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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

C. LA DÉGRADATION DES CONDITIONS DE DÉTENTION

La surpopulation carcérale, en raison de la promiscuité qu'elle induit, ne permet pas à l'administration pénitentiaire d'assurer correctement ses missions.

1. La violence en détention

En premier lieu, le service public pénitentiaire a pour mission spécifique d'assurer la sécurité et la prise en charge de personnes contraintes, dont une part significative est écrouée pour des faits de violence.

La violence en détention peut prendre plusieurs formes : physiques, verbales ou psychologiques. La manifestation la plus évidente du climat de violence qui existe en prison se cristallise dans le nombre des agressions, qu'elles soient commises contre les surveillants ou entre détenus.

En 2013, à partir des comptes rendus d'incidents transmis par les directions interrégionales de l'administration pénitentiaire, on relève 4 192 agressions physiques et 15 880 agressions verbales à l'encontre de 20 481 personnels - soit un niveau légèrement en baisse par rapport à l'année précédente (4 409 agressions physiques et 16 878 agressions verbales à l'encontre de 21 532 personnels). Pour autant, davantage d'agents (+ 34) ont été victimes d'une agression engendrant au moins 1 jour d'interruption temporaire de travail (ITT), soit 145 agents en 2013.

Votre rapporteur accorde également une importance particulière à la question des violences commises entre codétenus, pour lesquelles il demande depuis plusieurs années la création d'un indicateur21(*). En 2013, 8 560 agressions entre codétenus ont été recensées, contre 8 861 en 2012. En effet, ces incidents témoignent que, contrairement à sa vocation, la prison reste un lieu encore trop souvent régi par le jeu brutal des rapports de force.

Nature des agressions commises entre personnes détenues

 

Homicides

Agressions sexuelles

Prise d'otage / Séquestration

Actes de torture ou de barbarie

Violences avec arme ou objet

Humiliation

Coups isolés

Rixes

Racket

Total

2010

4

41

 

15

291

81

3 793

3 511

89

7 825

2011

3

62

 

22

337

104

4 493

3 245

99

8 365

2012

2

66

5

17

424

144

4 463

3 670

70

8 861

2013

1

59

4

15

448

121

3 982

3 840

90

8 560

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Face à ces comportements, la directrice de l'administration pénitentiaire a initié au premier semestre 2014, un plan national de lutte contre les violences en milieu carcéral. À partir d'un échantillonnage des incidents recensés en 2013 et 2014, une liste a été établie des éléments déclencheurs des passages à l'acte de violence. Par ailleurs, une cellule de retour d'expérience a été créée afin d'étudier certains évènements identifiés pour permettre l'élaboration de préconisations.

À la violence contre les autres, s'ajoute la violence contre soi-même. Au cours de l'année 2013, le nombre de suicides en détention a continué de baisser (9 suicides de moins par rapport à 2012). De même, alors que l'on comptait 2 048 actes suicidaires (suicides et tentatives de suicide) en 2011 et 1 777 en 2012, on en dénombre 1 488 en 2013, soit une variation de - 27 % entre 2011 et 2014.

 

Suicides en détention

Population moyenne écrouée hébergée

Taux de mortalité par suicide en détention

2010

121

67 317

18

2011

123

71 755

17,1

2012

106

66 661

15,9

2013

97

67 422

14,4

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le plan d'action national contre le suicide carcéral, mis en place depuis 2009, fait l'objet d'un suivi régulier par un groupe de pilotage national, coprésidé par la directrice de l'administration pénitentiaire et le professeur Terra, expert international de la question de la prévention du suicide.

Lors de son audition par votre rapporteur, Adeline Hazan, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, a rappelé que les instructions données de réveiller régulièrement pendant la nuit les détenus jugés fragiles, sont encore appliquées. Partageant son constat, votre rapporteur estime que cette mesure apparait largement contre-productive, fragilisant d'autant plus les personnes.

