Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. LA SURPOPULATION CHRONIQUE DES PRISONS

L'augmentation tendancielle du nombre de détenus hébergés depuis 2000 accroît la surpopulation des établissements pénitentiaires. Cette situation est de plus en plus préoccupante dans la perspective de l'application du principe de l'encellulement individuel.

1. Des taux élevés d'occupation des établissements pénitentiaires mais qui recouvrent de fortes disparités

Au 1er novembre 2014, les établissements pénitentiaires disposaient de 57 860 places opérationnelles14(*). Le taux d'occupation s'élevait à 115 personnes détenues pour 100 places. À titre de comparaison, il s'élevait à 118,2 au 1er août 2013 mais à 112,4% en 2011. 1 065 détenus continuent de dormir sur un matelas posé à même le sol ; ils étaient 1 197 au 1er juillet 2014.

Ce phénomène est particulièrement prégnant dans les maisons d'arrêt qui, à la différence des établissements pour peine15(*) (centres de détention, maisons centrales, centres de semi-liberté), ne sont pas soumises à un numerus clausus. Au 1er novembre 2014, le taux d'occupation moyen dans les maisons d'arrêt était de 132,5 personnes pour 100 places. Lors de son audition par votre rapporteur, Madame Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation des libertés a regretté que « les maisons d'arrêt, à la différence des établissements pour peine, mais aussi des maisons de retraite ou des hôpitaux, soient les seuls lieux où il y a encore de le place même quand il n'y en a plus ». Aussi, propose-t-elle l'interdiction immédiate des matelas au sol par voie réglementaire ou législative.

Les maisons d'arrêt reçoivent en principe les personnes prévenues16(*), placées en détention provisoire ainsi que celles dont la peine ou le reliquat de peine n'excèdent pas deux ans. Or, la surpopulation des maisons d'arrêt s'aggrave par le maintien en leur sein de personnes condamnées à plus de de deux ans d'emprisonnement, contrairement à ce que prévoit la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Au 1er juillet 2014, environ 22% des 29 279 personnes condamnées détenues en maison d'arrêt ou en quartier d'arrêt - soit 6 335 personnes - purgeaient une peine supérieure à 2 ans d'emprisonnement.

Les taux d'occupation ne doivent cependant pas masquer d'importantes disparités géographiques. Ainsi, parmi les établissements pour peine, au 1er novembre 2014, on peut constater quelques différences entre les quartiers du centre de détention de Lannemezan (40 %) et celui de Béziers (100 %), ou entre le quartier maison centrale d'Alençon-Condé-sur-Sarthe (41,7 %) et la maison centrale d'Ensisheim (96,5 %).

Aussi, on relève d'importants écarts dans les maisons d'arrêts entre celle de Guéret (64,9 %) ou d'Aurillac (54,2 %), comparativement à la maison d'arrêt de Nîmes (201,6 %) ou de la Roche-sur-Yon (230,8 %).

La surpopulation carcérale touche particulièrement l'Outre-mer avec une moyenne de taux d'occupation de 128,4% dans les maisons d'arrêt et de 110,5% dans les établissements pour peine. Les centres de détention de Ducos (Martinique) et de Faa'a Nuutania (Polynésie française) affichent respectivement des taux d'occupation de 124,9 % et de 218,8 % alors que le quartier de la maison d'arrêt de Faa'a Nuutania présente une sur-occupation de 281,5 %.

Au total, au 1er novembre 2014, 129 établissements ou quartiers présentaient une densité inférieure à 100%, soit six établissements de plus qu'au 1er novembre 2013. Aussi, 33 établissements présentaient un taux d'occupation supérieur à 150%, contre 40 il y a un an.

Au-delà de l'indicateur du taux d'occupation qui présente de nombreuses limites17(*), M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, mesure le nombre de « détenus en surnombre »18(*) : selon ses calculs, ils étaient 12 164 au 1er octobre 2014. En effet, il recense 3 724 places opérationnelles inoccupées, soit 6,3 % du parc existant19(*). Plusieurs raisons expliquent cette vacance. En premier lieu, il existe nécessairement une période de latence à la suite de la mise en service d'un établissement pénitentiaire, à l'instar de l'établissement d'Orléans Saran. D'autre part, des raisons de sécurité justifient parfois une sous-occupation : c'est le cas du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe. Enfin, la répartition géographique du parc immobilier n'apparaît pas toujours optimale au regard des besoins du territoire.

2. Une augmentation des places insuffisante pour endiguer le phénomène

Face à la pression carcérale, les gouvernements successifs ont souhaité augmenté les capacités de détention. La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la construction de 13 200 nouvelles places de prison, accompagnées de la fermeture de 2 485 places, soit un solde net de 10 800 places. Révisé en 2012 par la garde des sceaux, il prévoit désormais l'ouverture de 11 629 places et la fermeture de 2 086 places, soit un solde net de 9 543 places.

Les créations de places du programme « 13 200 révisé »


· 300 places destinées aux mineurs dans 6 établissements pénitentiaires pour mineurs
(achèvement des travaux et mise en service depuis 2008-2009)


· 10 525 places (dont 9 682 livrées) dans de nouveaux établissements pénitentiaires pour majeurs :

- Devraient être ouverts au 2015 : la maison centrale de Vendin-le-Vieil (238 places en mars), l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (161 places au deuxième semestre) ;

- Le centre pénitentiaire de Draguignan (504 places) devrait ouvrir au troisième trimestre de 2017.


