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Projet de loi de finances pour 2015 : Asile

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Asile ( avis - première lecture )

II. DES INCERTITUDES TOUJOURS FORTES S'AGISSANT DU FINANCEMENT DU DISPOSITIF NATIONAL D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE

Bien que placé au coeur de la réforme de l'asile avec la mise en place d'un schéma national des places d'hébergement incluant l'ensemble des dispositifs actuels, et d'un dispositif d'orientation nationale et directive des demandeurs d'asile vers ces hébergements, le dispositif national d'accueil (DNA) dispose toujours dans le projet de loi de finances pour 2015 d'un financement fragile.

En effet, après les efforts de sincérité budgétaire salués par votre commission depuis 2012, votre rapporteure ne peut que se ranger à l'avis général regrettant le manque de réalisme des prévisions au regard de l'exécution des précédents exercices, s'agissant tout particulièrement de la dotation de l'allocation temporaire d'attente (ATA). Les dépenses d'intervention de l'action n° 2 : « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303 : « Immigration et asile » ne croissent ainsi que de moins de 1 % par rapport à 2014, passant de 459,2 millions d'euros à 463,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Pourtant, l'exécution de ces mêmes dépenses pour l'année 2013 s'élevait à 498 millions d'euros en autorisations d'engagement et 497 millions d'euros en crédits de paiement, montants auxquels doit être ajoutée la somme de 41 millions d'euros au titre de l'ATA dont le versement a été reporté sur 2014.

Certes, des économies sont à attendre de la mise en oeuvre de la réforme de l'asile. Cependant, votre rapporteure se demande si le Gouvernement ne pèche pas par excès d'optimisme en anticipant dès à présent les conséquences d'une réforme qui ne devrait entrer en vigueur qu'au mieux en juillet 2015 et dont les effets pourraient donc ne pas être perceptibles avant la fin de l'exercice 2015. Tel est le cas s'agissant des postes consacrés à l'hébergement et à l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Par ailleurs, votre rapporteure craint que par une insuffisante prise en compte de certains aspects de la réforme, le projet de loi de finances pour 2015 ne vienne lui-même en contrecarrer les bénéfices attendus. Ainsi, les effets sur l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de sa montée en puissance comme acteur majeur de l'asile ne semblent pas avoir été correctement appréhendés.

Des incertitudes pèsent donc sur la mise en oeuvre de la réforme des conditions d'accueil des demandeurs d'asile, et plus particulièrement sur les acteurs associatifs.

A. UN RÉÉQUILIBRAGE EFFECTIF DU PARC D'HÉBERGEMENT, DES INTERROGATIONS PERSISTANTES SUR L'ALLOCATION TEMPORAIRE D'ATTENTE

1. Des choix en matière d'hébergement en décalage avec l'objectif affiché d'un dispositif national d'accueil unifié selon le modèle du CADA
a) La consécration par la réforme de l'asile du modèle du CADA

En principe, tout demandeur d'asile en procédure normale doit, tout au long de la procédure d'examen de sa demande (devant l'OFPRA et, le cas échéant, devant la CNDA), se voir proposer une place d'hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Conformément à l'article L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles, ces établissements offrent aux demandeurs une prestation complète, incluant l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif.

Les demandeurs d'asile en procédure normale qui n'ont pas obtenu d'hébergement en CADA sont en principe éligibles à l'allocation temporaire d'attente (ATA) ainsi qu'à un hébergement d'urgence dans une structure réservée aux demandeurs d'asile, à l'instar des demandeurs d'asile ne remplissant pas les conditions pour accéder aux CADA (demandeurs d'asile en procédure prioritaire et étrangers en attente d'une réadmission dans un autre État membre de l'Union européenne au titre du mécanisme « Dublin II »). Faute de places cependant, ils peuvent être accueillis à l'hôtel soit au titre de l'hébergement d'urgence spécialisé financé par le programme n° 303, soit au titre de l'hébergement généraliste, en particulier le « 115 », financé par le programme n° 177 : « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ». Ils doivent également pouvoir bénéficier du soutien administratif d'une plateforme d'accueil pour demandeurs d'asile.

Néanmoins, ainsi que le constate le rapport des inspections générales sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile précité17(*), les personnes hébergées en CADA font l'objet d'un meilleur accompagnement lors de la procédure de demande d'asile et ont en conséquence davantage de chances, à situation égale, de bénéficier d'une protection internationale.

