Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. LES APPORTS DE LA LOI DU 15 AOUT 2014

La loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales est venue renforcer le principe, affirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, de la subsidiarité de l'emprisonnement ferme sans sursis44(*) et de la systématisation des aménagements de peine lorsque la personnalité et la situation du condamné le permettent.

La population détenue ne constitue en effet qu'une fraction des effectifs suivis par l'administration pénitentiaire. Au 1er juillet 2014, celle-ci prenait en charge 256 949 personnes dont 176 229 étaient suivies en milieu ouvert (soit 68,5 % d'entre elles).

1. Une moindre diversification des aménagements de peine

Au 1er novembre 2014, parmi les 60 6673 condamnés placés sous écrou, environ 17 % bénéficiaient d'un aménagement de peine, soit un niveau stable comparativement au 1er novembre 2013.

En dépit de la circulaire du 19 septembre 2012 qui fait de l'aménagement des peines une priorité pour favoriser la réinsertion des personnes condamnées, ces mesures s'inscrivent en premier lieu dans une politique de désengorgement des prisons.

a) Une sous-utilisation des quartiers de semi-liberté

Le nombre de condamnés en semi-liberté continue de diminuer (- 4,5 %) pour atteindre un effectif de 1 760 personnes au 1er novembre 2014, soit 13,56 % des aménagements de peine. À titre de comparaison, la part des personnes en semi-liberté parmi l'ensemble des personnes bénéficiant d'un aménagement de peine sous écrou était de 14 % au 1er juillet 2013, 20 % au 1er juillet 2010 et 44 % au 1er juillet 2005.

Au sein de ce dispositif orienté vers une dynamique de réinsertion, les personnes condamnées en centres ou quartiers de semi-liberté ont la possibilité de sortir des structures à des horaires préalablement définis, notamment pour poursuivre leur activité professionnelle, suivre une formation ou rechercher un emploi. Ils peuvent également être accueillis dans des structures dites centres ou quartiers « pour peines aménagées » ou « nouveau concept45(*) », à l'organisation spécifique tournée vers l'extérieur.

Au 1er janvier 2014, la capacité théorique des places de semi-liberté sur le territoire national était de 2 606 places, utilisées à 65% seulement. Au 1er novembre 2014, le taux d'occupation du quartier de semi-liberté de Mont-de-Marsan était ainsi de 10,5 %. Alors que de nouvelles places de semi-liberté seront ouvertes en 2015 et 2017, il appartient à l'administration pénitentiaire de valoriser les structures existantes pour améliorer le recours à cet aménagement de peine. Ainsi, la localisation de ces quartiers dans un site urbain dense et bien desservi par les transports en commun est un facteur de développement de ces structures.

b) Une stagnation des placements à l'extérieur

Le placement à l'extérieur, qui peut être hébergé ou non, tend également à la réinsertion des personnes condamnées en leur permettant d'effectuer des activités en dehors de l'établissement pénitentiaire, de travailler, de suivre une formation ou de participer activement à sa vie de famille. Particulièrement adaptée aux personnes qui rencontrent des difficultés d'insertion importantes, cette mesure d'accompagnement global permet une véritable prise en charge individualisée du condamné. Néanmoins, cette mesure, qui a un coût pourtant inférieur à une place en détention (35 euros46(*) contre 99 euros la journée), nécessite le développement de nombreux partenariats dans les domaines de l'accompagnement social, de l'emploi ou de la formation.

Ainsi, au 1er novembre 2014, seules 1 013 personnes bénéficiaient d'un placement extérieur, soit 7,8 % des aménagements de peine sous écrou. Cette part est stable par rapport à 2013, après une période de forte baisse depuis 2010 (15,6 % au 1er janvier 2010, 12,1 % au 1er janvier 2011, 8,43 % au 1er janvier 2012). Malgré une sanctuarisation des crédits depuis 2012 permise par le fléchage de ce budget spécifique dans les dotations aux directions interrégionales des services pénitentiaires, on constate une sous-consommation des crédits au titre du placement extérieur au regard de la budgétisation initiale : 6,6 millions d'euros pour 614 placements en moyenne sur l'année ont été consommés en 2013 au lieu des 8 millions d'euros et 754 hébergés en moyenne prévus47(*).

