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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec l'adoption de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales et l'entrée en vigueur des derniers décrets d'application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, l'administration pénitentiaire a été une nouvelle fois au coeur du débat public. En 2015, le programme n°107 « Administration pénitentiaire » représentera 42,7 % des crédits de la mission justice.

Le projet de budget pour 2015 - qui s'établit à 3,39 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 5,17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014) et 4,72 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+ 66,24 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014) - marque une certaine progression des moyens alloués à l'administration pénitentiaire dans un contexte de poursuite de l'accroissement du nombre de personnes placées sous main de justice. L'augmentation significative des autorisations d'engagement s'explique principalement par la renégociation prévue pour 2015 de quatre marchés de gestion déléguée qui arrivent à échéance et par le renouvellement de marchés, notamment de restauration, dans des établissements en gestion publique.

Le plafond d'autorisation des emplois, qui tient compte des recrutements exceptionnels de 2014 de 200 surveillants et de 100 agents des SPIP, ainsi que des transferts d'ETPT au titre des missions d'extractions judiciaires, augmente de 528 ETP. Si votre rapporteur ne peut que saluer l'effort consenti par le Gouvernement avec la création de 300 emplois destinés aux services pénitentiaires d'insertion et de probation, de 128 emplois pour l'ouverture des nouveaux établissements pénitentiaires et de 100 emplois au titre du comblement des postes vacants de surveillants en établissement, il attire également l'attention du Gouvernement sur l'insuffisance de ces recrutements au regard de la charge de travail de ces personnels.

Enfin, votre rapporteur s'est penché sur deux sujets liés à la l'administration pénitentiaire qui ont connu récemment des développements importants : d'une part l'encellulement individuel et d'autre part la question de l'islam radical en prison.

I. UN BUDGET EN PROGRESSION

A. UNE NOUVELLE MESURE DE LA PERFORMANCE DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

1. Une maquette budgétaire inchangée

L'administration pénitentiaire constitue l'un des six programmes de la mission justice2(*) mais représente 42,7 % des crédits de la mission. Comme les années précédentes, le programme n°107 « administration pénitentiaire » est articulé autour des trois axes stratégiques suivants : favoriser la réinsertion, améliorer les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires et renforcer la sécurité. Ce programme se décline en trois actions :

- l'action n°1 : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », comprend les crédits, notamment de personnel, nécessaires à la garde des détenus, au contrôle des personnes placées sous main de justice, aux aménagements de peine, aux alternatives à l'incarcération, à la gestion du parc immobilier ainsi qu'à la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur de la zone de détention ;

- l'action n°2 : « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice », regroupe l'ensemble des crédits nécessaires pour les prestations d'hébergement et de restauration, la maintenance et l'entretien des bâtiments pénitentiaires, l'accès aux soins ainsi que le maintien des liens familiaux ; elle comporte également la mission de réinsertion professionnelle en milieu fermé et ouvert ;

- l'action n°4 : « soutien et formation », concerne essentiellement les crédits de rémunération des personnels et les crédits de fonctionnement de l'administration centrale, des sièges des directions interrégionales (DIR) des services pénitentiaires, des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ainsi que les budgets de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) et du Service de l'emploi pénitentiaire (SEP).

En 2015, ces actions représentent respectivement 60,7 %, 31,4 % et 7,8 % des crédits de paiement.

Présentation par action et par titre des crédits de paiement demandés
(en millions d'euros)

 

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 5
Dépenses d'investissement

Titre 6
Dépenses d'intervention

Total pour 2014

FDC et ADP attendus en 2014

01 : Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice

1523, 3

158,2

373,5

5,8

2 060,8

0,2

02 : Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice

410,1

553,2

 

105,1

1068,5

0,2

04 : Soutien et formation

183,8

83,2

   

267,1

0,1

Total

2 117,41

794,7

373,5

110,9

4 725, 1

0,4

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

2. Une révision encore insuffisante de la mesure de la performance
a) Une concentration plus pertinente des objectifs et des indicateurs

Le projet annuel de performances (PAP) du programme n°107 : « administration pénitentiaire », annexé au projet de loi de finances, présente plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance. Ces éléments sont indispensables pour apprécier les priorités de l'administration pénitentiaire et permettre de contrôler leur suivi au-delà de l'exercice budgétaire.

Dans le contexte de l'adoption de la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, la direction de l'administration pénitentiaire a fait évoluer le contenu et le nombre des objectifs et indicateurs de performance du programme. Ainsi, le nombre d'objectifs a été réduit de 5 à 3 et le nombre d'indicateurs ramené de 14 à 12.