· 744 places dédiées à la réinsertion dans des « quartiers nouveaux concepts20(*) », des quartiers de semi-liberté, des quartiers de courtes peines et des quartiers pour peines aménagées. Les 180 places encore en construction seront mises en service au 1er semestre de 2017.

Ce programme s'est doublé d'opérations de rénovation dans quatre grands établissements pénitentiaires vétustes, à savoir la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, le centre pénitentiaire de Marseille-les-Beaumettes, la maison d'arrêt de Paris-la Santé et le centre de détention de Nantes. Ce programme de réhabilitation consiste à remettre aux normes les bâtiments et les installations tout en intégrant les exigences d'encellulement individuel.

Le centre pénitentiaire de Fresnes, construit en 1898, ne fait pas l'objet d'un projet global de réhabilitation et de restructuration. Des travaux d'urgence et de gros entretien sont régulièrement entrepris depuis 2002. Lors de sa visite au centre pénitentiaire de Fresnes, votre rapporteur a pu constater le bon état général de l'établissement qui masque pourtant la vétusté des locaux, illustrée par les défaillances régulières du système d'adduction en eau potable, l'exiguïté des cellules et des locaux du personnel ou encore la difficulté de contrôler la présence de rongeurs dans l'établissement.

Les créations de places induites par le programme de rénovation


· 134 places
supplémentaires ont été créées au centre de détention de Nantes.


· D'ici 2018, 369 places nettes supplémentaires seront ouvertes à Fleury-Mérogis.


· Le projet de réhabilitation du centre pénitentiaire de Marseille (1 221 places en norme circulaire) a été abandonné et remplacé dans le nouveau programme immobilier par la création de 1 295 places sur le domaine de la maison d'arrêt d'Aix Luynes (735 places à Aix 2) et sur la zone du site dit « Martini » du centre pénitentiaire de Marseille (560 places à Beaumettes 2).

Le nouveau programme immobilier, porté par le budget triennal 2013-2015, prévoit la construction nette de 2 161 places (qui inclut les places créées par la rénovation de la Maison d'arrêt Paris-la-Santé). Ces nouveaux établissements devront répondre aux normes édictées par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 relatives à l'encellulement individuel et au développement d'espaces communs nécessaires à la mise en oeuvre d'activités de réinsertion.

Les créations nettes de places du nouveau programme immobilier


· 768 places
ont été mises en service au centre pénitentiaire d'Orléans-Saran.


· D'ici fin 2015, 594 places seront livrées au centre pénitentiaire de Beauvais, soit 233 places nettes après fermeture des maisons d'arrêts de Beauvais, Compiègne et du « Vieux Liancourt », ainsi que 319 places nettes au centre pénitentiaire de Valence, après fermeture de la maison d'arrêt de Valence. 554 places seront également construites au centre pénitentiaire de Riom mais au regard des prévisions de fermetures, ce sont 702 places nettes qui seront supprimées. Au 1er semestre 2015, seront également mises en services les 160 nouvelles places permises par la seconde extension du centre pénitentiaire de Ducos.


· D'ici 2017, 735 places seront mises en services à Aix 2, 410 places au centre de détention de Papéari et 520 places (soit 117 créations nettes après fermetures des maisons d'arrêt de Colmar et Mulhouse) au centre pénitentiaire de Lutterbach.


· D'ici 2019, 325 places nettes supplémentaires
devraient être mises en service à la Maison d'arrêt Paris-la-Santé.

Par ailleurs, votre rapporteur regrette que les personnels pénitentiaires soient si peu associés à la conception et à l'organisation des établissements pénitentiaires, mais aussi à leur fermeture.

Alertés par le syndicat FO Pénitentiaire sur la fermeture, pourtant contestée, de la maison d'arrêt de Lure, établissement fonctionnel de petite taille, votre rapporteur souhaite qu'avant chaque fermeture d'établissement pénitentiaire, les rapporteurs du budget « administration pénitentiaire » reçoivent une note rappelant les caractéristiques de l'établissement, les points de vue des différents corps de personnels y exerçant ainsi qu'une expertise indépendante des différents scénarios envisageables.

Les différents programmes de construction ont permis une augmentation depuis 2001 du nombre de places en détention, qui devrait se poursuivre jusqu'en 2019. Néanmoins, cette augmentation est moins rapide que celle du nombre de personnes détenues, engendrant une surdensité.

Évolution du nombre de personnes détenues

* A partir du 1er avril 1993, une distinction est faite entre capacité opérationnelle et capacité selon les normes de la circulaire du 17 mars 1988 (capacité théoriques).


* 14 La capacité opérationnelle correspond au nombre de places, de lits effectivement disponibles indépendamment de la qualité individuelle ou collective de la cellule.

* 15 Au 1er novembre 2014, le taux d'occupation des établissements pour peine est de 90,6 places pour 100 personnes.

* 16 Les prévenus sont des détenus en attente d'un jugement ou dont la condamnation n'est pas définitive.

* 17 Le taux d'occupation sous-estime le phénomène de surpopulation carcérale en raison du calcul du nombre de places opérationnelles à partir de leur surface et non à partir du nombre de cellules. Ainsi, une cellule « individuelle » de 11 m² sera au moins comptabilisée pour deux places opérationnelles.

* 18 Cet indice créé en 2008 est calculé selon la formule suivante : détenus en surnombre = surpopulation apparente + nombre de places libres, soit le nombre de détenus / (nombre de places opérationnelles - nombre de places libres).

* 19 Audition de M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 13 novembre

* 20 Les quartiers nouveaux concept sont des structures combinant des places de semi-liberté, des places de courtes peines et des places aménagées.