En outre, d'un point de vue budgétaire, l'hébergement en CADA est moins coûteux que l'hébergement d'urgence couplé à l'allocation temporaire d'attente. La démarche de rationalisation engagée par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration, à la suite de la mise en place d'un référentiel de coûts en 2011-2012, a en effet abouti à ramener à 24 € par jour le coût moyen d'une place en CADA en 2014. Le coût d'une place d'hébergement d'urgence dans le dispositif déconcentré s'élevant en moyenne à 16,55 € par jour - il varie en réalité selon que l'hébergement est effectué dans une structure collective ou en hôtel - et le montant de l'ATA étant estimé à 11,35 € par jour, hors frais de dossier, ce mode de prise en charge revient en 2014 à 27,90 € par jour. Il faut en outre noter qu'à ce montant s'ajoute le coût de l'accompagnement social des demandeurs d'asile assuré par les plateformes d'accueil.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement a indiqué souhaiter « unifier le parc d'hébergement des demandeurs d'asile, en s'inspirant notamment du modèle du CADA »18(*).

b) Un renforcement par le budget pour 2015 de l'HUDA

La route est cependant encore longue pour parvenir à cette situation. L'objectif de création de 4 000 places supplémentaires de CADA en deux ans, fixé par le Premier ministre de l'époque à l'occasion de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012, est certes en passe d'être réalisé. M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, indiquait en effet lors de son audition que 3 066 places étaient d'ores et déjà ouvertes, portant leur nombre, au 1er septembre 2014, à 24 689 places réparties dans 258 centres, et que les places restantes le seraient d'ici la fin de l'année.

Ces ouvertures de places se sont faites par appels à projet successifs, dont les critères ont visé la « la déconcentration du parc existant, de manière à rééquilibrer l'offre d'hébergement sur le territoire, et favoriser ainsi un système de péréquation nationale de la prise en charge des demandeurs d'asile ». Selon les informations recueillies par votre rapporteure, cette orientation aurait effectivement permis de retenir des projets présentés dans des territoires moins soumis aux flux de demandeurs tels que la Basse-Normandie, la Champagne-Ardenne, le Limousin, la région Poitou-Charentes, ainsi que sur l'ensemble du territoire.

Cela reste cependant insuffisant pour répondre aux besoins d'hébergement des demandeurs d'asile. Seule une minorité des demandeurs d'asile en procédure normale a accès à un hébergement en CADA, du fait de l'engorgement du dispositif. Si au 30 juin 2014, 81,3 % des personnes hébergées en CADA étaient effectivement des demandeurs d'asile en attente d'une décision de l'OFPRA ou de la CNDA, les présences indues s'étant légèrement réduites ces dernières années, le taux de demandeurs d'asile et

autres personnes autorisées hébergées en CADA pour 2014 selon les prévisions actualisées ne serait que de 38 %
19(*).

Au regard de ce chiffre, on mesure combien les objectifs affichés par le projet annuel de performance de 50 % en 2015 et 55 % en 2017 de demandeurs d'asile hébergés en CADA sont ambitieux. D'autant que le projet de loi de finances ne prévoit qu'une augmentation de 7 millions d'euros du budget alloué aux CADA qui passe ainsi de 213,8 millions d'euros à 220,8 millions d'euros, soit une hausse de 3,27 %. Or, selon les informations recueillies par votre rapporteure, ce montant ne correspondrait qu'à la pérennisation en année pleine des places dernièrement créées. À sa demande, M. Bernard Cazeneuve a pourtant indiqué la création en 2015 de 5 000 places supplémentaires de CADA. Celles-ci résulteraient pour 1 000 d'entre elles d'une transformation de places d'hébergement d'urgence et, pour le reste, des économies que le Gouvernement espère réaliser sur l'ensemble du parc de CADA du fait de la réforme.

M. Luc Derepas, directeur général des étrangers en France, a en effet expliqué lors de son audition qu'il envisageait une baisse du coût de journée en CADA qui pourrait tomber à 17,5 ou 18 euros au lieu de 24 euros aujourd'hui en raison de la suppression de certaines missions des CADA. Une première baisse mécanique résulterait ainsi de la suppression de la gestion par les CADA de l'allocation mensuelle de subsistance (AMS), allocation attribuée aux demandeurs d'asile hébergés en CADA, qui serait désormais gérée par l'OFII. La simplification du formulaire de demande d'asile auprès de l'OFPRA et l'attribution automatique de l'aide juridictionnelle devant la CNDA rendraient inutile la prestation d'assistance assurée aujourd'hui par les CADA.

Interrogé par votre rapporteure sur le rythme de création envisagé pour ces nouvelles places de CADA, M. Luc Derepas a indiqué ne pas être mesure de donner d'indication précise. La réponse serait corrélée avec le projet de loi relatif à la réforme de l'asile qui contient une disposition assouplissant précisément la procédure de création des CADA afin de l'accélérer - il faut compter actuellement de quatre à cinq mois entre le lancement d'un appel à projets et la création effective des places.

