel de la CAP suffise à compenser la disparition de la dotation ce qui pourrait constituer un nouveau facteur d'incertitude pour le groupe public qui a impérativement besoin de pouvoir disposer de ressources stables.

Face à cette situation, le président de France Télévisions a ouvert un débat sur le retour à la publicité de 20 heures à 21 heures et pendant la diffusion des grands événements sportifs le soir afin de pouvoir augmenter les ressources publicitaires. Votre rapporteur pour avis ne cache pas sa circonspection face à une telle perspective. Quel serait, en effet, le sens de maintenir la suppression de la publicité seulement après 21 heures ? Comment ne pas penser que, pour les mêmes motifs budgétaires, il ne sera pas proposé ultérieurement de rétablir la publicité entre 21 heures et 22 heures ?

Votre rapporteur pour avis craint que ce débat sur un retour à davantage de publicité ne réponde d'abord à un impératif budgétaire avec le risque qu'une telle évolution jette le flou sur le projet même de l'entreprise.

2. Une gouvernance de l'audiovisuel public qui complique la gestion de France Télévisions
a) La première application de la loi du 15 novembre 2013 à France Télévisions

La loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public a modifié les modalités de nomination du président de France Télévisions comme de Radio France et de France Médias Monde.

Votre rapporteur pour avis n'entend pas rouvrir le débat qui a eu lieu l'année dernière à l'occasion de la discussion de cette loi et il prend acte du fait que la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public par le Président de la République ne faisait pas l'unanimité. Pour autant, il continue à s'interroger sur les conséquences de la réforme adoptée concernant la nomination du président de France Télévisions à l'aune notamment des nombreux soubresauts qui ont rythmé les dernières semaines11(*).

Les nouvelles modalités de nomination du président de France Télévisions prévues par l'article 12 de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013

Selon les termes du nouvel article 47-4 (paragraphe I) de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication :

- les présidents de la société France Télévisions, de la société Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sont nommés pour cinq ans par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à la majorité des membres qui le composent. Ces nominations font l'objet d'une décision motivée se fondant sur des critères de compétence et d'expérience ;

- les candidatures sont présentées au Conseil supérieur de l'audiovisuel et évaluées par ce dernier sur la base d'un projet stratégique ;

- les nominations des présidents de la société France Télévisions, de la société Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France interviennent trois à quatre mois avant la prise de fonctions effective ;

- quatre ans après le début du mandat des présidents mentionnés au premier alinéa, le Conseil supérieur de l'audiovisuel rend un avis motivé sur les résultats de la société France Télévisions, de la société Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, au regard du projet stratégique des sociétés nationales de programme. Cet avis est transmis aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

- dans un délai de deux mois après le début de leur mandat, les présidents mentionnés au premier alinéa transmettent au président de chaque assemblée parlementaire et aux commissions permanentes compétentes de ces mêmes assemblées un rapport d'orientation. Les commissions permanentes chargées des affaires culturelles des assemblées parlementaires peuvent procéder à l'audition des présidents mentionnés au même premier alinéa sur la base de ce rapport.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

Si la loi confie la responsabilité de nommer le président de France Télévisions au CSA, le budget de l'opérateur est négocié entre celui-ci et son actionnaire, c'est-à-dire l'État, qui est dès lors légitime pour définir le projet et le modèle économique de l'opérateur public. Il en serait autrement si le CSA avait aussi la compétence de fixer le montant et d'assurer le recouvrement de la contribution à l'audiovisuel public mais tel n'est pas le cas.

Au lieu de cela, la désignation du futur président de France Télévisons par le CSA rend la situation particulièrement complexe puisque, selon l'article 12 de la loi de 2013 : « les candidatures sont présentées au CSA et évaluées par ce dernier sur la base d'un projet stratégique » dont rien n'indique qu'il sera celui de l'actionnaire. Certes, il reviendra au nouveau président de négocier un COM avec l'État et donc de s'entendre avec lui mais on ne peut que regretter que la procédure ne soit pas plus claire concernant le choix du projet de référence.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis constate qu'en confiant le pouvoir de nomination au régulateur, le législateur a pris le risque de créer une situation de conflit d'intérêts qui pourrait affaiblir structurellement France Télévisions par rapport à ses concurrents. TF1, par exemple, n'hésite pas à contester des décisions du CSA devant les tribunaux. Il fait peu de doute que le président de France Télévisions pourrait hésiter à faire de même sachant que c'est le CSA qui a le pouvoir de le nommer et de le révoquer, ce qui fragilise la défense des intérêts de l'entreprise.

