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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

II. UNE INADÉQUATION DURABLE ENTRE LA POPULATION CARCÉRALE ET LES CAPACITÉS DU PARC IMMOBILIER

Au 1er novembre 2014, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et en outre-mer s'élevait à 66 530 contre 67 050 au 1er novembre 2013, soit une légère diminution de 0,8 % sur l'année.

On distingue au sein de cette population :

- 17 115 prévenus (17 057 au 1er novembre 2013),

- 2 172 femmes (2 571 au 1er novembre 2013),

- 680 mineurs écroués (625 au 1er novembre 2013).

Évolution de la population carcérale depuis 1980, au 1er janvier de chaque année

Source : Statistique mensuelle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

Cette baisse ponctuelle, qui permet de revenir à l'effectif constaté en janvier 2013, ne doit pas masquer l'augmentation tendancielle du nombre de personnes détenues écrouées depuis 20009(*). Or, cette évolution est d'autant plus préoccupante qu'elle accroît la surpopulation chronique des établissements pénitentiaires et éloigne la perspective d'une application du principe de l'encellulement individuel. Dans l'hypothèse même où la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales conduirait à une stabilisation de la population carcérale, les prévisions du parc immobilier ne permettraient pas sa réalisation dans les dix prochaines années.

A. UNE INFLATION CARCÉRALE DIFFICILE À INVERSER

1. Un contexte d'inflation carcérale depuis 2000

Au 1er novembre 2014, le nombre de personnes écrouées détenues est en légère baisse par rapport au 1er novembre 2013. Ainsi, ce sont 520 personnes de moins qui sont détenues, soit une légère baisse de 0,8%.

Cette baisse ponctuelle s'inscrit dans un contexte d'accroissement constant de la population carcérale. Ainsi, depuis 2000, le nombre de personnes détenues a crû progressivement en raison, d'une part de l'augmentation du nombre de condamnations à de la prison ferme, et d'autre part de la suppression des grâces présidentielles collectives et, enfin, de l'allongement des peines prononcées.

Cet allongement peut s'expliquer par les entrées en vigueur de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive et des infractions pénales et de la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive10(*). Abrogées par la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, les anciennes dispositions des articles 132-18-1 et 132-19-1 du code pénal imposaient aux juges, qui pouvaient y déroger par motivation spéciale, de prononcer pour certains crimes ou délits commis en état de récidive légale, une peine dont le quantum ne pouvait être inférieur à un seuil minimal. Il existe une corrélation statistique entre ces entrées en vigueur et l'augmentation (+ 20 % entre 2009 et 2014) du recours à l'incarcération pour des condamnés à des courtes et moyennes peines de moins de trois ans alors que les autres effectifs diminuaient ou se stabilisaient.

L'évolution des indicateurs de durée moyenne passée sous écrou ou en détention confirme cette analyse. La durée moyenne en détention augmente régulièrement depuis 2007 (+ 33 % en 2013 par rapport à 2007). La durée moyenne de détention provisoire est stable depuis 2000, oscillant entre 3,8 et 4,3 mois.

Évolution de l'indicateur des durées moyennes11(*) des condamnés et des prévenus
(en mois)

Champ : France entière

               

Année

Durée moyenne sous écrou (1)

Durée moyenne en détention

Durée moyenne de détention provisoire (2)

Placements sous écrou

Population moyenne des écroués
(3)

Indicateur de durée moyenne sous écrou
en mois

Placements en détention

Population moyenne des détenus

Indicateur de durée moyenne de détention
en mois

Placements en prévention

Population moyenne des prévenus

Indicateur de durée moyenne
de détention provisoire
en mois

2006

86 594

59 963

8,3

81 416

58 373

8,6

56 766

19 108

4,0

2007

90 270

62 203

8,3

83 015

59 739

8,6

54 936

17 804

3,9

2008

89 054

65 091

8,8

79 680

61 664

9,3

52 115

16 365

3,8

2009

84 354

66 134

9,4

72 753

61 615

10,2

48 061

15 956

4,0

2010

82 725

66 532

9,7

69 206

60 761

10,5

47 405

15 549

3,9

2011

88 058

70 378

9,6

72 135

62 666

10,4

47 315

15 990

4,1

2012

90 982

75 289

9,9

72 761

65 680

10,8

46 676

16 367

4,2

2013

89 290

77 341

10,4

69 819

66 824

11,5

46 998

16 538

4,2

(1) Durée moyenne sous écrou, en mois : (population moyenne / entrées) x 12

       

