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Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

2 décembre 2014 : Protection de l'enfant ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis de la proposition de loi n° 799 (2013-2014), relative à la protection de l'enfant, de notre ancienne collègue Mme Muguette Dini et de notre collègue Mme Michelle Meunier, qui a été envoyée au fond à la commission des affaires sociales.

Cette proposition de loi s'inscrit dans la suite du rapport d'information qu'elles avaient rédigé, au nom de la commission des affaires sociales, sur la protection de l'enfance1(*). L'objet de ce rapport était d'établir un bilan de la loi du 5 mars 2007 qui avait profondément réformé la protection de l'enfance et tenté d'articuler les interventions sociales et judiciaires.

Votre rapporteur salue le travail effectué par les auteurs du texte qui ont repris, dans plusieurs articles de la proposition de loi, des recommandations qu'elles avaient formulées dans leur rapport d'information. Il constate que d'autres dispositions, qui, en revanche, ne relèvent pas de ce rapport d'information, ouvrent un débat utile, s'il permet d'aboutir à des solutions qui préservent les équilibres sur lesquels repose le dispositif complexe de la protection de l'enfance.

Les auditions qu'il a conduites, dont plusieurs conjointement avec la rapporteure de la commission des affaires sociales, par ailleurs auteur de la proposition de loi, Mme Michelle Meunier, ont confirmé à votre rapporteur pour avis que la protection apportée à l'enfant est d'autant plus efficace, qu'elle peut s'adapter à sa situation particulière, et qu'il convient, en cette matière plus qu'en aucune autre, de rejeter tant les solutions systématiques que les tentations de bouleverser l'ensemble du dispositif pour répondre à quelques cas, sans prendre garde aux conséquences pour tous les autres.

C'est en partageant ce même esprit que votre commission pour avis a mené ses travaux.

I. LA PROTECTION DE L'ENFANCE EN FRANCE : DES PRINCIPES STRUCTURANTS AU SERVICE D'UNE MISSION ESSENTIELLE

A. UN DISPOSITIF DE PROTECTION DES ENFANTS EN DANGER COMPOSÉ D'UN VOLET ADMINISTRATIF ET D'UN VOLET JUDICIAIRE

La France a mis en place deux systèmes de protection en direction des enfants en danger, en donnant compétence, d'une part au département, d'autre part à l'autorité judiciaire. Dans les mesures qui peuvent être prises pour protéger l'enfant la protection sociale est privilégiée. La protection judiciaire ne doit intervenir qu'à titre subsidiaire (cf. infra).

Le texte fondateur de la protection judiciaire de l'enfant en danger est l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945. Cette ordonnance donnait au juge des enfants des possibilités d'intervenir auprès des jeunes délinquants. L'ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre 1958 a élargi les pouvoirs du juge des enfants, ne limitant plus son action au mineur délinquant mais l'étendant au mineur en danger et lui conférant, à côté de sa compétence pénale, une compétence civile.

Par la suite, plusieurs lois sont venues aménager le dispositif comme notamment la loi n° 70-459 du 4 juin 1970 relative à l'autorité parentale, ou plus récemment la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, en conservant les principes fondateurs qui gouvernent l'assistance éducative (cf. infra).

La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance

La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance s'articule autour de trois grands axes : mieux prévenir, mieux signaler, mieux intervenir. Elle a été enrichie lors du débat parlementaire par d'importantes dispositions en faveur des enfants et de leur famille comme celles visant à les protéger des dérives sectaires.

La réforme n'a pas remis en cause la philosophie du dispositif français. Elle maintient la protection de l'enfance dans le cadre de l'autorité parentale. En revanche, une nouvelle articulation des modalités d'intervention donne la priorité à la protection sociale, la protection judiciaire n'intervenant qu'à titre subsidiaire.

Pour la première fois, un texte législatif propose une définition de la protection de l'enfance et en fixe les objectifs. La protection de l'enfance va de la prévention des difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités parentales jusqu'à la substitution familiale (article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles, CASF).

Cette loi concilie prise en compte de l'intérêt de l'enfant et place accordée aux parents.

Elle consacre à l'article L. 223-1 du CASF les dispositions de l'article 3 de la convention internationale des droits de l'enfant : « L'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits doivent guider toute décision le concernant. » Elle précise également que le développement physique, affectif, intellectuel et social de l'enfant doit être protégé, lorsqu'il est compromis, au même titre que ses conditions d'éducation.

En outre, elle prévoit l'individualisation de la prise en charge, avec l'obligation d'établir un « projet pour l'enfant » (PPE), la continuité et la cohérence de ces actions (article L. 221-4 du CASF), la stabilité affective définie comme l'un des besoins de l'enfant auquel la prise en charge doit répondre (article L. 222-5 du CASF).

Poursuivant les évolutions amorcées dans les années 1980 visant à associer les parents à la démarche de protection, ce texte a renforcé leur information, leur participation aux décisions.

Les règles applicables au droit de visite et d'hébergement ainsi qu'aux modalités d'exercice de l'autorité parentale ont été aménagées (article 375-7 du code civil) : la loi consacre par exemple la possibilité des visites médiatisées (présence d'un tiers) ou de l'anonymat du lieu d'accueil de l'enfant.

Le rôle pivot du conseil général est réaffirmé. La loi a donné au conseil général une responsabilité essentielle dans l'organisation et le pilotage de la protection de l'enfance. Par exemple, le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l'évaluation des informations préoccupantes (article L. 226-3 du CASF), il est aussi garant de la continuité et de la cohérence des actions menées auprès de l'enfant et de sa famille (article L. 223-1 du CASF).

Elle met ensuite l'accent sur le volet prévention de la protection de l'enfance, en renforçant la protection maternelle et infantile ou la médecine scolaire).

