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Projet de loi de finances pour 2015 : Asile

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Asile ( avis - première lecture )

I. UN BUDGET EN LÉGÈRE HAUSSE, POURSUIVANT L'EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE

En 2015, les crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile par le programme n° 303 : « Immigration et asile », au titre de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », augmenteront de 2,24 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014, passant de 498,5 millions d'euros9(*) à 509,7 millions d'euros (hors fonds de concours et attribution de produits), en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Cette augmentation concerne essentiellement les dépenses de fonctionnement (titre 3), qui passent de 39,3 millions d'euros à 46 millions d'euros, soit une hausse de 17 %, et correspondent à la subvention pour charges de service public attribuée à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Dans le même temps, les crédits consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par l'action n° 7 du programme n° 165 : « Conseil d'État et autres juridictions administratives » augmenteront de près de 3 %, passant de 22,23 millions d'euros à 22,87 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

L'augmentation des dotations de ces deux instances atteste la poursuite des efforts engagés depuis plusieurs années pour réduire le délai de traitement des demandes d'asile. Ces efforts tendent certes à répondre aux objectifs fixés par la directive « procédures », qui encadre les délais d'examen des demandes d'asile dans une période de six mois, assortie d'une prolongation éventuelle de neuf mois pour les cas complexes. Ils reposent également sur le constat selon lequel la longueur des délais de traitement des demandes d'asile conduirait à un détournement de cette procédure à des fins d'immigration économique. Lors de son audition, M. Luc Derepas, directeur général des étrangers en France (DGEF), estimait ainsi que parmi les 75 % de dossiers de demande d'asile rejetés, la moitié relevait en réalité de l'immigration économique. En effet, la durée de séjour constitue un critère important de régularisation ultérieure et rend difficile la mise en oeuvre de mesures d'éloignement en cas de refus d'octroi d'une protection internationale.

Votre rapporteure ne saurait, quant à elle, préjuger des intentions des demandeurs d'asile. Il demeure cependant qu'outre des coûts importants pour le budget, il résulte de la longueur excessive du traitement des demandes d'asile non seulement le développement de logiques de filière d'immigration irrégulière, mais aussi, et surtout, une moindre qualité de prise en charge des demandeurs d'asile ayant vocation à accéder au statut de réfugié.

Aussi, cette année comme les précédentes, l'objectif de réduction des délais de traitement des demandes est-il au coeur de la programmation budgétaire. Cela conduit à affecter des moyens supplémentaires à l'OFPRA et à la CNDA.

Délais moyens d'examen des demandes d'asile
par l'OFPRA et par la CNDA

 

2012 (réalisation)

2013 (réalisation)

2014 (prévision actualisée)

2015 (prévision)

2017 (cible)

Délai de traitement d'un dossier par l'OFPRA

186 jours

204 jours

195 jours

151 jours

90 jours

Délai prévisible de jugement à la CNDA

8 mois et 7 jours

6 mois et 24 jours

6 mois et 10 jours

6 mois

6 mois

Source : projets annuels de performance des programmes n° 303 et n° 165

A. UN RENFORCEMENT IMPORTANT DES MOYENS DE L'OFPRA, EN PARTIE JUSTIFIÉ PAR LA MISE EN oeUVRE DE LA DIRECTIVE « PROCÉDURES »

Créé en 1952, l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) est un établissement public administratif de l'État placé, depuis le 15 novembre 2010, sous la tutelle du ministre de l'intérieur. Il est chargé, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, de l'instruction de l'ensemble des demandes d'asile formulées auprès des autorités françaises : asile conventionnel et constitutionnel, qui emportent reconnaissance du statut de réfugié et délivrance d'une carte de résident, et protection subsidiaire, qui ouvre droit à la délivrance d'une carte de séjour temporaire10(*). Il assure également la protection des bénéficiaires de l'une ou l'autre de ces protections.

