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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

III. LE PRINCIPE DE L'ENCELLULEMENT INDIVIDUEL : UN OBJECTIF ENCORE HORS DE PORTÉE

A. UN OBJECTIF SANS CESSE REPOUSSÉ

Actuellement, la capacité opérationnelle34(*), qui correspond au nombre de places effectivement disponibles, d'un établissement est supérieure au nombre de cellules en raison de la présence de lits superposés doubles ou triples.

1. Une préparation insuffisante

Depuis la loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales, le régime de l'encellulement individuel est inscrit dans notre procédure pénale. Considéré comme punitif, il était néanmoins réservé à l'époque aux prévenus et aux courtes peines. L'article 716 du code de procédure pénale du 2 mars 1959 a repris ces principes tout en aménageant une dérogation en raison de « leur encombrement temporaire35(*) », puis en instaurant par la suite un moratoire de cinq ans36(*).

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a réaffirmé le principe d'une détention (y compris provisoire) en cellule individuelle à laquelle il ne peut être dérogé que si les intéressés en font la demande, si leur personnalité le justifie ou si les nécessités d'organisation de leur autorisation de travail notamment, l'imposent37(*). Néanmoins, l'article 100 de cette loi instaurait un moratoire de cinq ans à l'encellulement individuel dans les maisons d'arrêts, qui s'est achevé au 25 novembre de cette année.

En dépit de ce délai de réflexion de cinq ans, il est prudent d'affirmer que l'application de ce principe n'a été que trop peu anticipée.

Si les efforts portés pour accroître le parc immobilier ont été réels, ils sont insuffisants pour permettre la réalisation du critère d'encellulement individuel. Selon l'administration pénitentiaire, une norme de construction de 90% de cellules individuelles a été imposée dans le programme immobilier triennal 2013-2015. Néanmoins, cette information demandera un contrôle régulier, en premier lieu de votre rapporteur. En effet, un grand nombre de personnes entendues, notamment les organisations professionnelles du personnel du service public pénitentiaire et la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, a regretté que même dans les cellules individuelles des établissements récemment livrés, des lits superposés soient déjà installés « par anticipation » du surpeuplement de l'établissement.

Par ailleurs, votre rapporteur s'étonne que le gouvernement fonde uniquement la pleine application du principe d'encellulement individuel sur les potentiels effets de la loi du 15 août 2014 sur la réduction de la population pénale.

Le tableau suivant projette pour les cinq prochaines années l'accroissement théorique du parc immobilier. Dans l'hypothèse où le nombre de détenus en absolu se stabiliserait, il subsisterait néanmoins une surpopulation carcérale, et par conséquent mettrait à mal l'hypothèse d'un encellulement individuel appliqué dans cinq ans, a fortiori dans trois ans38(*).

 

Trajectoire théorique de l'accroissement du parc immobilier

Densité théorique d'occupation (hypothèse de stabilisation à 66 494 détenus hébergés)

Création nette de places

Capacité opérationnelle

2014

+ 470

58 974

112, 75

2015

+ 1808

60 782

109, 39

2016

+ 214

60 996

109, 01

2017

+ 859

61 855

107, 49

2018

+ 539

62 394

106, 57

2019

+ 808

63 202

105, 20

Selon l'administration pénitentiaire, au 28 octobre 2014, 26 341 détenus (sur 67 806) sont seuls en cellule, soit 38,85 % de la population carcérale. Ainsi, plus de 40 000 détenus sont en mesure aujourd'hui de demander à bénéficier de l'encellulement individuel39(*).

Dans les établissements de peine où le numerus clausus est de fait, il n'existe pas de surpopulation carcérale et l'encellulement individuel y est majoritairement la règle, malgré quelques exceptions notamment dans les centres de semi-liberté.

Sous cette réserve, Pierre-Victor Tournier estime que 21 773 condamnés, hébergés dans un établissement pour peine, devraient bénéficier actuellement d'un encellulement individuel40(*). En conséquence, il en déduit que 4 568 détenus hébergés en maison d'arrêt (sur un total de 44 721 personnes hébergées en maisons d'arrêt) dorment dans des cellules individuelles. Ainsi, seuls 10 % des détenus en maisons d'arrêt bénéficient d'un encellulement individuel. Pour rappel, on compte 17 090 prévenus dans les maisons d'arrêt.

Au 1er novembre 2014, on comptait 47 274 condamnés ne bénéficiant pas d'un aménagement de peine : si l'ensemble des condamnés étaient hébergés uniquement dans des établissements pour peine, l'encellulement individuel ne serait plus applicable dans ces établissements. Selon Charles Giusti, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire, le taux d'encellulement individuel en établissements pour peines est de 88 %41(*) au 1er novembre 2014.