Elle améliore le dispositif d'alerte, de signalement et d'évaluation, avec la création, dans chaque département, d'une cellule chargée du recueil, du traitement et de l'évaluation des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou en risque de l'être (la Crip).

Afin de mieux coordonner protection sociale et protection judiciaire, la loi fixe des critères précis de saisine de l'autorité judiciaire (article L. 226-4 du CASF). Ainsi, lorsqu'un mineur est en danger, le président du conseil général doit saisir sans délai le procureur de la République dans les trois cas :

- lorsque les actions menées dans le cadre de la protection sociale n'ont pas permis de remédier à la situation de danger ;

- lorsque ces actions ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d'accepter l'intervention du service de l'ASE et de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service ;

- lorsqu'il est impossible d'évaluer la situation et dès lors que le mineur est présumé être en danger.

Dans l'objectif de mieux repérer et de mieux évaluer les situations de danger de l'enfant, le législateur a instauré le partage d'informations entre personnes soumises au secret professionnel, tout en l'encadrant strictement, par exception à l'article 226-13 du code pénal.

La loi a ensuite prévu des mesures d'assistance éducatives intermédiaires comme l'accueil de jour, l'accueil exceptionnel, l'accueil spécialisé ou l'accueil d'urgence, ainsi qu'un accompagnement budgétaire des familles renforcé.

Enfin, la loi vise à améliorer la formation des professionnels aux questions relatives à la protection de l'enfance.

Source : commission des lois à partir du rapport d'information de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier, « Protection de l'enfance : améliorer le dispositif dans l'intérêt de l'enfant », n° 655 (2013-2014), p.7 et suivantes.

L'article 375 du code civil fixe le périmètre d'intervention du juge : « Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises. » D'après ce texte on peut distinguer deux situations : d'une part, la situation de danger avéré, d'autre part, la situation qui compromet son éducation ou son développement.

Au départ, l'assistance éducative a été conçue comme une aide accordée aux parents dans l'exercice de leur fonction parentale. Les termes choisis, « assistance éducative », révèlent bien qu'il s'agit pour le juge des enfants de permettre aux parents de recevoir l'aide de personnes spécialisées pour remplir leur mission d'éducation et de prise en charge de l'enfant.

Dans la philosophie du dispositif français, priorité est donc donnée au maintien de l'enfant dans son environnement familial. Ainsi, l'article 375-2 dispose que « chaque fois qu'il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel ».

Aujourd'hui, le juge peut prononcer diverses mesures prévues aux articles 375-2 et 375-3 du code civil :

- l'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) : l'enfant est maintenu dans son milieu d'origine, mais lui-même et sa famille sont assistés par un personnel qualifié chargé de suivre le développement de l'enfant, de lui apporter l'aide et l'assistance psychologiques dont il a besoin ;

les mesures intermédiaires entre l'AEMO et le placement2(*) comme l'hébergement temporaire, la prise en charge ponctuelle ou l'accueil d'urgence ;

le placement : le juge des enfants sort l'enfant de son milieu de vie pour le confier à quelqu'un d'autre, que ce soit une personne ou un établissement spécialisé.

En tout état de cause, les mesures ordonnées par le juge des enfants sont limitées à une durée de deux ans lorsqu'un service ou une institution exécutera la mesure (article 375 du code civil). Cependant, la loi du 5 mars 2007 a autorisé, dans certaines circonstances le prononcé d'une mesure pour une durée supérieure. La possibilité pour l'enfant de bénéficier d'une stabilité lorsque la solution trouvée est adaptée à ses besoins est donc privilégiée.

La protection de l'enfant passe à la fois par des mesures d'assistance éducative prise par le juge des enfants, mais aussi par des mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale prononcées par d'autres juges, comme le juge aux affaires familiales ou le tribunal de grande instance, qui permettent au juge de tenir compte des carences éducatives des parents (cf. infra, encadré à l'article 11).

La protection de l'enfant en quelques chiffres

Au 31 décembre 2011, le nombre de jeunes pris en charge par les services de la protection de l'enfance est estimé à environ 275 000, dont :

- 275 000 mineurs, soit 19 %o de l'ensemble des 0-17 ans ;

- 21 000 jeunes majeurs, soit 9 %o des 18-20 ans.

Le placement représente :

- pour les mineurs : 48 % des mesures, dont 87 % sur décision judiciaire (les 13 % restants correspondent à des placements proposés par l'administration) ;

- pour les jeunes majeurs : 83 % des mesures, dont la quasi-totalité sur décision administrative.

Le milieu ouvert* représente :

- pour les mineurs : 52 % des mesures, dont 71 % sur décision judiciaire ;

- pour les jeunes majeurs : 17 % des mesures, dont la quasi-totalité sur décision administrative.

La quasi-totalité des mesures de protection de l'enfance sont financées par les conseils généraux. Ceux-ci ont consacré à l'ASE 6,9 milliards d'euros en 2012, ce qui représente plus de 21 % de leurs dépenses totales d'aide sociale.

* Il s'agit, par opposition aux placements, des mesures de protection mises en oeuvre dans le cadre d'une prise en charge à domicile.

Source : rapport d'information de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier, « Protection de l'enfance : améliorer le dispositif dans l'intérêt de l'enfant », n° 655 (2013-2014), p. 12 et s.


* 1 Protection de l'enfance : améliorer le dispositif dans l'intérêt de l'enfant, Rapport d'information n° 655  (2013-2014) de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales, 25 juin 2014. Ce rapport est disponible à l'adresse internet suivante : www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-655-notice.html.

* 2 Ces mesures ont été mises en place par la loi du 5 mars 2007.