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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

C. UNE MODESTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PERSONNELS

1. Des créations de postes encore trop peu nombreuses pour le milieu ouvert et les nouveaux établissements pénitentiaires

Le plafond d'autorisation des emplois du programme n°107 s'élève à 36 758 ETPT8(*) pour 2015. Il intègre le transfert de 212 ETPT pour l'exécution des missions d'extractions judiciaires, issus des programmes 152 « Gendarmerie nationale » (135 ETPT) et 176 « Police nationale » (77 ETPT).

Les entrées prévues sont destinées, d'une part, à compenser les sorties (1 591 ETPT dont 512 au titre des départs en retraite) et d'autre part, à permettre la création de 528 emplois.

Évolution des emplois

 

Sorties

dont départs à la retraite

Entrées

dont primo recrutements

Schéma d'emplois du programme

Magistrats de l'ordre judiciaire

0

0

0

0

0

Personnels d'encadrement

96

31

166

106

70

B Métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

201

49

371

269

170

B Personnels administratifs et techniques

88

22

118

37

30

C Personnels de surveillance

1006

365

1254

970

248

C Personnels administratifs et techniques

200

45

210

61

10

Total

1591

512

2119

1443

528

Source : PAP de la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

Les 528 nouveaux emplois devraient être répartis de la façon suivante :

- 128 emplois pour l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires, complétés par le redéploiement des personnels issus des établissements fermés ;

- 300 postes de conseillers d'insertion et de probation pour la poursuite de la mise en oeuvre de la loi du 15 août 2014 sur l'individualisation des peines et l'efficacité des sanctions pénales,

- 100 postes destinés à combler les vacances en établissements pénitentiaires.

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants des personnels, tant de surveillance qu'issus des SPIP, ont salué le respect de l'engagement pris le 9 octobre 2013 par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault de créer 1 000 postes sur trois ans au bénéfice des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

Néanmoins, ils ont souligné que ces nouveaux postes ne concerneront pas les seuls conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation. Outre 650 postes de conseillers, devraient être créés 70 postes d'encadrement, 100 de personnels administratifs, 70 de psychologues et 110 d'assistants de services sociaux.

La direction de l'administration pénitentiaire se fixe comme objectif pour 2015 de faire baisser le nombre de dossiers attribués à chaque conseiller d'insertion et d'améliorer la qualité de la prise en charge des personnes sous main de justice.

Votre rapporteur estime, dès lors, que ces recrutements seront insuffisants dans la mesure où l'étude d'impact établie par le Gouvernement annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait déjà à 1 000 le nombre de postes de conseillers d'insertion à créer pour faciliter la mise en oeuvre des aménagements de peine et passer de 80 à 60 dossiers suivis. Or la mise en oeuvre de la loi du 15 août 2014 va augmenter la charge de travail des conseillers qui suivent actuellement, en moyenne, 100 dossiers, voire beaucoup plus dans les services où des postes sont vacants. La directrice du SPIP de Fresnes précisait que ce suivi peut monter jusqu'à 150 dossiers. Les syndicats SNEPAP-FSU et CGT Pénitentiaire pour les SPIP regrettaient qu'aucun indicateur ne permette de suivre le nombre de dossiers par conseiller.

Les organisations professionnelles redoutent une année 2015 particulièrement difficile avec l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions, dont la libération sous contrainte, alors même que les renforts de personnel n'arriveront que dans deux ans, à l'issue de leur formation. Aussi, le recrutement, dans cet intervalle, de contractuels dépourvus de formation spécifique inquiète-t-il les représentants du personnel.

Les personnels de surveillance déplorent un manque récurrent d'effectifs, environ 1 000 postes étant vacants au plan national. Exerçant difficilement leur mission de sécurité, ils sont dans l'incapacité d'assurer leur rôle de réinsertion auprès des détenus. La création de 534 postes sur trois ans (128 en 2015 outre le comblement de 100 vacances de postes) dans un contexte d'ouverture de nouveaux établissements ne devrait pas suffire à améliorer leurs conditions de travail.

