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Projet de loi de finances pour 2015 : Asile

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Asile ( avis - première lecture )

B. LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'OFII COMME ACTEUR DE L'ASILE

Outre la gestion de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) qui remplacera l'ATA et l'AMS, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) se voit confier par le projet de loi relatif à la réforme de l'asile de nouvelles missions qui l'érigeront en acteur central du dispositif d'accueil des demandeurs d'asile. Pourtant, le projet de loi de finances pour 2015 ne prévoit aucun accroissement de ses moyens, faisant peser une incertitude sur sa capacité à relever le défi de la réforme à venir.

1. De nouvelles missions

En vertu de l'article L. 5223-1 du code du travail, l'OFII a notamment « pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives [...] à l'accueil des demandeurs d'asile ». L'article R. 5223-1 du même code prévoit donc qu'il contribue à la politique d'accueil des demandeurs d'asile à un double titre.

En premier lieu, il « assure le pilotage d'un réseau de structures de premier accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement dont les missions sont définies par le ministère chargé de l'asile et dont il peut déléguer la gestion, par convention, à des personnes morales de droit privé ». Cette mission est aujourd'hui exercée soit directement par les directions territoriales de l'OFII en lien avec des opérateurs extérieurs, soit uniquement par ceux-ci, ce qui représente le cas de figure le plus répandu (cf. infra).

En second lieu, l'OFII « assure également, pour le compte du ministère chargé de l'asile, la coordination du dispositif national d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés ». Cette mission se résume à l'heure actuelle à gérer les flux d'entrée dans les centres relevant du dispositif national d'accueil (DNA), à savoir les CADA, et à assurer le suivi de leur fonctionnement, grâce au logiciel DN@.

Dans le cadre de la réforme de l'asile, l'OFII voit considérablement s'accroître sa contribution à cette politique d'accueil des demandeurs d'asile.

S'agissant du premier accueil des demandeurs d'asile, il est envisagé une internalisation par l'OFII d'une grande partie des prestations actuellement assurées par les opérateurs extérieurs (cf. infra).

Quant à sa mission de coordination du DNA, elle sera profondément transformée à plusieurs égards. Tout d'abord, dans la perspective d'une unification des hébergements au sein d'un schéma national, l'OFII va devenir responsable d'un DNA regroupant l'ensemble des places du dispositif d'hébergement, et non plus des seuls CADA. Pour mémoire, on rappellera que l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile repose actuellement sur deux dispositifs distincts :

- un dispositif à gestion nationale de 2 160 places, soit 10 %, géré par la société d'économie mixte ADOMA, visant essentiellement à désengorger les régions les plus soumises à la pression des flux, l'Île-de-France et Rhône-Alpes, et dans lesquels les demandeurs hébergés bénéficient également d'un accompagnement administratif ;

- un dispositif déconcentré géré par les préfets pour financer l'hébergement d'urgence en hôtel ou en structures collectives et dont la capacité évolue en fonction de la demande d'asile et de la fluidité des occupations en CADA ; il représente environ 19 840 places.

L'objectif est d'accroître l'effort de mutualisation de ces dernières.

Ensuite, la gestion de ce DNA s'exercera dans le cadre d'une orientation directive des demandeurs d'asile qui impliquera le contrôle des présences dans les centres des personnes orientées afin de prévenir les risques de fraude. La nature même du pilotage s'en trouvera donc modifiée.

Cette gestion directive du DNA sera couplée à la nouvelle mission de gestion de l'ADA, le maintien dans l'hébergement vers lequel le demandeur d'asile aura été orienté conditionnant le bénéfice de l'allocation.

Enfin, l'OFII se voit confier une mission de détection des vulnérabilités objectives des demandeurs d'asile de manière à déterminer leurs besoins particuliers en matière d'accueil, d'hébergement, de soins...

Toutes ces nouvelles missions s'ajoutent aux autres missions exercées par l'OFII22(*), que le projet de loi relatif aux droits des étrangers se propose également pour partie de modifier.

2. À financement pourtant constant

Pourtant, le projet de loi de finances pour 2015 ne prévoit pas d'augmentation des moyens de l'OFII.

Celui-ci dispose de trois principales ressources :

- la majeure partie de ses ressources (144,5 millions d'euros, soit 83,6 % de ses recettes en 2013) provient de taxes affectées correspondant aux droits de timbre acquittés par les étrangers ou aux taxes sur la main d'oeuvre étrangère dues par les entreprises ; il convient cependant de noter que, depuis la loi de finances initiale pour 2012, le montant des taxes perçues par l'OFII a été plafonné, ce plafond ayant été abaissé en 2014 à 140 millions d'euros, niveau auquel il est maintenu en 2015 ;

- sa deuxième source de financement est la perception de fonds de concours européens pour un montant de 14,41 millions d'euros en 2013, soit 8,4 % de ses recettes ;

- sa troisième ressource en volume est une subvention pour charges de service public versée par le programme n° 104 : « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission : « Immigration, asile et intégration » ; d'un montant de 7,77 millions d'euros en 2013, soit 4,5 % des ressources de l'OFII, cette subvention avait été fixée à 10,9 millions d'euros en loi de finances initiales pour 2014 mais a été totalement annulée à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 2014 ; le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une subvention d'un montant de 10,8 millions d'euros23(*).

Les moyens financiers de l'OFII apparaissent donc stabilisés en 2015 par rapport à 2014, autour de 170 millions d'euros, de même que ses effectifs, le plafond d'emplois de 801 ETPT étant préservé. Toutefois, lors de son audition, M. Yannick Imbert, directeur général de l'OFII, a fait part de l'annonce qui lui avait été faite d'une taxation de l'opérateur à hauteur de 4 millions d'euros en 2015. Il a également regretté le refus qui lui a été opposé d'un relèvement du plafond de ses taxes qui allait le contraindre à puiser dans son fonds de roulement. Or, a-t-il souligné, la bonne situation de ce dernier, qui se situe à 81 jours actuellement contre 40 jours précédemment, ne s'explique que par un effet d'aubaine résultant de l'effondrement des versements de l'aide au retour à la suite de la réforme de cette dernière l'an passé. Au-delà de l'exercice 2015, il y a donc fort à craindre que la question des moyens de l'OFII ne tienne de la quadrature du cercle.

En l'absence d'accroissement de ses moyens, l'OFII devra donc faire face à ces nouvelles missions par redéploiement de ses effectifs, conformément au contrat d'objectifs et de performance qui lie l'opérateur au ministère de l'intérieur. M. Yannick Imbert a ainsi indiqué à votre rapporteure que la modification du dispositif de premier accueil allait conduire à faire passer les effectifs affectés à l'asile au sein des directions territoriales de 77 ETPT à 126 ETPT. Quant au pilotage du nouveau DNA et de l'allocation versée aux demandeurs d'asile, il nécessitera l'affectation à la direction de l'asile de 9 ETP. En outre, des moyens devront être mobilisés pour la gestion comptable de l'allocation aux demandeurs d'asile et à la supervision sanitaire du DNA. M. Yannick Imbert notait cependant que cela ne serait possible qu'à condition d'abandonner ou de redéfinir l'exercice d'autres missions de l'opérateur.

Si l'OFII devrait consacrer au premier accueil des demandeurs d'asile 17 millions d'euros en 2014, dont 1,6 million d'euros en fonctionnement et 0,7 million d'euros en investissement24(*), certaines dépenses nouvelles doivent être anticipées : investissements informatiques pour moderniser le DN@ et créer un interfaçage avec les systèmes de l'OFPRA et des préfectures pour la gestion de l'ADA, augmentation des frais d'interprétariat et de transport des demandeurs d'asile, sans compter les conséquences de la hausse de l'activité de la filière médicale et du contentieux relatif aux conditions matérielles d'accueil. Toutes dépenses qui devront être financées par une diminution progressive des moyens affectés au financement des opérateurs extérieurs gestionnaires des plateformes de premier accueil des demandeurs d'asile.


* 22 Ces missions sont énumérées à l'article L. 5223-1 du code du travail :

« L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé, sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France.

« Il a également pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives :

« 1° À l'entrée et au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;

« 2° À l'accueil des demandeurs d'asile ;

« 3° À l'introduction en France, au titre du regroupement familial, du mariage avec un Français ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ;

« 4° Au contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ;

« 5° Au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ;

« 6° À l'intégration en France des étrangers, pendant une période de cinq années au plus à compter de la délivrance d'un premier titre de séjour les autorisant à séjourner durablement en France ou, pour la mise en oeuvre des dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés à leurs besoins, le cas échéant en partenariat avec d'autres opérateurs, quelle que soit la durée de leur séjour. »

* 23 Pour plus d'information sur le programme n° 104, se référer à l'avis de M. François-Noël Buffet fait au nom de la commission des lois (n° 114, 2014-2015, tome III).

* 24 Source : projet annuel de performance pour 2015.