2. La surpopulation induit des conditions de détention contraires au respect de la dignité de la personne humaine

La surpopulation carcérale détériore les conditions de détention pour les détenus, notamment par la concurrence engendrée pour accéder à un travail, une formation ou même aux unités de vie familiale.

Elle engendre aussi des situations de promiscuité qui peuvent présenter d'importantes carences en termes d'hygiène et de salubrité. Suivant la jurisprudence constante du Conseil d'État, le tribunal administratif d'Orléans, par une décision du 6 juin 2014, a ainsi condamné l'État à indemniser un détenu ayant été confiné 262 jours avec deux autres détenus dans une cellule de 9 mètres carrés. Ce traitement est en effet contraire à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains dégradants ». Depuis 2009,22(*) la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) constate la violation de l'article 3 lorsque tout « espace de vie individuel » est inférieur à 3 m² par détenu.

Dans un arrêt Canali contre France du 25 avril 2013, la CEDH a condamné la France pour violation de l'article 3, eu égard aux conditions de vie au sein de la cellule, caractérisée notamment par des « manquements aux règles d'hygiène », cumulés à l'éventuelle possibilité (très limitée en l'espèce) de « passer du temps à l'extérieur de la cellule23(*) ». Ainsi, c'est bien la promiscuité, et non pas directement la surpopulation carcérale, qui a justifié la condamnation de la France. Celle-ci devrait néanmoins alerter le Ministère de la justice dans la perspective où elle pourrait être suivie d'un « arrêt pilote24(*) ». En effet, l'Italie, après une première condamnation en juillet 200925(*) en raison des conditions de détention résultant de la surpopulation carcérale, a été visée en janvier 201326(*) par un arrêt pilote ordonnant aux autorités italiennes la mise en place dans le délai d'un an d'un système permettant de faire cesser les mauvais traitements résultant de la saturation du parc pénitentiaire.

Dans ce contexte, il est intéressant de remarquer les motivations d'un arrêt récent, du 18 juin 2014 de la chambre de l'application des peines (CHAP) de la cour d'appel de Montpellier27(*), qui semblent être influencées par la jurisprudence de la CEDH. Cette décision fait droit à une demande d'aménagement de peine d'un détenu condamné, justifiée au regard des conditions légales d'octroi d'un aménagement de peine. Néanmoins, cette argumentation légale est doublée d'une motivation qui est fondée sur l'état de surpeuplement carcéral, susceptible d'engendrer des conditions de détention contraires à l'article 3 de la convention européenne, par ailleurs visé dans l'arrêt. Bien que s'éloignant de la jurisprudence de la Cour de cassation28(*), il est possible que cette jurisprudence anticipe une éventuelle condamnation de la France pour violation de l'article 3 en raison d'un surpeuplement carcéral dans d'autres affaires en instance.

Les droits français et européen face à la surpopulation carcérale

En droit français, c'est le juge administratif, juge de droit commun des décisions administratives prises par l'administration pénitentiaire29(*), qui intervient en cas d'atteinte grave et manifestement illégale portée aux libertés fondamentales.

À partir des années 1980, puis particulièrement avec la décision Marie du 4 février 199530(*), le Conseil d'État a élargi le droit au recours en réduisant le champ des « mesures d'ordre intérieur », considérées insusceptibles de recours. Ainsi, il a récemment décidé que les sanctions disciplinaires prises à l'encontre des détenus, y compris les sanctions d'avertissement, étaient susceptibles de recours31(*).

Le juge administratif a également renforcé l'intensité de son contrôle, notamment sur les décisions individuelles imposées au détenu. À l'exception de la matière disciplinaire, le juge administratif exerce un plein contrôle de nécessité et de proportionnalité sur ces décisions. Ainsi, dans une décision du 16 octobre 201332(*), le juge administratif a rappelé que la personne détenue a le droit de poursuivre « la pratique du culte dont elle se revendique », sous la seule réserve des « exigences de sécurité et de bon ordre de l'établissement ». Dès lors, l'administration ne peut refuser de délivrer un agrément en qualité d'aumônier au seul motif de « l'insuffisance du nombre de détenus ».