(2) Durée moyenne de détention provisoire, en mois : (population moyenne de prévenus / entrées de prévenus) x 12

 

(3) Population moyenne : (population au 1er janvier de l'année n + population au 1er janvier de l'année n + 1) / 2

   

Source : Statistique trimestrielle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

         

Le Fichier National de Détenus (FND) permet la présentation de statistiques trimestrielles sur la population écrouée par établissement. Néanmoins, si le fichier produit des données de mouvements (placements et levées d'écrous), il ne permet pas un suivi statistique des flux de données individuelles. En raison de l'absence d'historisation de ces données et donc de comptabilisation des dates de passage de l'état de prévenu à celui de condamné, il est impossible de calculer les durées de détention effectivement exécutées des condamnés détenus.

On peut à ce titre saluer une récente étude12(*) de l'administration pénitentiaire qui a permis une exploitation statistique croisée de ce fichier. Ainsi, il est possible de déterminer que 77 % des libérations de l'année 2013 interviennent après une détention de moins d'un an et que la durée moyenne de détention des personnes libérées en 2013 est de 10 mois. Néanmoins, cette analyse supplémentaire, réalisée ponctuellement, se fonde sur des données agrégées de cohortes libérées dans l'année et non de données individuelles. Cette situation appelle un effort de l'administration sur le traitement de ses systèmes d'information.

Les statistiques précaires de l'exécution des décisions de justice
en matière pénale

Depuis la mission d'information sur les carences de l'exécution des peines et l'évaluation de l'application Cassiopée (Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Opérationnel Pour le Pénal et les Enfants) présidée par M. Jean-Luc Warsmann en 2011, plus de trois années ont passé. Pourtant, la disponibilité des statistiques sur l'exécution des décisions de justice est toujours aussi précaire. Projet lancé en 2001, l'application Cassiopée avait vocation à remplacer l'ensemble des applications informatiques utilisées par les juridictions pénales. Néanmoins, sa mise en application sur l'ensemble du territoire a été régulièrement retardée. Alors que le déploiement devait se finir en octobre 2007, l'application était en cours d'installation dans les juridictions franciliennes fin 2012.

Le croisement de ses données avec APPI, le fichier « Application des peines, probation et insertion » devait permettre de produire des statistiques locales et nationales en matière d'exécution et d'application des peines. En juillet 2012, l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) constatait l'absence d'outil permettant une évaluation fiable du taux d'exécution des peines et le recours à un retraitement manuel des données. Si les taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ont pu être produits en 2011 et 2012 grâce à une version expérimentale du système d'information décisionnel (SID)13(*), votre rapporteur regrette que ces données n'aient pas fait l'objet du retraitement nécessaire pour 2013 et espère la reprise de cette production pour 2014. Le besoin d'information parlementaire et citoyenne dans ce domaine exige une fiabilité des données statistiques sur la durée.

2. Une stabilisation récente de la population carcérale : vers une inversion de la tendance ?

Toutefois, les données les plus récentes indiquent une stabilisation du nombre de peines d'emprisonnement ferme prononcées par les juridictions. Ainsi, pendant l'année 2013, l'ensemble des juridictions a prononcé 129 209 peines exécutoires d'emprisonnement ferme (contre 129 300 en 2012 et 123 700 en 2011), soit une diminution de - 0,07 %. À noter qu'il n'existe pas de données pour 2013 concernant le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme.

La baisse du nombre de personnes écrouées détenues au 1er novembre 2014 peut s'expliquer partiellement par un recours de plus en plus important aux aménagements de peines, consacrés par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Ainsi, le nombre de condamnés en placement sous surveillance électronique a augmenté de 2,3 % sur un an.

Aussi, s'il est évidemment prématuré d'attribuer la baisse de la population carcérale à l'adoption de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, il est néanmoins pertinent de constater que cette baisse intervient dans un contexte récent de ralentissement de l'augmentation de la population carcérale.

Depuis 2012, le taux de croissance annuel du nombre de détenus a fortement diminué : + 4 % au 1er octobre 2012, 0,9% au 1er octobre 2013, - 0,9 % au 1er aout 2014 et enfin - 1,2 % au 1er octobre 2014. Ces données laissent entrevoir la possibilité d'une stabilisation de la population carcérale.

 

Nombre de personnes détenues hébergées

Évolution par rapport à l'année précédente

1er octobre 2012

66 704

+ 4 %

1er novembre 2012

67 225

+ 3,9 %

1er décembre 2012

67 674

+ 3,7 %

1er janvier 2013

66 572

+ 2,8 %

1er février 2013

66 746

+ 1,6 %

1er mars 2013

66 995

+ 0,8 %

1er avril 2013

67 493

+ 0,5 %

1er mai 2013

67 839

+ 1,1 %

1er juin 2013

67 977

+ 1,6 %

1er juillet 2013

68 569

+ 1,8 %

1er août 2013

67 683

+ 1,4 %

1er septembre 2013

67 088

+ 1,5 %

1er octobre 2013

67 310

+ 0,9 %

1er novembre 2013

67 050

- 0,3 %

1er décembre 2013

67 738

+ 0,1 %

1er janvier 2014

67 075

+ 0,8 %

1er février 2014

67 820

+ 1,6 %

1er mars 2014

68 420

+ 2,1 %

1er avril 2014

68 859

+ 2,0 %

1er mai 2014

68 845

+ 1,5 %

1er juin 2014

68 648

+ 1,0 %

1er juillet 2014

68 295

- 0,4 %

1er aout 2014

67 070

- 0,9 %

1er septembre 2014

66 354

- 1,1 %

1er octobre 2014

66 494

- 1,2 %

1er novembre 2014

66 530

-0,8 %

Panorama des peines exécutées

Dans leur grande majorité, les peines d'emprisonnement exécutées sont de courte durée : au 1er janvier 2014, 66% des personnes écrouées condamnées - 40501 personnes - exécutent une peine de moins de trois ans.

Comme les années précédentes, plus du quart des condamnations sous écrou au 1er janvier 2014 ont été prononcées pour des faits de violences volontaires (28%, soit 17 020 personnes). Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (14 %), les viols et agressions sexuelles (13 %), les vols qualifiés (10 %), les vols simples (9 %), les escroqueries (8 %), les homicides volontaires (6 %) et les homicides et blessures involontaires (5 %).


* 9Séries statistiques des personnes placées sous main de justice 1980-2014, Direction de l'administration pénitentiaire. Sous-direction des personnes placées sous main de justice, Bureau d'études et de la prospective.

* 10 Florence de Bruyn, Annie Kensey, « Durées de détention plus longues, personnes détenues en plus grand nombre (2007-2013), Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, septembre 2014, n°40, DAP/PMJ5

* 11 Cet indicateur se calcule à partir de la formule suivante, qui repose sur une hypothèse de stationnarité (rythmes de sorties identiques pour l'ensemble des cohortes d'écroués et nombre constant d'entrées) : d = P (effectif moyen) / E (entrées).

* 12 Florence de Bruyn, Annie Kensey, « Durées de détention plus longues, personnes détenues en plus grand nombre (2007-2013), Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, septembre 2014, n°40, DAP/PMJ5

* 13 Joël Creusat, « Les délais de la mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme », Infostat, bulletin d'information statistique, numéro 124, novembre 2013.