1. Un opérateur concerné au premier chef par la directive « procédures »

Son rôle d'instructeur des demandes d'asile fait de l'OFPRA l'un des principaux opérateurs concernés par la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte), dite directive « procédures ».

a) Les conséquences de la directive « procédures » et du projet de loi relatif à la réforme de l'asile sur le fonctionnement de l'OFPRA

La directive 2013/32/UE est la refonte de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié. Elle a pour objectif de renforcer les garanties procédurales accordées au demandeur d'asile dans l'examen de sa demande. À ce titre, elle introduit un certain nombre de garanties nouvelles, en particulier au stade de l'entretien, moment-clé de l'instruction d'une demande par l'OFPRA :

- elle limite les cas de dispense d'entretien ;

- elle érige en droit la faculté pour le demandeur d'être accompagné d'un conseil juridique ;

- elle offre la possibilité au demandeur de formuler des commentaires ou d'apporter des précisions sur la transcription de l'entretien, à moins que l'entretien ne fasse l'objet à la fois d'une transcription et d'un enregistrement recevable dans les procédures de recours.

En outre, la directive « procédures » permet la mise en oeuvre de deux procédures pour l'heure inconnues du droit français :

- la possibilité de prononcer l'irrecevabilité d'une demande sans examen au fond de celle-ci en cas de réexamen ou de protection dans un autre pays ;

- la faculté de décider la clôture de l'examen, notamment lorsque le demandeur manque à ses obligations de coopération.

Enfin, la directive introduit une obligation d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile, vulnérabilité dont la reconnaissance permettra au demandeur de bénéficier de garanties particulières au cours de l'examen de sa demande.

Le projet de loi en cours d'examen transpose ces nouvelles obligations et facultés. S'agissant du déroulé de l'entretien en particulier, il prévoit que le demandeur pourra être accompagné d'un avocat ou d'un représentant d'une association de défense des étrangers ou des demandeurs d'asile, ce tiers ne pouvant intervenir qu'à la fin de l'entretien.

Par ailleurs, le projet de loi substitue à l'actuelle procédure prioritaire une procédure accélérée pouvant être mise en oeuvre soit de plein droit selon les critères définis par la loi (provenance d'un pays d'origine sûr, demande de réexamen), soit par décision de l'OFPRA au vu de critères inhérents à la demande, soit enfin par décision de l'autorité administrative sur le fondement de critères cette fois extérieurs à la demande (refus de donner ses empreintes, demande tardive,...) L'OFPRA pourra désormais reclasser une demande placée en procédure accélérée en procédure normale. La décision de classement en procédure accélérée ne pourra être contestée que devant le juge de l'asile, à l'occasion d'un recours contre une décision de rejet de l'OFPRA.

En outre, le projet de loi introduit les deux nouvelles procédures citées ci-dessus - irrecevabilité et clôture - et soumet les demandes de réexamen à une procédure de recevabilité permettant d'écarter les demandes dénuées d'éléments ou de faits nouveaux.

Ainsi l'OFPRA se voit confier par la loi un nouveau rôle dans la détermination de la procédure d'examen d'une demande d'asile. Les nouvelles conditions de l'entretien ont, quant à elles, des conséquences importantes sur le déroulé de celui-ci et des répercussions en termes de délais d'examen des demandes.

b) L'anticipation de la transposition du « paquet asile » par une réforme interne pour améliorer l'efficacité de l'OFPRA

Dans la perspective de la mise en oeuvre du « paquet asile », négocié depuis l'adoption en 2008 du Pacte européen sur l'immigration et l'asile, l'OFPRA s'est doté, au mois de mai 2013, d'un plan d'action pour sa réforme qui anticipe en partie la transposition des directives « qualification » et « procédures ».

Mis en oeuvre à partir du 1er septembre 2013, ce plan d'action vise non seulement à réformer les méthodes de travail et moderniser l'instruction des demandes d'asile mais également à optimiser la gestion de l'OFPRA, dans le but de garantir, dans des délais de traitement réduits, une réponse de qualité à la demande d'asile et à améliorer le service rendu aux personnes protégées. À cet effet, ce plan se décline en sept actions principales.