Les organisations professionnelles rencontrées regrettent que les schémas d'emplois soient toujours calculés sur la base de la capacité d'accueil théorique des établissements, qui connaissent pourtant une surpopulation chronique. Ainsi, le centre pénitentiaire de Fresnes connaît actuellement une vacance de 65 postes ainsi qu'une surpopulation pénale de 160 %. À la maison d'arrêt pour hommes de Fresnes, on dénombre un agent du personnel de surveillance pour 100 à 120 détenus.

2. Une diminution des crédits consacrés à la formation

La formation initiale et la formation continue à caractère national des personnels de l'administration pénitentiaire sont assurées par l'École nationale de l'administration pénitentiaire placée sous la tutelle du garde des sceaux.

Depuis 2011, la subvention allouée à l'ENAP est en diminution et s'élèvera en 2015 à 24,9 millions d'euros, en dépit d'importants recrutements.

Évolution de la subvention pour charges de service public allouée à l'ENAP
depuis 2010 (en millions d'euros)

Réalisation 2010

Réalisation 2011

Réalisation 2012

Crédits ouverts en LFI pour 2013

Réalisation 2013

Crédits ouverts en LFI pour 2014

Subvention prévue par le PLF pour 2015

26,3

27,4

26,5

25,6

24,8

25,2

24,9

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

En 2013, l'ENAP a accueilli 2 037 élèves en formation initiale et 3 585 stagiaires en formation continue, soit 948 de moins qu'en 2012, sachant que la tendance devrait s'inverser avec les recrutements exceptionnels organisés depuis 2014.

Cependant, les organisations professionnelles regrettent unanimement l'utilisation faite des stagiaires pour combler les vacances de postes.

Ainsi, les directeurs pénitentiaires et les personnels de surveillance déplorent l'affectation massive de leurs collègues stagiaires en premier poste dans des établissements difficiles de la région parisienne et lyonnaise, qui amène à de nombreuses démissions. À cela s'ajoute un nombre de logements de fonction insuffisants dans des secteurs géographiques où les hébergements sont coûteux.

Enfin, les SPIP craignent que la deuxième année de leur formation soit de plus en plus écourtée. Ainsi, les stagiaires CPIP au cours de leur deuxième année sont affectés en stage dans des SPIP sous tension, où ils viennent compléter l'effectif titulaire. Leur formation est sacrifiée en raison du manque de disponibilités de leurs responsables censés les encadrer. Au SPIP de Maubeuge, on dénombre ainsi sept postes effectivement occupés (sur douze théoriques) dont trois par des stagiaires.

3. Une revalorisation des mesures catégorielles : une nécessité pour l'attractivité de la profession

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une enveloppe de 13,2 millions d'euros (hors CAS pensions) au titre des mesures catégorielles. Celle-ci doit permettre de financer les mesures suivantes :

- poursuite de la réforme statutaire de la filière des personnels pénitentiaires d'insertion et de probation - 5ème tranche (796 892 euros) ;

- réforme de la grille indiciaire de la catégorie B et C administratifs (1 200 000 euros) ;

- réforme statutaire des personnels de surveillance - corps d'encadrement et d'application (9 410 000 euros) ;

- réforme statutaire des personnels de surveillance - avancement au grade de brigadier (1 420 000 euros) ;

- réforme statutaire du corps des directeurs des services pénitentiaires (380 000).

Si votre rapporteur se félicite de ces mesures qui concernent 32 243 ETP et augmentent par rapport à 2014 (enveloppe budgétée de 7,62 millions d'euros hors CAS pensions), il faut toutefois préciser qu'en 2013 les mesures catégorielles n'ont représenté qu'1,6 million d'euros (hors CAS pensions) et que plusieurs d'entre elles ont été différées en 2014 :

- une partie de la réforme statutaire concernant le corps d'encadrement et d'application des personnels de surveillance ;

- l'indemnité de fonctions et d'objectifs pour les personnels d'insertion et de probation ;

- la prime de fonctions et de résultats concernant le corps des secrétaires administratifs ;

- la réforme statutaire des assistants de service social et des conseillers techniques de service social.


* 8 Les emplois sont exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT).