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Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

2 décembre 2014 : Protection de l'enfant ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

(Mardi 2 décembre 2014)

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a consacré beaucoup de réflexion et d'énergie à ce texte, et je lui donne sans plus tarder la parole.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La protection de l'enfant est un sujet sensible, qui a fait l'objet de nombreux travaux. Mon rapport écrit les rappellera et présentera synthétiquement ce qu'est la protection de l'enfant dans notre droit.

Cette proposition de loi, qui fait suite au rapport d'information, très complet présenté par Mmes Dini et Meunier au nom de la commission des affaires sociales, s'est beaucoup nourrie de ce rapport, mais comporte également un certain nombre de dispositions qui ne sont pas passées par son filtre : ce sont celles sur lesquelles j'aurai le plus d'observations à faire.

S'il est une chose qui ressort de mes auditions, c'est la qualité unanimement reconnue de la loi de 2007. Sept ans après, ainsi que le relèvent les auteures du rapport d'information, il ne s'agit que d'apporter quelques aménagements à cette excellente loi, qui le serait davantage encore n'étaient les insuffisances, constatées dans la mise en oeuvre, sur le terrain, de certaines de ses dispositions - je pense en particulier à celles relatives au projet pour l'enfant.

Sur ce texte, clairement régi par le principe de l'intérêt supérieur de l'enfant, notre commission des lois s'est saisie pour avis des dispositions relatives à la sécurisation du parcours de l'enfant placé, de celles qui visent à adapter le statut de l'enfant placé sur le long terme et de celles qui prévoient des sanctions, civiles ou pénales, à l'encontre des parents fautifs.

Je vous proposerai de passer sans tarder à l'examen de mes amendements, qui visent à mieux articuler les compétences respectives du juge et de l'aide sociale à l'enfance (Ase), dans le respect du domaine d'intervention de chacun ; à préserver des principes civils essentiels un peu bousculés par certains articles de ce texte ; à rétablir des garanties manquantes dans la refonte de la procédure de déclaration judiciaire d'abandon ; à tirer les conséquences de la censure du Conseil constitutionnel sur la qualification d'inceste, que cette proposition de loi s'attache à prendre en compte.

Seuls les titres II et III de ce texte relèvent du champ de compétence de notre commission, qui n'est donc pas saisie du titre I, relatif à la gouvernance, lequel ne pose d'ailleurs pas de problème particulier.

M. Jean-Pierre Sueur. - Personne ne peut être contre la création d'un conseil national de la protection de l'enfance.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - À condition qu'il ne se surajoute pas aux institutions existantes...

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 6

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 1 à l'article 6, relatif aux actes usuels de l'autorité parentale, vise à clarifier le fait que le pouvoir d'accomplir les actes usuels de l'autorité parentale est remis au service auquel l'enfant a été confié, la famille d'accueil, salariée par lui, agissant sous ses ordres. Il prévoit ainsi que le « projet pour l'enfant » définira les actes usuels importants pour lesquels la famille d'accueil devra obligatoirement recueillir l'accord du commettant, les autres, soit ceux qu'elle peut accomplir sans formalité préalable, faisant l'objet d'une liste indicative. Nos auditions nous ont appris qu'il est des actes usuels, comme une coupe de cheveux, qui peuvent provoquer des dissensions entre la famille d'accueil et la famille d'origine, si bien que les services du département sont constamment saisis pour des actes qui peuvent sembler tout simples. Le « projet pour l'enfant » et le contrat d'accueil mentionneront en outre les modalités selon lesquelles les parents seront tenus informés de l'exercice des actes usuels.

M. Jean-Pierre Sueur. - La rédaction initiale de l'article est plus large, elle prévoit que le projet pour l'enfant définit les modalités selon lesquelles les actes usuels sont exercés. Ce que nous propose, en somme, le rapporteur, c'est de dresser une liste à deux colonnes, l'une récapitulant ceux de ces actes qui exigent un accord préalable du commettant, l'autre ceux qui sont laissés à la libre appréciation de la famille d'accueil. Mais ces actes usuels peuvent, au cours d'une journée, être très nombreux - une coupe de cheveux, une visite chez le médecin, mais aussi l'organisation des repas, de la toilette... - et je crains que l'amendement ne complique un peu les choses.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - J'indique que cet amendement a recueilli l'accord de Mme Meunier, et devrait être repris par la commission des affaires sociales. Les familles d'accueil, nos auditions nous l'ont montré, voudraient savoir ce qu'elles peuvent faire librement. Or, il est impossible d'en dresser une liste énumérative. D'où cette solution intermédiaire, qui consiste à dresser la liste des actes qui réclament l'accord du commettant et de mentionner, à titre d'exemple, quelques-uns de ceux pour lesquels ils n'ont pas à rechercher cet accord.

M. François Zocchetto. - Je comprends l'intérêt pédagogique qu'il peut y avoir à illustrer ce que sont ces actes de la vie courante qui n'exigent pas de formalité préalable, mais je partage l'avis de Jean-Pierre Sueur. Est-ce bien à la loi d'introduire de telles précisions ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La loi ne fait que poser le principe. C'est le projet pour l'enfant qui précise.

M. François Zocchetto. - Mais prévoir, dans la loi, que sera dressée une liste indicative d'acte usuels que la famille d'accueil pourra accomplir de son propre chef me paraît aller un peu loin. D'autant que sans mésestimer les difficultés de certaines situations, il me semble c'est là quelque chose que la famille d'accueil devrait naturellement connaître. Je crains que l'on ne la pousse ainsi à s'en tenir aux seuls actes énumérés sur la liste.

M. Jean-Jacques Hyest. - La rédaction actuelle de l'article est très large. Il me semble intelligent d'inverser la logique, en dressant la liste des actes qui doivent recueillir un consentement préalable, ce qui signifie, a contrario, que tous les autres peuvent être accomplis sans autorisation. C'est une manière de marquer les actes importants, comparables à ceux qui doivent, entre deux parents séparés, faire l'objet d'un accord. Ma seule réserve : la mention « à titre indicatif » est-elle bien nécessaire ?

M. Jacques Bigot. - J'ai une autre réserve sur la rédaction. Alors que le texte initial vise l'enfant « accueilli par une personne physique ou morale autre que son ou ses parents », la formulation de votre amendement me semble plus restrictive. Elle ne vise que l'enfant accueilli par une personne physique ou morale « pour le compte du service d'action éducative » : ce n'est pas toujours le cas.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Il n'y a pas, dans ce cas, de « projet pour l'enfant ».

M. Philippe Bas, président. - Cet article 6 est indissociable de l'article 5, qui vient préciser, parce que son application a connu un certain nombre d'errements, une disposition déjà inscrite à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale, rendant le projet pour l'enfant obligatoire. On peut certes se demander si le « projet pour l'enfant » constituait un droit fondamental méritant l'intervention du législateur, et la question vaut du même coup pour les précisions ici apportées, mais tout cela forme un tout : autant aller au bout de la démarche.

Je suis d'accord avec le président Hyest : dès lors que l'on écrit que le « projet pour l'enfant » « mentionne une liste d'actes usuels courant que la personne qui accueille l'enfant peut accomplir sans formalités préalables », il est inutile d'ajouter que c'est « à titre indicatif » : le verbe mentionner l'emporte dans sa définition même.

En tout état de cause, la question qui nous est ici posée est la suivante : faut-il préciser ce qu'il faut comprendre par les « modalités » d'exercice des actes usuels de l'autorité parentale, en dressant la liste de ceux qui requièrent un accord préalable parce qu'on estime qu'ils sont plus importants que les autres ?

M. Philippe Kaltenbach. - Je suis d'accord sur l'idée d'inverser la logique ; cela me semble plus simple. Je suggère, cependant, de supprimer la dernière phrase du premier alinéa, qui n'apporte que confusion. À quoi bon mentionner une liste d'actes usuels courant ne requérant pas d'accord préalable, dès lors qu'est établie une liste de ceux qui le requièrent ?