Enfin, le juge administratif a permis un assouplissement des conditions d'engagement de la responsabilité de l'administration pénitentiaire, notamment par le passage de l'existence d'une faute lourde à celle d'une faute simple. Dans une décision du 6 décembre 201333(*), le Conseil d'État, après avoir rappelé que « tout prisonnier a droit à être détenu dans des conditions conformes à la dignité humaine », a déterminé que le caractère attentatoire s'apprécie au regard de la « situation d'entière dépendance des détenus » ; cette vulnérabilité dépendant « de leur âge, de leur état de santé, de leur handicap et de leur personnalité ». Par cette même décision, le juge administratif ouvre la possibilité à une personne détenue d'utiliser la procédure du référé provision pour accélérer une indemnisation, « pas sérieusement contestable », au titre du préjudice subi par des conditions de détention contraires à la dignité humaine.

Par ailleurs, il convient de noter que le décret n°2014-1278 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, a exclu la totalité des demandes individuelles formées par les détenus de l'application du principe « le silence vaut acceptation », telles que les demandes d'affectation, d'encellulement individuel, de transfert, de parloir, de participation aux activités ou de formation.


* 21 Voir supra, page 10.

* 22 CEDH, 2e section, 16 juillet 2009, Sulejmanovic c/ Italie, requête n°22635/03.

* 23 Cour européenne des droits de l'homme, 5e section, 25 avril 2013, Canali contre France, requête n° 40119/09.

* 24 La Cour européenne des droits de l'homme peut procéder par arrêt pilote pour traiter plusieurs affaires liés à un même problème dans un même pays, afin d'éviter les contentieux répétitifs.

* 25 Cour européenne des droits de l'homme, 2e section, 16 juillet 2009, Sulekmanovic c/ Italie, requête n°22635/03.

* 26 Cour européenne des droits de l'homme, 2e section, 8 janvier 2013, Torreggiani et autres contre Italie, requête n°43517/09.

* 27 Cour d'appel de Montpelier, CHAP, 18 juin 2014, n°14/00566, cité par la revue AJ Pénal d'octobre 2014.

* 28 Actuellement, la Cour de cassation ne considère pas que l'existence de conditions de détention inhumaines ou dégradantes puisse justifier la remise en liberté d'un prévenu. Dans un arrêt du 29 février 2012, elle a considéré qu'en l'absence « d'éléments propres à la personne concernée, suffisamment graves pour mettre en danger sa santé physique ou mentale », il convient d'examiner les demandes de mise en liberté motivées par le caractère « inhumain ou dégradant » des conditions de détention au regard des seules dispositions du Code de procédure pénale sur la détention provisoire (articles 137-3, 143-1 et suivants). Elle s'oppose ainsi à toute remise en liberté sauf si l'état de santé du prévenu est « incompatible » avec les conditions de détention, jurisprudence qui anticipait le nouvel article 147-1 du code de procédure pénale, dans sa rédaction du 15 août 2014.

* 29 Tribunal des conflits, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane.

* 30 Dans la décision du 17 février 1995, « Marie » (n°97754), le Conseil d'État décide que doit être pris en compte la nature et la gravité d'une décision, en particulier les conséquences de celle-ci pour l'intéressé, afin de déterminer si celle-ci peut faire l'objet d'un recours.

* 31 Conseil d'État, 21 mai 2014, Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Mme A, requête n°359672.

* 32 Conseil d'État, 16 octobre 2013, Garde des sceaux, ministre de la justice c/ M.E.J. et l'association cultuelle « Les témoins de Jéhovah de France », requête n°351115.

* 33 Conseil d'État, 6 décembre 2013, M. B, requête n°363290.