À l'instar de la diminution de la semi-liberté, l'administration justifie cette évolution par le développement plus important du placement sous surveillance électronique.

c) L'augmentation constante du recours à la surveillance électronique fixe

Au 1er novembre 2014, le placement sous surveillance électronique (PSE) représente 78,7 % des aménagements de peine, avec 10 213 condamnés, soit une augmentation des effectifs de 2,3 % sur un an, de 15 % comparativement à deux ans et de 141,6 % comparativement à 2009.

Cet aménagement de peine présente l'avantage d'offrir une certaine souplesse, un moindre investissement en aval pour les services pénitentiaires d'insertion et de probation tout en offrant un coût journalier assez bas de 12,17 euros par jour (qui inclut les dépenses de fonctionnement et le coût de location du matériel). Avec le nouveau marché signé en décembre 2012 et qui couvre l'ensemble du territoire depuis le 11 mars 2014, les coûts de location journaliers du matériel seront désormais de 4,27 euros hors taxes.

Votre rapporteur rappelle que le recours au bracelet électronique n'est pas toujours possible ni souhaitable. Il ne saurait être une solution de facilité pour diminuer le taux d'occupation carcérale. Par ailleurs, il recommande d'approfondir les études48(*) des risques de récidive des sortants de prison, selon leur mode d'exécution de la peine, en différenciant les différents aménagements de peine.

Enfin, il encourage l'administration pénitentiaire, qui anticipe une hausse de 10% du recours à la surveillance électronique pour 2015, à rediriger les crédits consacrés au bracelet électronique vers les dispositifs de semi-liberté et de placement extérieur.

Coût de la journée de détention (en 2013)

Mode de gestion

Type de contrat

Centre de détention

Centre pénitentiaire

Maison d'arrêt

Maison centrale

Moyenne49(*)

Gestion déléguée

GD classique

95,06 €

95,87 €

77,09 €

309,34 €

90,39 €

AOT-LOA50(*)

158,64 €

122,68 €

125,18 €

--

127,11 €

PPP

--

154,21 €

162,93 €

--

157,03 €

Gestion publique

--

112,86 €

99,77 €

89,53 €

178,19 €

99,25 €

Moyenne

106,01 €

103,23 €

88,99 €

191,46 €

99,49 €

NB : les établissements pénitentiaires pour mineurs sont tous gérés en gestion déléguée pour un coût de la journée de détention de 500,77 euros en 2013 tandis que les centres de semi-liberté sont tous gérés en gestion publique pour un coût de 62,80 euros.

Coût des aménagements de peine

Période

Placement extérieur avec facturation

Semi-liberté
(coûts de fonctionnement des centres de semi-liberté)

Placement sous surveillance électronique fixe

2009

26,76 €

58,90 €

11,89 €

2010

29,04 €

47,68 €

15,50 €

2011

31,32 €

48,61 €

10,43 €

2012

30,07 €

47,34 €

11,67 €

2013

31,20 €

50,36 €

12,17 €

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Moins couteux qu'une journée de détention, comme le mettent en évidence les deux tableaux précédents, les aménagements de peine doivent néanmoins être privilégiés selon leur efficacité qui peut être partiellement mesurée à travers les taux de récidive.

À ce titre, votre rapporteur se félicite de l'adoption du décret51(*) longtemps attendu pour mettre en oeuvre la mise en place de « statistiques relatives aux infractions, à l'exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive, à la réitération » ainsi que « l'évaluation des actions menées au sein des établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive », conformément à l'article 7 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Il regrette cependant le choix de retenir la création d'une structure supplémentaire ayant pour mission de « collecter et analyser les données quantitatives et qualitatives relatives aux infractions, à l'exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive et à la réitération, ainsi qu'aux modalités de suivi des personnes placées sous-main de justice », de « favoriser une meilleure connaissance des phénomènes observés », « de formuler toutes recommandations utiles en vue de faire progresser cette connaissance » et d'établir un rapport public annuel.

