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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. UNE PROGRESSION GÉNÉRALE DES MOYENS ALLOUÉS À L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

Titre et catégorie

(en euros)

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Ouvertes en LFI 2014

Demandées pour 2015

Ouvertes en LFI pour 2014

Demandées pour 2015

Titre 2 : dépenses de personnel

2 015 731 461

2 117 411 335

2 015 731 461

2 117 411 335

Titre 2 : dépenses de fonctionnement

561 396 254

2 064 864 611

760 816 966

764 706

Titre 5 : dépenses d'investissement

165 900 000

431 900 000

353 510 000

373 500 000

Titre 6 : dépenses d'intervention

99 383 532

110 940 000

99 483 532

110 940 000

TOTAL

2 842 811 247

4 725 515 946

3 229 941 959

3 396 957 650

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

En 2015, les crédits de paiement hors dépenses de personnels devraient progresser de 5,38 % passant de 1,214 milliard d'euros ouverts en 2014 à 1,279 milliard d'euros hors fonds de concours et attributions de produits, principalement en raison des investissements immobiliers et de l'évolution des loyers des établissements construits et gérés en PPP et des marchés de gestion déléguée.

En excluant les dépenses de personnel (2,1 milliards d'euros), les autorisations d'engagement demandées (2,6 milliards d'euros) devraient enregistrer une forte hausse (+215,4 %), notamment en raison de la renégociation de plusieurs marchés de gestion déléguée d'établissements.

1. Une augmentation contrainte des moyens de fonctionnement qui masque des disparités

Les crédits consacrés au fonctionnement s'élèvent à 794,7 millions d'euros en crédits de paiement et 2 064,8 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit respectivement une augmentation de 4,45 % et de 267,81 %.

La progression des crédits de paiement s'explique principalement par l'évolution de dépenses contraintes. Plus de 85% de la hausse des dépenses de fonctionnement s'explique par des évolutions mécaniques liées aux loyers des établissements construits et gérés en partenariats public-privé (28% de la hausse), au pilotage des établissements en gestion publique (9 %) mais aussi et surtout aux charges des marchés des établissements en gestion déléguée (47%).

Éléments contraints de dépenses de fonctionnement

Crédits de paiements

Évolution

Demandés pour 2014

Demandés pour 2015

Loyers des établissements PPP (maintenance, entretien)

95,7 M€

105,3 M€

+9,6 M€

+10 %

Marchés de gestion déléguée (restauration, cantine, transport, maintenance, accueil des familles, etc.)

323,1 M€

339,2 M€

+16,1 M€

+4,98 %

Pilotage des établissements en gestion publique

73,6 M€

76,8 M€

+3,2 M€

+4,35 %

Autres (extractions judiciaires, accueil des nouveaux agents)

54,1 M€

58,8 M€

+4,7 M€

+8,69 %

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

En dépit de la progression générale des crédits de fonctionnement, votre rapporteur regrette la diminution des crédits de fonctionnement consacrés à la santé des personnes détenues ainsi qu'à l'école nationale d'administration pénitentiaire alors même que d'importants recrutements s'opèrent.

Parallèlement, les dépenses de fonctionnement liées au travail des détenus et liées aux aménagements de peines des personnes placées sous main de justice diminuent, alors même que l'année 2015 sera la première année complète de mise en oeuvre de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

De même, si votre rapporteur salue la légère augmentation des dépenses de formation des nouveaux arrivants dans les SPIP (+2,1 millions d'euros), il ne peut que s'étonner de la très faible hausse des crédits destinés au placement à l'extérieur (+0,1 million d'euros) et aux subventions aux associations pour des politiques d'insertion en faveur des personnes placées sous main de justice (+ 0,5 million d'euros). Au regard de ces montants, votre rapporteur s'interroge sur la réelle détermination de l'administration à mettre en oeuvre sa réforme.

La très forte augmentation des autorisations d'engagement (+267,81 %) s'inscrit dans une perspective de renouvellement de marchés publics. Ainsi, plus de 95% de la hausse des autorisations d'engagement (+1 435,5 millions d'euros) s'explique par la renégociation en 2015 de plusieurs marchés de gestion déléguée arrivant à échéance le 31 décembre 2015. Ces marchés dits « multi-technique et multiservices » peuvent concerner tant la maintenance, la restauration, que l'accueil des familles et les missions de travail.

Cette contractualisation croissante de la gestion des établissements induit une rigidité des dépenses, diminue les marges de manoeuvre de l'administration et contraint les dépenses liées à la gestion publique des établissements à être la variable d'ajustement du budget de l'administration pénitentiaire.

2. Une hausse imposée des dépenses d'investissement

Les moyens consacrés à l'investissement en 2015 s'élèvent à 373,5 millions d'euros en crédits de paiement et 431,9 millions en autorisations d'engagement, soit respectivement une augmentation de 5,65 % et de 160,34 %.

La croissance des autorisations d'engagement s'explique presque exclusivement par le lancement de nouvelles opérations immobilières en 2015, principalement en outre-mer. Ainsi, seront lancées les constructions du centre pénitentiaire de Lutterbach (Alsace), du centre de semi-liberté de Martinique, d'un nouvel établissement à Koné (Nouvelle-Calédonie) ainsi que la rénovation de la maison d`arrêt de Basse-Terre (Guadeloupe) et du centre pénitentiaire de Faa'a (Polynésie française). Cette « priorité » s'impose de fait au regard de la situation très dégradée de l'immobilier pénitentiaire ultra marin.

Les crédits de paiement prévus pour les dépenses d'investissements en 2015 semblent tout aussi nécessaires. 64% d'entre elles (210,2 millions d'euros) seront consacrées aux opérations de l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) qui achèvera le programme de construction « 13 200 révisé », avec notamment la reconstruction du centre pénitentiaire de Draguignan et la construction de la maison centrale de Vendin-le-Vieil. L'agence poursuivra également le programme de construction du triennal 2013-2015, qui comprend les opérations de réhabilitation de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis et la construction du centre pénitentiaire de Beaumettes 2, ainsi que la construction du centre pénitentiaire de Papéari en Polynésie française et l'extension du centre pénitentiaire de Ducos (Martinique). Ces travaux ont été rendus prioritaires alors que, dans une ordonnance du 17 octobre 20147(*), la juge des référés du tribunal administratif de Fort-de-France enjoignait le ministre de la justice de procéder à la réalisation urgente de travaux de réfection eu égard aux « graves carences relevées en matière de sécurité et de salubrité » dans le centre pénitentiaire de Ducos.

Votre rapporteur souligne également que les premiers loyers (14,1 millions d'euros) pour les établissements du nouveau programme immobilier (Valence, Riom, Beauvais), construits en partenariat public-privé, seront versés en 2015. Ainsi, les loyers pour les investissements immobiliers en maitrise d'ouvrage s'élèvent désormais à 44,9 millions d'euros, soit une augmentation de 45% par rapport à 2014.


* 7 Tribunal administratif de Fort-de-France, ordonnance du 17 octobre 2014, Section française de l'observatoire international des prisons, requête n°1400673.