2. Un principe qui doit rester un objectif tout en s'intégrant dans l'organisation générale de la détention

Votre rapporteur est particulièrement attaché au principe de l'encellulement individuel, qu'il a défendu lors de l'examen du projet de loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 dont il avait été rapporteur pour votre commission des lois. Néanmoins, le législateur n'a jamais entendu en faire un principe à caractère absolu.

a) Si l'encellulement individuel doit être la règle, il ne doit pas être un dogme

Votre rapporteur fait siens les mots de l'ancien Contrôleur général des lieux de privation de libertés qui, dans un avis du 24 mars 2014 relatif à l'encellulement individuel dans les établissements pénitentiaires, rappelait que celui-ci vise à « offrir à chaque personne incarcérée un espace où elle se trouve protégée d'autrui et où elle peut donc ainsi préserver son intimité et se soustraire aux violences et aux menaces des rapports sociaux en prison » et à « concourir au caractère effectif des droits fondamentaux ».

Lors des auditions qu'il a menées et des visites qu'il a effectuées, votre rapporteur a pu constater que l'encellulement individuel semble attendu autant par les détenus que par les personnels du service public pénitentiaire, selon lesquels il permettrait d'apaiser le climat en détention. Selon le premier secrétaire du syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP), « la moitié des problèmes dans les maisons d'arrêts sont dus à l'encellulement collectif42(*)». Par ailleurs, selon un sondage BVA de 2006 réalisé pour les états généraux de la condition pénitentiaire43(*), 84 % des détenus et 82 % des condamnés citent l'encellulement individuel parmi une de leurs attentes pour l'amélioration des conditions de détention.

Face à ce constat, votre rapporteur souhaite que l'administration pénitentiaire poursuive ses efforts dans le développement de l'aménagement de cellules individuelles pour offrir cette possibilité à tous les détenus qui le souhaitent. Il relève également qu'il existe des détenus, en particulier des prévenus fragiles ou âgés, qui souhaitent partager leur cellule.

Le principe de l'encellulement individuel ne doit pas occulter les autres dimensions de la politique carcérale et obliger à des solutions radicales. Ainsi, votre rapporteur reste défavorable à l'application du principe du numerus clausus aux maisons d'arrêt, auquel la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté s'est déclarée favorable lors de son audition.

En effet, le numerus clausus de fait des établissements de peine, qui n'accueillent plus de personnes supplémentaires lorsqu'il n'y a plus de places disponibles, n'est permis que par le maintien en détention dans des maisons d'arrêt de personnes condamnées à des peines d'emprisonnement supérieure à deux ans. Dès lors, un numerus clausus dans l'absolu oblige à une concertation entre direction des services pénitentiaires, parquet et juges de l'application des peines. En pratique, cela implique que lorsque le nombre de détenus dans un établissement se rapproche d'une limite fixée au préalable, le parquet et les juges de l'application des peines sont invités à recourir davantage au contrôle judiciaire, favoriser les alternatives aux poursuites ou les aménagements de peine.

Or, pour votre rapporteur, ces pratiques sont contraires au principe d'égalité mais aussi au principe d'individualisation de la peine puisqu'il y aurait explicitement une politique pénale différente selon les tensions qui pèsent sur les territoires et l'éventuelle surpopulation des établissements.

b) Il s'articule avec une réflexion sur l'organisation de la détention

L'encellulement individuel ne doit en effet pas empêcher une réflexion sur l'ensemble des conditions de détention. Lors de son audition par l'Assemblée nationale, M. Pierre-Victor Tournier a rappelé que « la question de l'encellulement individuel ne peut pas être pensée indépendamment de l'organisation de la détention ». Votre rapporteur rejoint M. Tournier sur ce point.

Selon les règles pénitentiaires européennes, « 25.1 : Le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d'activités équilibré. 25.2 : Ce régime doit permettre à tous les détenus de passer chaque jour hors de leur cellule autant de temps que nécessaire pour assurer un niveau suffisant de contacts humains et sociaux. 25.3 : Ce régime doit aussi pourvoir aux besoins sociaux des détenus. » Il est en effet nécessaire de penser l'encellulement individuel autour de l'organisation d'une offre conséquente d'activité, de formation et de travail. A l'inverse, l'encellulement individuel, qui impliquerait une solitude 22 heures sur 24, redeviendrait une véritable punition, potentiellement contraire à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Dans cette perspective, une importance particulière lors des phases de conception des établissements pénitentiaires devrait être accordée à l'organisation des lieux d'activités en commun.

c) De manière aussi primordiale que l'encellulement individuel, une attention particulière à l'accès aux soins s'impose

L'administration pénitentiaire justifie parfois le recours à un encellulement collectif en raison du risque suicidaire d'un détenu. De l'avis des médecins de l'établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF), cette disposition fait peser une trop grande responsabilité sur les codétenus.

Les médecins rencontrés par votre rapporteur à Fresnes, à l'instar du docteur Sylvie Balanger, chef du pôle « Soins de suite et rééducation » à l'EPSNF, du docteur Magali Bodon-Bruzel, chef du pôle de service médico-psychologique régional de Fresnes, saluent la spécificité de l'organisation des soins à Fresnes, qui dispose de trois unités psychiatriques de consultation mais aussi d'une unité d'addictologie avec un centre de soin, d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA). Elles regrettent dans le même temps l'absence d'initiatives similaires sur le territoire national.

Paradoxalement, le corps médical, à l'instar du docteur Anne Dulioust, regrette que la spécificité de l'EPSNF ne soit avancée pour justifier l'incarcération des personnes dont l'état de santé est jugé « incompatible avec la détention mais compatible avec une détention à l'EPSNF ». Or, l'EPSNF a pour objet un hébergement nécessairement temporaire des détenus, le temps de leurs soins et n'est pas un lieu de détention.

Les médecins de l'EPSNF rappellent que cet établissement n'est pas non plus un hôpital public ordinaire. Ainsi l'ensemble du corps médical adapte son suivi et son programme de soins aux conditions particulières de détention : la rééducation y est plus longue que dans un hôpital classique puisque la surpopulation carcérale, l'étroitesse des cellules, les lits superposés, obligent les patients à être médicalement autonomes lors de leur réintégration dans les quartiers de la maison d'arrêt.

Par ailleurs, l'EPSNF héberge le centre socio-médico-judiciaire de sûreté, composé de 10 studios répartis en deux ailes. À ce jour, 4 condamnés ont été placés dans ce centre, à la suite du non-respect des obligations résultant de la surveillance de sûreté, avant d'être libérés. Actuellement un cinquième condamné est toujours placé dans ce centre. Aussi, avant le prononcé des premières mesures de rétention de sûreté ab initio, ce centre demeure-t-il très majoritairement vide. En raison d'une forte population âgée traitée à l'EPSNF, il pourrait être envisagé de transformer provisoirement une aile de 5 studios du centre socio-médico-judiciaire en sas de convalescence pour les personnes âgées pouvant bénéficier d'une suspension ou d'un aménagement de peine pour raisons médicales, dans l'optique d'intégrer un Établissement d'hébergement pour personnes âgées (EHPAD).

Enfin, lors de sa visite à l'EPSNF de Fresnes, votre rapporteur a relevé la qualité du travail effectué par l'ensemble de l'équipe. Alors que la fermeture de l'établissement a été annoncée puis dénoncée plusieurs fois, votre rapporteur invite le gouvernement à lever tout doute concernant l'avenir de l'établissement et des personnels.


* 34 Au contraire, la capacité théorique d'un établissement pénitentiaire se calcule selon les termes de la circulaire AP 88G05G du 17 mars 1988 qui fixe le barème suivant : jusqu'à 11m² (1 place), entre 11 m² et 14 m² (2 places), entre 14 et 19 m² (3 places), entre 19 et 24 m² (4 places), entre 24 et 29 m² (5 places) et plus de 29 m² (plus de 5 places).

* 35 C'est la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière qui met en place ce moratoire.

* 36 L'article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit que « dans la limite de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application. »

* 37 L'article 716 du code de procédure pénale prévoit que, pour les prévenus, ne peut être dérogé à ce principe que « si  les intéressés en font la demande » ; « leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu'ils ne soient pas laissés seuls » ; « s'ils ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d'organisation l'imposent »

L'article 717-2 prévoit que, pour les condamnés, ne peut être dérogé à ce principe que « si les intéressés en font la demande ou si leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls, ou en raison des nécessités d'organisation du travail ».

* 38 L'amendement n°II-173 (rectifié) présenté par le Gouvernement, retiré depuis, prévoyait une prolongation du moratoire jusqu'au 31 décembre 2017.

* 39 Le second alinéa de l'article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit que « la personne condamnée ou, sous réserve de l'accord du magistrat chargé de l'information, la personne prévenue peut demander son transfert dans la maison d'arrêt la plus proche permettant un placement en cellule individuelle. » Ainsi l'application du principe de l'encellulement individuel s'apprécie au regard du parc de l'ensemble des maisons d'arrêt.

* 40 Audition de M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2014.

Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.assemblee-nationale.fr//14/rap-info/i2388.asp#P412_92586.

* 41 Audition de M. Charles Giusti, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2014.

Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.assemblee-nationale.fr//14/rap-info/i2388.asp#P472_127292.

* 42 Caroline Fleuriot, « L'interminable moratoire sur l'encellulement individuel », Dalloz actualité du 21 octobre 2014.

* 43 Plusieurs organisations (dont la CGT, le CNB, la FNUJA, la LDH, l'OIP) ont organisé en 2006 les états généraux de la condition pénitentiaire avec notamment une consultation importante des actes du monde pénitentiaire et judiciaire.