Le plan d'action pour la réforme de l'OFPRA

Le plan d'action, approuvé par les organisations syndicales à l'occasion du comité technique d'établissement, à l'issue d'une concertation interne, le 22 mai 2013, comprend aussi bien des mesures « métiers » (actions 1 à 3) que des mesures relatives à la gestion du personnel et des carrières (actions 4 à 7) :

Action 1 : harmoniser la doctrine, les méthodes et les pratiques au sein de l'Office, par la mise en place notamment d'un comité d'harmonisation, d'un contrôle de qualité des décisions, d'un suivi du contentieux et de référents thématiques pour une meilleure prise en compte des vulnérabilités ;

Action 2 : développer une expertise de l'instruction, par l'approfondissement de la formation des officiers de protection aux techniques de l'entretien ou à l'accueil des récits des demandeurs par exemple, par la diffusion d'outils d'appui à l'instruction via un « portail métier », par un dialogue avec les partenaires institutionnels, associatifs et les avocats ;

Action 3 : mutualiser une plus grande part du traitement de la demande d'asile ;

Action 4 : développer les parcours professionnels pour favoriser la mobilité interne et externe ;

Action 5 : développer le management ;

Action 6 : favoriser le bien-être au travail ;

Action 7 : supprimer les obstacles dans l'organisation du travail.

Source : commission des lois à partir de données fournies par l'OFPRA

Ce plan d'action a amené l'OFPRA à diversifier ses modes d'intervention, en particulier par l'envoi de missions foraines en région, voire à l'étranger pour traiter localement les demandes d'asile en cas de flux particulièrement important. C'est ainsi qu'au cours de l'année 2014, l'OFPRA a mené des missions en Égypte, au Liban et en Jordanie afin de rencontrer des demandeurs d'asile syriens ; il s'est également rendu à Lyon, Grenoble, Strasbourg et Calais.

Ce plan d'action a aussi conduit à modifier en profondeur le travail des officiers de protection en rompant partiellement avec la traditionnelle spécialisation géographique des quatre divisions : afin de ne pas laisser une division submergée par un afflux particulièrement important de demandes, il a été décidé de mutualiser le traitement des demandes provenant de République démocratique du Congo, d'Arménie, du Bangladesh, du Kosovo et d'Albanie, qui constituent à elles seules plus de 30 % de la demande d'asile.

Ce plan d'action a notamment débouché sur un premier contrôle de la qualité des décisions de l'OFPRA mené conjointement avec le Haut commissariat aux réfugiés (HCR). Rendu public par le directeur général de l'OFPRA à la mi-octobre, cette évaluation fait ressortir « une appréciation largement positive de la manière de traiter les demandes d'admission au bénéfice de la protection internationale par l'OFPRA » et relève qu'on « ne constate pas de différence mesurable dans la qualité du traitement des demandes placées en procédure prioritaire par rapport au traitement de l'ensemble des dossiers ». Cependant, plusieurs faiblesses récurrentes ont été relevées : des « entretiens insuffisamment concluants faute de questions complémentaires lorsque les propos du demandeur le justifient (...) », des « analyses incomplètes de la demande qui n'identifient pas la totalité des éléments pertinents en fait et en droit », une « insuffisante prise en compte des éléments de preuve versés par le demandeur (...) », des « décisions excessivement synthétiques qui reflètent incomplètement le contenu de la demande et/ou l'argumentation développée dans la partie « instruction » pour se prononcer sur le bien-fondé de la demande - décisions qui se trouvent, de ce fait, déséquilibrées et insuffisamment motivées », et une « tendance à se focaliser sur l'établissement des faits de persécution du passé au détriment d'un regard prospectif sur le bien-fondé des craintes de persécution/la réalité de la menace grave en cas de retour dans le pays d'origine ». Le contrôle conclut donc à une marge de progression pour l'OFPRA. Dans un courrier adressé au président de la commission des lois, M. Pascal Brice, directeur général de l'OFPRA, indiquait que l'opérateur s'apprêtait à tirer les enseignements de cette première évaluation dans un avenir proche, en faisant évoluer la structure des décisions pour en améliorer la motivation.

Il convient de noter que ce plan d'action constitue la base des engagements contractés par le directeur général de l'OFPRA dans le cadre du contrat d'objectifs et de performance (COP) pour les années 2013-2015, signé le 3 septembre 2013, dans lequel s'inscrit la prévision budgétaire actuelle.