b) La nécessité d'une feuille de route claire pour France Télévisions

La situation de France Télévisions demande une vraie clarification qui passe par la définition d'un véritable projet. Une réflexion est nécessaire sur le périmètre de l'opérateur - et notamment sur la pertinence de France 4 et France Ô - mais aussi sur le modèle économique, ce qui nous ramène à la contribution à l'audiovisuel public.

Ces réflexions sont au coeur de la mission qui a été confiée par le Gouvernement à M. Marc Schwartz afin de définir « l'avenir de France Télévisions à l'horizon de 2020 ». La lettre de mission qui lui a été adressée est particulièrement extensive dans son objet puisqu'il lui reviendra, après avoir analysé l'environnement de France Télévisions et la stratégie de ses homologues étrangers et de ses concurrents, de passer en revue les principales missions de France Télévisions et de faire un état des lieux des forces et faiblesses de l'entreprise. La mission devra également identifier les priorités que l'État pourra souhaiter mettre en avant concernant l'offre de service public de France Télévisions à l'horizon 2020 en tenant compte des moyens et de la nécessité de renforcer les coopérations et mutualisations entre les sociétés de l'audiovisuel public. La mission devra enfin analyser le modèle économique et l'organisation de l'entreprise, sa gouvernance et se prononcer sur les moyens d'assurer un modèle de financement pérenne. Les relations avec l'État font également partie du champ d'investigation de la mission.

Le calendrier de la mission est particulièrement serré puisqu'un point d'étape à la mi-décembre est semble-t-il prévu et que le rapport final pourrait être remis à la mi-février 2015.

Votre rapporteur pour avis estime que les décisions qui devront être prises dans les prochains mois concernant France Télévisions constitueront de véritables décisions de « politique industrielle de l'audiovisuel » car le groupe constitue l'un des derniers leviers à la disposition de la puissance publique. Cela crée une responsabilité pour tous les acteurs, y compris le Parlement qui devra être attentif à ce que le projet élaboré ne se résume pas à une équation comptable même si la question des moyens ne saurait être oubliée.

Votre rapporteur pour avis propose donc que votre commission joue un rôle actif dans les prochains mois pour définir également sa propre vision de l'avenir du service public de l'audiovisuel et des réformes qui doivent être menées, ce qui pourra aussi concerner la gouvernance.

À cet égard, votre rapporteur pour avis suggère également que l'on étudie la possibilité, pour l'avenir, que les conseils d'administration des entreprises de l'audiovisuel public nomment eux-mêmes leurs présidents, ce qui constituerait le vrai signe d'une normalisation de ce secteur.

c) Les inquiétudes des syndicats de salariés de France Télévisions face à l'avenir de la société

Conscient du trouble généré par les prémices de la nomination du prochain président de France Télévisions, votre rapporteur pour avis a souhaité s'enquérir du point de vue des représentants du personnel sur les principaux enjeux concernant la société.

Concernant la fusion tout d'abord, la CGT rappelle qu'elle n'y était pas hostile dans la mesure où « il faisait sens de vouloir constituer un groupe public de taille plus importante ». Mais elle déplore le fait que les moyens ont manqué depuis le début de telle sorte que la fusion a fini par devenir un but uniquement pour faire des économies. FO constate que les dotations n'ont jamais permis de combler les manques à gagner générés par l'arrêt de la publicité en soirée et s'inquiète de la suppression annoncée de la dotation qui ne pourra pas être compensée par l'évolution naturelle de la redevance. La CGT souhaite que France Télévisions puisse augmenter ses revenus liés à la production comme le fait la BBC et revendique une rémunération de l'opérateur à la hauteur de son investissement. FO déplore à cet égard que les « décrets Tasca » aient organisé le financement des producteurs privés au travers de la redevance.

Concernant le plan de départs volontaires (PDV), le syndicat national des journalistes (SNJ) explique qu'il a refusé de signer le relevé de décisions compte tenu de l'affaiblissement du service public qu'il occasionnait et a regretté la perte de savoir-faire qu'il provoquait. La CGT et FO, qui ont signé le relevé de décisions, déplorent qu'il ait profité à une vingtaine de dirigeants qui étaient sur le point de quitter l'entreprise, ce qui a constitué une sorte d'effet d'aubaine. La CGT observe également que la suppression de la filière de production interne, parfois évoquée, aurait pour conséquence une augmentation des coûts pratiqués par les prestataires extérieurs.

Interrogés sur le projet « Info 2015 » de rapprochement des différentes rédactions, FO a estimé ne pas disposer de suffisamment d'informations tandis que le SNJ regrette le risque d'uniformisation de l'information car « la rédaction de France 3 travaille différemment de celle de France 2 ». Le SNJ et la CGT se rejoignent pour insister sur les risques du projet pour la rédaction de France 3.

Questionnés par votre rapporteur pour avis sur le bilan du président actuel de France Télévisions, M. Rémy Pflimlin, les syndicats ont tous fait part d'un manque de projet clair. Si FO souligne que le président « a été un bon patron dans une phase difficile », qui a permis l'adoption de l'accord collectif et qui a été à l'écoute, il déplore le fait que les salariés ont été mis dans un « shaker ». La CGT ne dit pas autre chose en demandant plus de clarté et de lisibilité. Le SNJ regrette, quant à lui, les changements de direction opérés par l'actuel président au cours de son mandat. La CGT insiste, enfin, sur la responsabilité de l'actionnaire qui n'a pas tenu ses engagements financiers.

Mais l'ensemble des syndicats de France Télévisions s'accorde surtout à dénoncer la procédure de nomination du futur président de France Télévisions. La CGT trouve « malsain » la nomination par le CSA et estime que l'on est « revenu en arrière » par rapport à la nomination par le Président de la République. FO dénonce « les critiques permanentes du CSA envers France Télévisions » et les fuites d'informations qui affaiblissent l'entreprise. Elle craint que le prochain président soit « aussi affaibli que l'actuel ».

En choisissant de rendre compte des propos tenus par les syndicats de France Télévisions, votre rapporteur pour avis souhaite alerter sur le climat social très tendu qui accompagne le processus de nomination qui risque de constituer un défi pour l'impétrant. Il ne se prononce pas à ce stade sur le bilan du président sortant mais observe que les critiques des syndicats semblent moins le viser que l'actionnaire qui n'aurait pas joué son rôle.

Votre rapporteur pour avis constate cependant que la fusion des différentes chaînes dans une société unique était une bonne mesure même si celle-ci s'est sans doute faite dans la précipitation, que l'intégration progresse et commence à produire ses effets. Il convient de porter au crédit de M. Rémy Pflimlin d'avoir engagé la transformation de l'entreprise en particulier sur le plan de l'offre numérique. La fusion a pu modifier les termes des négociations de France Télévisions avec les producteurs et améliorer significativement les conditions d'investissement grâce à la mise en place d'une commission d'appels d'offre, au niveau du groupe.

Votre rapporteur pour avis rappelle que France Télévisions a dû absorber un choc correspondant à une baisse de ses crédits de 160 millions d'euros depuis 2010 alors même que le périmètre du groupe s'est accru. Sur le plan industriel, les équipes de France Télévisions ont réussi à optimiser les moyens en valorisant au mieux les compétences technico-artistiques des personnels de production.

Ce bref aperçu de la réalité de la situation de France Télévision amène votre rapporteur pour avis à ne pas s'associer aux critiques sans nuances qui sont aujourd'hui adressées à l'opérateur public sans tenir compte de la qualité du travail de la direction et des efforts des personnels. Il considère que le principal sujet doit concerner le projet éditorial de France Télévisions, qui doit permettre de mieux définir ce que doivent être des chaînes de service public au regard des programmes et de mieux différencier l'identité des chaînes.


* 11 Voir notamment à ce sujet la polémique relative à l'article publié par Le Point le 30 octobre 2014 « le scandale de France Télévisions ».