En effet, ces missions auraient pu être rattachées à l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), créé par le décret du 28 octobre 2009. L'imbrication de leurs missions oblige ainsi le président de l'ONDRP à être membre du nouvel observatoire afin de permettre une bonne « coordination » entre leurs travaux respectifs. Votre rapporteur relève enfin que qu'après avoir nécessité cinq années de préparation, cet observatoire ne s'est toujours pas réuni.

2. De nouveaux dispositifs permettent de limiter le recours à l'incarcération de personnes identifiées comme fragiles

Plusieurs dispositifs juridiques, ayant pour objectif de limiter l'incarcération des personnes vulnérables, préexistaient avant 2014. Néanmoins, certaines dispositions de la loi du 15 août 2014, entrées en vigueur au 1er octobre 2014, ont renforcé ces dispositifs.

Sur le fondement de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, toute personne condamnée a le droit de formuler une demande de mise en liberté pour motif médical. Depuis le 1er octobre 2014, une seule expertise médicale est désormais suffisante pour constater « une pathologie engageant le pronostic vital » ou un état de santé « durablement incompatible avec le maintien en détention ». En cas d'urgence, le juge de l'application des peines peut ordonner la suspension sur le fondement d'un certificat médical établi par le médecin responsable de la structure sanitaire dans laquelle est pris en charge le détenu.

Ce principe de libération pour motif médical ne bénéficiait pas aux personnes en détention provisoire. Les prévenus souffrant d'une maladie mentale avaient néanmoins le droit de formuler une demande de mise en liberté, dans le cadre des articles 147 et 148 du code de procédure pénale. Jusqu'alors, la jurisprudence52(*) reconnaissait la possibilité pour le juge des libertés et de la détention de prendre en compte la situation médicale de la personne concernée pour décider d'une remise en liberté. Le nouvel article 147-1 du code de procédure pénale affirme expressément ce principe de suspension de la détention provisoire pour motif médical. Sauf s'il existe un « risque grave de renouvellement de l'infraction », la mise en liberté du prévenu peut être accordée en raison d'un état de santé physique ou mental « incompatible avec le maintien en détention ». Le docteur Anne Dulioust, responsable du service Médecine et Consultations à l'Établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF), que votre rapporteur a rencontrée, salue ce dispositif qui met fin à une « aberration ».

Enfin, l'article 25 de la loi du 15 août 2014 a créé plusieurs dispositifs visant à éviter l'incarcération de la femme enceinte.

En premier lieu, le nouvel article 708-1 du code de procédure pénale impose la prise en compte de l'état de grossesse de plus de douze semaines d'une femme condamnée, par le procureur de la République et par le juge de l'application des peines lors de la mise à exécution de la peine d'emprisonnement prononcée à son encontre.

En deuxième lieu, la suspension de peine pour raison familiale, définie à l'article 720-1 du code de procédure pénale est désormais possible lorsqu'il reste un quantum maximum de peine d'emprisonnement restant à subir de quatre ans (et non plus de deux ans) pour une femme enceinte de plus de douze semaines ou une personne condamnée exerçant l'autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans.

Enfin, les conditions de la libération conditionnelle, prévue à l'article 729-3 du code de procédure pénale, pour les personnes condamnées exerçant une autorité parentale sur un enfant de moins de 10 ans, ont été assouplies pour bénéficier désormais aux femmes enceintes de plus de douze semaines.

3. La contrainte pénale créée par la loi du 15 août 2014 complète le panel de mesures alternatives à l'incarcération

Après une augmentation croissante des mesures alternatives à l'incarcération (+20 % en cinq ans), on constate une légère diminution des personnes suivies en milieu ouvert (-0,6 % en un an) par les services pénitentiaires de probation et d'insertion (SPIP).