2. Une augmentation en conséquence des moyens de l'OFPRA

Le financement de l'OFPRA est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par le ministère de l'intérieur. Après avoir gagné 5,9 % en 2014, cette subvention augmente de 17 % pour atteindre 46 millions d'euros en 2015.

L'augmentation de 6,7 millions d'euros de son budget finance, à hauteur de 1,01 million d'euros, l'évolution tendancielle des dépenses courantes (GVT, indexation des loyers, évolutions du système informatique), et, pour le reste, les mesures qui doivent être mises en place pour remplir les objectifs de réduction des délais et transposer la directive « procédures ». Ce montant va ainsi pour l'essentiel permettre de couvrir les effets induits par la création de 55 postes supplémentaires - 50 d'officiers de protection et 5 d'agents d'instruction - dès le 1er janvier 2015, portant les effectifs de l'OFPRA à 525 équivalents temps plein annuel travaillés (ETPT)11(*) : augmentation de la masse salariale de 3,13 millions d'euros, extension des locaux et dépenses d'équipement pour 1,37 million d'euros, et 1,19 million d'euros pour les frais d'interprétariat et d'enregistrement des entretiens essentiellement.

Faisant suite à plusieurs augmentations successives de ses effectifs
- l'OFPRA disposait en 2011 d'un plafond d'emplois de 412 ETPT -, cet important et nouvel effort vise, pour un cinquième, à compenser l'allongement prévisible d'une vingtaine de minutes en moyenne de la durée de l'entretien du fait de la présence d'un tiers, et pour les quatre cinquièmes, à remplir l'objectif de réduction des délais de traitement de la demande d'asile (objectif cible de 90 jours en 2017).

Il est vrai que cet objectif paraît très ambitieux au regard des délais moyens de traitement constatés en 2013 et 2014 (cf. tableau infra). Si les précédentes créations de postes ont permis de faire face au flux de la demande, permettant d'accroître de 20 % le nombre de décisions prises au cours du premier semestre 2014 par rapport à la même période de 2013, l'OFPRA doit en effet désormais réduire l'important stock de quelques 18 000 demandes, tout en contrebalançant le rallongement prévisible des délais d'instruction résultant de la mise en oeuvre des garanties lors de l'entretien. Or, l'OFPRA indique que sous l'effet de l'augmentation du nombre de dossiers en procédure prioritaire, qui représentent plus d'un dossier sur trois en 2014, il est amené à traiter une forte proportion de demandes récentes au détriment des plus anciennes. Il en résulte un vieillissement du stock et un allongement subséquent du délai moyen de traitement.

Délai moyen de traitement d'un dossier par l'OFPRA en jours

Source : OFPRA

Étant donné les délais nécessaires à la formation des nouveaux officiers de protection, cette anticipation par le projet de loi de finances pour 2015 de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions ne paraît donc pas inutile, d'autant qu'elle participe par ailleurs de l'achèvement du plan de déprécarisation en cours à l'OFPRA. Mis en oeuvre depuis le début 2014, ce plan tend à fidéliser les personnels et à réduire le fort taux de rotation dont souffre l'établissement, tout particulièrement parmi les officiers de protection qui instruisent les demandes d'asile, ce qui a des conséquences sur l'efficacité globale. Le taux de contractuels, qui est encore de 65 % à l'instruction actuellement, devrait ainsi être ramené à 30 %, en partie grâce à ces 55 recrutements complémentaires qui seront des fonctionnaires.


* 9 Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2014 était de 503,73 millions d'euros contre 501,14 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2013, augmentation dont s'était félicité M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis de la commission des lois (cf. l'avis n° 162, 2013-2014, tome II - http://www.senat.fr/rap/a13-162-2/a13-162-2.html). Il a été réduit à 498,5 millions d'euros à l'issue de l'examen du texte, soit un niveau inférieur à l'année antérieure. Votre rapporteure sera donc vigilante à ce qu'une telle situation ne se renouvelle pas cette année.

* 10 En application de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte), dite « qualification », la durée de validité de la carte de séjour temporaire après renouvellement devrait être allongée à deux ans par dérogation au droit commun.

* 11 À cet effectif de 525 ETPT s'ajoutent 18 ETPT, hors plafond, correspondant aux agents de catégorie C du ministère de l'intérieur servant au sein de l'établissement.