M. Jean-René Lecerf. - Les départements vont tendre à privilégier, pour des raisons tant financières que d'intérêt général, les assistants familiaux plutôt que les structures collectives. Ces assistants auront besoin d'indications précises sur ce qu'ils peuvent faire ou pas. Il ne me paraît donc pas inopportun de distinguer entre les actes usuels qui peuvent être accomplis sans autorisation, et ceux qui sont trop importants pour ne pas exiger l'accord du service compétent.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - C'est d'ailleurs une demande exprès des services, vers lesquels les familles d'accueil ont tendance à se tourner pour tous les actes usuels. Il s'agit de faciliter les choses aux uns comme aux autres. J'ajoute que le « projet pour l'enfant » doit être personnalisé. La liste des actes usuels réclamant un accord ne sera pas la même dans tous les projets.

M. Philippe Bas, président. - C'est un amendement pragmatique, qui part d'une réalité constatée. Il s'agit de faciliter la vie des familles d'accueil, qui n'osent plus bouger le petit doigt. On leur donne, par ce biais, des indications précises.

L'amendement n° 1 est adopté.

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, vice-président -

Article 8

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 8 prévoit qu'au terme de trois années de placement de l'enfant, l'Ase ne peut décider de modifier les conditions de sa prise en charge qu'après avis de l'autorité judiciaire qui a pris la mesure. C'est une procédure bien lourde que d'organiser une audience, avec convocation des personnes à entendre, pour ne rendre, de surcroît qu'un avis. Les juges pour enfants que nous avons entendus nous ont fait observer qu'elle est, de surcroît, bien inhabituelle : l'autorité judiciaire ne rend pas des avis, elle tranche. Sur la suggestion des magistrats praticiens, donc, et en accord avec la commission des affaires sociales, mon amendement n° 2 prévoit que le juge est simplement informé. On conserve ainsi, malgré tout, un éclairage judiciaire.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 10

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - À l'inverse des précédents, mon amendement n° 3 défend une position qui ne sera sans doute pas celle de la rapporteure de la commission des affaires sociales. Sur la consultation des dossiers, administratifs et judiciaires, on est arrivés à un équilibre. La communication de certains des éléments de ces dossiers peut avoir une incidence néfaste pour l'enfant. J'ajoute que s'agissant du dossier administratif, on peut toujours recourir à la commission d'accès aux dossiers administratifs (Cada). Quant au dossier judiciaire, l'avocat y a accès dans sa totalité : les parents peuvent passer par son truchement, mais il reste un filtre, car il peut juger bon de ne pas communiquer aux parents le témoignage de leur enfant mettant en cause l'un ou l'autre. Laisser les parents accéder au dossier sans aucun filtre me paraît dangereux, et contraire à l'objectif poursuivi.

Les auteurs de la proposition de loi le comprennent d'ailleurs parfaitement, puisqu'ils ont prévu de permettre à l'administration d'écarter les pièces se rapportant à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale. Mais il est des comportements de parents maltraitants qui ne relèvent pas forcément du pénal - inconduite notoire, alcoolisme, carence éducatives... La communication aux parents de l'existence de tels signalements par un tiers, éducateur ou autre, pourrait porter préjudice à ces derniers.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose de supprimer cet article, qui vient bouleverser un équilibre satisfaisant.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette position me semble sage. Communiquer un signalement fait par un travailleur social pourrait être préjudiciable.

M. Jacques Bigot. - Je comprends l'amendement mais l'article 10 avait le mérite de mentionner dans le code de l'action sociale la possibilité de recourir à la Cada.

M. Jean-Jacques Hyest. - On ne va pas réintroduire, chaque fois que l'on vote une loi, des dispositions qui existent déjà dans une autre.

M. Jacques Bigot. - Il y a tellement de lois que personne ne s'y retrouve.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je fais observer que dès lors qu'une procédure est dérogatoire, comme celle qu'introduit l'article, elle échappe à la Cada.