Afin de suivre un volet essentiel de la prévention de la récidive, a été créé un nouvel objectif « Favoriser la réinsertion », qui regroupe trois anciens objectifs du PAP annexé au projet de loi de finances pour 2014, « Prévenir la récidive et accompagner les personnes placées sous main de justice », « Favoriser les conditions d'insertion professionnelle des détenus » et « Améliorer la qualité de la prise en charge du condamné en milieu ouvert ».

La création de cet objectif s'est accompagnée de la création d'un nouvel indicateur de performance « 1.2. Mesure de l'activité des services pénitentiaires d'insertion et de probation » qui comporte comme sous-indicateur l'ancien indicateur de « pourcentage de propositions d'aménagements de peine avec avis favorable du SPIP ».

Votre rapporteur avait suggéré3(*), à la suite de notre collègue député Sébastien Huygue, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire pour la commission des lois de l'Assemblée nationale4(*), la création d'un indicateur portant sur le délai de convocation des personnes devant les SPIP. Reprenant partiellement cette proposition, un nouveau sous-indicateur permet de mesurer la part de personnes placées sous main de justice (PPSMJ) effectivement prises en charge par le SPIP dans les délais de convocation suivant leur libération, à savoir 8 jours pour les personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve « peine mixte »5(*) pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru ou 30 jours pour les autres6(*).

Afin de poursuivre une concentration attendue de la présentation du PAP, deux indicateurs ont été supprimés, à savoir le taux de formation à la prévention du suicide et le taux d'occupation des unités hospitalières. En effet, le premier reflétait davantage un niveau d'activité ordinaire de l'administration plutôt qu'une réelle performance. De même, le taux d'occupation des unités hospitalières, au même niveau depuis plusieurs années, correspondait à une tâche qui relève de l'autorité médicale et dont l'administration pénitentiaire n'a pas la maîtrise.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n°1 :

Favoriser la réinsertion

Objectif n°2 :

Améliorer les conditions de détention des personnes sous main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires

Objectif n°3 :

Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires

5 indicateurs

5 indicateurs

2 indicateurs

1. Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine

En 2013 : 22% (78% de PSE). Prévision actualisée 2014 : 23 % (78% de PSE). Cible 2015 : 23 % (78% de PSE).

1. Taux d'occupation des places en maison d'arrêt

En 2013 : 134%. Prévision actualisée 2014 : 134%. Cible 2015 : 135%.

1. Nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe / hors de l'établissement)

En 2013 : 4,4 (1 DPS). Prévision actualisée 2014 : <3 (<1 DPS). Cible 2015 : < 3 (<1 DPS).

2. Mesure de l'activité des services pénitentiaires d'insertion et de probation

- Pourcentage de propositions d'aménagements de peine avec avis favorable du SPIP : En 2013 : 61,3%. Prévision actualisée 2014 : 62%. Cible 2015 : 63%.

- Taux de respect des délais de prise en charge des PPSMJ SME/peine mixte : En 2013 : 81%. Prévision actualisée 2014 : 82%. Cible 2015 : 83%.

2. Nombre de détenus par cellule

En 2013 : 1,35. Prévision actualisée 2014 : 1,37. Cible 2015 : 1,31.

2. Taux d'incidents pour 10 000 détenus

- Taux d'agressions contre un personnel ayant entrainé une interruption temporaire de travail : En 2013 : 21,5. Prévision actualisée 2014 : 18,8. Cible 2015 : 18,5.

- Taux d'agressions contre le personnel : En 2013 : 2977. Prévision actualisée 2014 : 2988. Cible 2015 : <2678.

3. Pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle

- Pourcentage de personnes détenues stagiaires de la formation professionnelle : En 2013 : 18,46%. Prévision actualisée 2014 : 18,5%. Cible 2015 : 18,5%.

- Nombre d'heures professeurs de l'Éducation nationale pour 100 détenus : En 2013 : 20,15. Prévision actualisée 2014 : 21,15. Cible 2015 : 21,15.

3. Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de « prise en charge et accompagnement des personnes détenues »

En 2013 : 95,2%. Prévision actualisée 2014 : 99%. Cible 2015 : 100%.

 

4. Pourcentage de détenus à l'intérieur des établissements bénéficiant d'une activité rémunérée

- Pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée (travail et formation professionnelle) : En 2013 : 29,5%. Prévision actualisée 2014 : 29,5%. Cible 2015 : 29,5%.