D'un point de vue quantitatif, la mesure alternative la plus importante suivie par ces services demeure le sursis avec mise à l'épreuve : 140 779 mesures de sursis avec mise à l'épreuve étaient suivies au 1er juillet 2014 (soit 72 % des peines prises en charge en milieu ouvert par les SPIP), contre 145 384 au 1er juillet 2013 et 145 492 au 1er juillet 2011.

Les travaux d'intérêt général ainsi que le sursis des travaux d'intérêt général représentent 39 279 mesures, soit 22,5 % des peines prises en charge en milieu ouvert par les SPIP.

Évolution des mesures et des personnes en milieu ouvert
au premier janvier de chaque année depuis 2010 (stock)

Au

1er janvier

Ensemble

des

PERSONNES

MESURES

SME

Libération conditionnelle

(LC)

TIG

STIG

CJ

SSJ

Travail non rémunéré (TNR)

2010

168 671

141 156

7 023

14 883

12 618

3 697

3 889

2 428

2011

173 022

143 670

7 347

15 502

15 244

3 651

4 241

2 565

2012

173 063

144 060

6 752

14 970

17 280

3 683

4 821

2 195

2013

175 200

144 937

6 651

15 293

18 803

3 680

5 254

1 929

2014

174 108

141 107

6 428

16 196

20 392

3 689

5 685

1 891

Source : Service statistique des personnes placées sous main de justice 1980-2014 DAP/PMJ/PMJ5 mai 2014

En complément, la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales a créé la contrainte pénale, une nouvelle peine alternative à l'incarcération pour un public nécessitant un suivi soutenu, des modalités de prise en charge spécifiques, fortement individualisées et adaptables.

Afin de permettre la mise en oeuvre de cette mesure au 1er octobre dernier, plusieurs chantiers ont été lancés en 2014 pour permettre notamment l'évolution des applications informatiques des acteurs de la chaîne pénale. Néanmoins, en dépit d'une entrée en vigueur au 1er octobre 2014, l'expérimentation d'un nouvel outil d'évaluation des personnes placées sous main de justice pour améliorer leur suivi par les SPIP ne sera lancée que fin 2014 et le premier référentiel des pratiques opérationnelles des SPIP, sur les quatre devant être élaborés, ne sera diffusé qu'au printemps 2015.

Sans remettre en cause l'opportunité politique de la création de la contrainte pénale, plusieurs syndicats dont SNP-FO, SNEPAP-FSU et la CGT Pénitentiaire, auraient souhaité une anticipation de ces travaux ou une entrée en vigueur de cette disposition repoussée à la mise en place des outils associés à cette mesure.


* 44 Le nouveau second alinéa de l'article 132-19 du code pénal prévoit qu'en « matière correctionnelle, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ».

* 45 Les quartiers « nouveau concept » sont des structures combinant des places en semi-liberté, des places de courte peine et de places pour peines aménagées.

* 46 L'indemnisation par l'administration pénitentiaire est fixée à 35 euros par journée et par personne écrouée hébergée. Les coûts étant souvent supérieurs, les associations recherchent des subventions auprès d'autres administrations (préfecture, direction de la cohésion sociale) ou des collectivités territoriales.

* 47 Source : Rapport annuel de performances pour 2013, page 142.

* 48 Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda, « Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », in Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n°36.

* 49 La moyenne est calculée sans comptabiliser les établissements pénitentiaires pour mineurs ni les centres de semi-liberté.

* 50 Les établissements en gestion déléguée « Autorisation d'occupation temporaire - Location avec option d'achat (AOT-LOA) » et « partenariat public privé (PPP) » ont été distingués des établissements en gestion déléguée « classique » car leurs dépenses intègrent les coûts d'investissement (remboursement des coûts de construction et frais financiers associés) aux charges d'exploitation.

* 51 Décret n°2014-883 du 1er aout 2014 relatif à la création d'un observatoire de la récidive et de la désistance

* 52 Cour de cassation, chambre criminelle, 26 février 2003.