Les représentants des principaux hébergeurs de demandeurs d'asile entendus par votre rapporteure ont pour leur part mis en avant le risque d'une dégradation de la qualité d'accueil dans les CADA, en contradiction avec l'objectif de la réforme rappelé supra. Ils ont constaté que le coût journalier unitaire en CADA avait déjà baissé de 10 % sur le triennal 2011-2013 et qu'étant donné les coûts fixes, la seule variable d'ajustement était l'accompagnement social. Ils ont en outre fait valoir que si l'objectif d'un hébergement en CADA de la moitié des demandeurs d'asile devait également être atteint grâce à un raccourcissement des délais d'instruction des demandes d'asile permettant une amélioration du taux de rotation des personnes hébergées, cela entraînerait la hausse de certains postes budgétaires correspondant à des frais fixes incompressibles liés à la prise en charge d'un demandeur : coût d'interprétariat, de transport pour se rendre à l'OFPRA ou la CNDA,...

Les personnes entendues ont ainsi regretté qu'aucune étude d'impact n'ait permis d'effectivement estimer les conséquences de la réforme du dispositif national d'accueil sur les missions des CADA et l'évolution des prestations.

Enfin, cette amélioration du taux de rotation implique une réelle fluidité en sortie de CADA, que ce soit par le retour dans leur pays d'origine des personnes déboutées de leur demande d'asile via des aides au retour volontaire ou l'exécution de mesures d'éloignement, dont le projet de loi relatif aux droits des étrangers se propose de renforcer l'efficacité, ou pour les bénéficiaires d'une protection, une solution d'hébergement.

En tout état de cause, votre rapporteure observe qu'en cas de création de ces 5 000 places supplémentaires, un effort resterait à fournir pour atteindre l'objectif de 35 000 places à l'horizon 2019 préconisé par le rapport des inspections générales d'avril 2013. Ce même rapport recommandait également de ne garder qu'un « volant d'environ 10 000 places d'hébergement d'urgence [...] pour répondre à un triple besoin : héberger les demandeurs d'asile en procédure prioritaire ou en procédure Dublin II, parer à la volatilité de la demande d'hébergement, et tenir compte des délais nécessaires à l'adéquation entre l'offre de places disponibles et les besoins des demandeurs d'asile primo-arrivants »20(*).

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une augmentation du poste de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) de 17,1 millions d'euros, soit une hausse de 14,8 % par rapport à 2014, pour atteindre 132,5 millions d'euros. Votre rapporteure salue à cet égard l'effort de sincérité budgétaire, mais craint qu'il ne demeure insuffisant. L'exécution budgétaire des années passées a en effet montré qu'en dépit de progrès certains en ce domaine, une marge de progression demeure. Une partie de cette hausse pourrait, semble-t-il, être utilisée pour financer un report des dépenses de 2014 sur 2015.

Comparaison entre prévisions en loi de finances et consommation des crédits consacrés à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

 

Prévision en LFI
en millions d'euros

Exécution
en millions d'euros

Pourcentage
d'évolution

2008

35,3

53,1

+ 50,40 %

2009

30

72,8

+ 142,73 %

2010

29,8

110,2

+ 269,80 %

2011

40

134,3

+ 235,78 %

2012

90,9

135

+ 48,55 %

2013

125

150

+ 19,99 %

2014

115,4

175,6

+ 52,17 %

Source : commission des lois à partir des données fournies par la DGEF

Votre rapporteure souligne toutefois le manque de cohérence de cette augmentation avec l'objectif affiché d'un parc d'hébergement unifié selon le modèle des CADA, alors même qu'une partie de cette dotation aurait utilement pu être affectée à la création directe de nouvelles places de CADA. Elle remarque d'ailleurs que, comme l'ont fait observer les représentants des hébergeurs entendus en audition, 50 % de ces HUDA reposent sur des nuitées hôtelières, ce qui non seulement pose la question de la dignité de l'accueil des personnes et de leur accompagnement, mais aussi du prix de ce mode d'hébergement.

2. La persistance d'une sous-dotation de l'ATA

Cette augmentation de la dotation de l'HUDA ne s'accompagne cependant pas d'une hausse de celle de l'allocation temporaire d'attente (ATA). Celle-ci est au contraire réduite de 25 millions d'euros pour s'établir à 110 millions d'euros. Cette divergence entre HUDA et ATA est d'autant plus surprenante que, d'une part, ces deux types de prestation visent a priori le même public - pour l'essentiel, les personnes ne pouvant être hébergées en CADA soit de droit, soit du fait du manque de places -, d'autre part, et surtout, l'ATA connaît une sous-budgétisation bien plus importante que celle de l'HUDA.

Comparaison entre prévisions en loi de finances et consommation des crédits consacrés à l'allocation temporaire d'attente (ATA)

 

Prévision en LFI
en millions d'euros

Exécution
en millions d'euros

Pourcentage
d'évolution

2008

28

47,5

+ 69,29  %

2009

30

68,4

+ 128,00 %

2010

52,8

105

+ 98,86 %

2011

54

157,8

+ 192,28 %

2012

89,7

149,8

+ 67,00 %

2013

140

149,2421(*)

+ 6,60 %

2014

135

176,4

+ 30,67 %

Source : Commission des lois à partir des données fournies par la DGEF

Le projet annuel de performance indique que la dotation de 110 millions d'euros est calculée pour permettre le versement de l'ATA, revalorisée à 11,45 euros par jour - contre 11,35 euros en 2014 -, à 25 400 bénéficiaires pour une durée moyenne de versement de douze mois. Si, au 30 juillet 2014, la durée moyenne de perception est de 349 jours, le nombre de bénéficiaires moyen mensuel est en revanche de 43 400.

Comme l'expliquait M. Luc Derepas au cours de son audition, cette baisse de la dotation de l'ATA est un pari sur les effets attendus de la réforme. L'accélération de la procédure d'instruction des demandes d'asile à tous les stades devrait ainsi réduire la durée de perception de l'ATA. L'hébergement d'une part plus importante des demandeurs d'asile en CADA devrait en diminuer le nombre de bénéficiaires, dans la mesure où les personnes placées en CADA ne perçoivent pas l'ATA. En outre, le Gouvernement compte sur la mise en place d'une orientation directive des demandeurs d'asile vers les hébergements du dispositif national d'accueil pour dissuader les « faux » demandeurs d'asile d'intégrer ce dispositif. Enfin, l'ATA devrait être remplacée par une allocation pour demandeur d'asile (ADA), qui fusionnerait l'ATA et l'allocation mensuelle de subsistance (AMS), dont le barème sera revu afin de tenir compte de la situation de famille, et dont le Gouvernement espère une économie supplémentaire.

Votre rapporteure s'interroge toutefois sur le réalisme de cette anticipation. Or, cette sous-dotation est d'autant plus problématique qu'elle implique que l'opérateur qui assure le versement de l'allocation dispose de faciliter de trésorerie afin de pouvoir faire l'avance des frais dans l'attente des virements de crédits. Si tel est le cas de Pôle Emploi qui est jusqu'à présent en charge de la gestion de l'ATA, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), dont il est prévu qu'il reprenne la gestion de l'allocation dans le courant de l'année 2015, s'est déclaré dans l'incapacité financière de faire face à une telle situation.

Lors de son audition, M. Yannick Imbert, directeur général de l'OFII, a ainsi indiqué à votre rapporteure que s'il reprenait la gestion de l'ouverture et de la clôture des droits à l'allocation, il n'était en revanche pas en mesure d'en assurer le versement qui serait délégué à un prestataire. Il est donc en cours de négociation avec différents opérateurs afin d'en trouver un qui accepte de reprendre cette partie de la gestion de l'ATA. Sollicité sur ce même sujet, M. Luc Derepas a complété l'information de votre rapporteure en précisant qu'en cas d'impossibilité de trouver un opérateur à même d'assurer cette gestion, il étudiait la possibilité de doter l'OFII d'un fonds de roulement spécifiquement dédié à ce poste budgétaire.


* 17 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013, p. 17.

* 18 Cf. l'étude d'impact du projet de loi relatif à la réforme de l'asile, p. 5.

* 19 Selon les informations recueillies par votre rapporteure, on constatait à cette même date un taux de 8,3 % de présence indue. Il convient toutefois de noter que d'autres populations ont effectivement droit à un hébergement en CADA : d'une part, les bénéficiaires de protection internationale pendant une durée de trois mois renouvelable une fois, soit six mois, après la notification de la décision positive, et, d'autre part, les déboutés, pour une durée maximale d'un mois après la notification de la décision négative. Les gestionnaires de CADA soulignent cependant unanimement l'impossibilité d'imposer aux réfugiés et aux déboutés de quitter les CADA en l'absence de solutions alternatives de logement.

* 20 Rapport précité, p. 28.

* 21 Un versement complémentaire de 41,7 millions d'euros sera toutefois effectué en 2014 au titre de l'année 2013, conformément aux indications figurant dans le rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2013. Cela laisse présumer une forte dégradation des comptes sur ce poste en 2014.