- Masse salariale des activités de production à l'intérieur des établissements pénitentiaires /du service général : En 2013 : 37,5M€/24M€. Prévision actualisée 2014 : 36M€/ND. Cible 2015 : 36M€/ND.

4. Taux de places spécialisées créées depuis 2008

En 2013 : 9,73%. Prévision actualisée 2014 : 12,04%. Cible 2015 : 12,42%.

 

5. Pourcentage de personnes condamnées à un SME ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes

En 2013 : 54,5%. Prévision actualisée en 2014 : 57%. Cible 2015 : 58%.

5. Taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux (UVF/ parloirs familiaux)

En 2013 : 72/62%. Prévision actualisée 2014 : 73/63%. Cible 2015 : 74/64%.

 

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2015

b) Des indicateurs aux imperfections récurrentes

En dépit d'un effort de concentration réalisé pour 2015, votre rapporteur regrette la persistance de lacunes dans l'évaluation de la performance de l'administration pénitentiaire.

Ainsi, votre rapporteur observe depuis plusieurs années l'absence d'indicateur sur les violences commises en détention sur les personnes détenues. Pour autant, l'administration pénitentiaire établit un tableau de bord national du nombre d'agressions entre codétenus à partir des comptes rendus d'évènements transmis par les directions interrégionales de l'administration pénitentiaire. On peut constater entre 2012 et 2013 une légère diminution des actes de violence, passant de 8 861 à 8 560 actes recensés, malgré l'augmentation des rixes (3 670 en 2012, 3 840 en 2013). Alors qu'un plan national de lutte contre les violences en milieu carcéral a été initié au premier semestre 2014, votre rapporteur espère que la création pour le dialogue de gestion interne d'un indicateur sur les violences entre personnes détenus entraine sa reprise dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2016. Il souligne enfin la création d'un nouvel sous-indicateur qui apprécie le taux d'agressions physiques et verbales contre le personnel, qui complète le sous-indicateur du taux d'agressions contre un personnel ayant entrainé une interruption temporaire de travail.

Au-delà du choix des indicateurs, votre rapporteur s'inquiète, comme les années précédentes, du manque d'ambition des prévisions retenues pour plusieurs d'entre eux.

Alors même que la réinsertion est affichée comme un objectif prioritaire, plusieurs indicateurs qui y sont liés semblent être constamment revus à la baisse. Ainsi, le pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée, qui s'établissait à 37,7% en 2012, est prévu à 29,5% pour 2015. Ce niveau, qui correspond à la prévision actualisée pour 2014, est inférieur de 2,5 points de % à la cible pour 2015 qui avait été retenue dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2014. Par ailleurs, plusieurs défauts méthodologiques persistent. On peut ainsi regretter que l'indicateur de contexte relatif à la masse salariale des activités de production soit exprimé en brut quand l'indicateur de contexte relatif à la masse salariale du service général l'est en net.

De même, les indicateurs liés à la surpopulation carcérale sont particulièrement préoccupants, notamment celui du taux d'occupation des places en maison d'arrêt : après une réalisation de 124% en 2011, le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2015 fixe un objectif à atteindre de 135%, soit deux points de % de plus que la prévision du PAP annexé au projet de loi de finances pour 2014.


* 2 Pour la commission des lois, le programme consacré à la protection judiciaire de la jeunesse est traité dans l'avis présenté par Mme Cécile Cukierman. Les quatre autres programmes - justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice, conseil supérieur de la magistrature - font l'objet d'un avis présenté par M. Yves Détraigne.

* 3 Avis n°162 - tome XII, consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2014 à l'administration pénitentiaire au sein de la mission « justice », présenté par M. Jean-René Lecerf, sénateur, au nom de la commission des lois du Sénat, novembre 2013, page 14.

* 4 Avis n°143 - tome 6, consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2014 à l'administration pénitentiaire au sein de la mission « justice », présenté par M. Sébastien Huygue, député, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, octobre 2013, page 11.

* 5 Cette peine est composée pour partie d'une peine d'emprisonnement ferme et pour partie d'une peine d'emprisonnement accompagnée d'un sursis avec mise à l'épreuve.

* 6 L'article 741-1 du code de procédure pénale prévoit qu'une personne condamnée, ayant été incarcérée pour une condamnation à une peine d'emprisonnement assortie pour partie du sursis avec mise à l'épreuve (c'est-à-dire une peine mixte) reçoit un avis de convocation à comparaitre devant le SPIP dans un délai maximal de huit jours lorsque le suivi socio-judiciaire est encouru et un mois dans les autres cas.