L'amendement n° 3 est adopté.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

Article 11

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 11 modifie le statut du tiers beau-parent qu'il place, s'agissant des relations qu'il peut nouer avec l'enfant, sur le même plan que les grands-parents. Il ouvre, ce faisant, sur un débat beaucoup plus général, celui du statut du tiers vis-à-vis de l'enfant, qui ne saurait être traité au détour de ce texte, mais devrait l'être dans le cadre du texte relatif à l'autorité parentale, dont notre assemblée est saisie. D'où mon amendement n° 4, qui vise à supprimer ces dispositions, dont j'ajoute qu'elles reviennent sur le statut du tiers beau-parent traité dans la loi relative au mariage des personnes de même sexe, en en donnant une définition beaucoup moins précise, qui pourrait valoir pour un simple colocataire ou un ami de la famille.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je vous proposerai également la suppression des alinéas 4 et 5 de l'article, dont l'objet est déjà satisfait par le droit en vigueur puisque la Cour de cassation, dans un arrêt du 9 juin 2010, a jugé que le juge des enfants est seul compétent, en cas de placement, pour statuer sur les modalités des relations de l'enfant avec les tiers. Qui plus est, la rédaction pose problème, puisqu'elle étendrait cette compétence au cas où l'enfant est maintenu aux côtés de ses parents. Or, les parents jouissant, dans un tel cas, de toutes les prérogatives de l'autorité parentale, décident seuls de qui fréquente l'enfant. J'ajoute que conférer cette compétence au juge des enfants serait empiéter sur les prérogatives du juge aux affaires familiales, compétent en matière d'autorité parentale, pour répartir les droits entre les parents et vis-à-vis des tiers. Le juge aux affaires familiales intervient sur le temps long, tandis que le juge pour enfant intervient sur le temps court, dans les situations de difficultés ponctuelles.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La procédure définie aux alinéas 6 et 7 de l'article 11 vise à éviter qu'un enfant puisse voir son placement renouvelé d'année en année sans que jamais ne lui soit offerte de solution pérenne. Elle fixe à cette fin une durée maximale de placement, et fait obligation au juge des enfants de prononcer, à son issue, une mesure définitive. Or, il n'en a pas le pouvoir : mieux vaut laisser aux services sociaux le soin d'élaborer une solution définitive et d'en apprécier l'opportunité. Tel est l'objet de mon amendement n° 6, qui fait obligation au service auquel l'enfant est confié d'examiner, après une durée de placement fixée par décret, d'envisager une solution pérenne, et d'en informer le juge. C'est rendre à l'Ase sa responsabilité première.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 12

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Le titre III a trait, pour l'essentiel, à l'adoption, qui, dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, participe à la protection de l'enfance. Dans sa rédaction actuelle, l'article 12 rend l'adoption simple quasi irrévocable pendant la minorité de l'adopté. Or, l'adoption simple se caractérise par le maintien des liens de l'enfant avec la famille d'origine, que l'on ne saurait, dès lors, priver de la possibilité de saisir le juge d'une demande de révocation. De même, il n'est pas sûr qu'interdire à l'adoptant de demander la révocation soit de l'intérêt de l'enfant : ce serait lui imposer un lien de filiation adoptive avec une personne qui souhaite rompre ce lien.

Alors que cette disposition vise, dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, à favoriser l'adoption simple, je crains qu'elle ne se solde par un résultat contraire : en rendant l'adoption simple quasi irrévocable, on risque de dissuader les candidats à l'adoption de se lancer dans un tel projet, comme les parents d'origine d'accepter l'adoption de leur enfant - les professionnels de terrain ne nous ont d'ailleurs pas dit autre chose. Le rapport d'information a clairement montré que le problème de l'adoption simple ne tient pas à son organisation législative ou réglementaire, mais bien plutôt au fait qu'elle n'est pas entrée dans les moeurs : il préconise d'y sensibiliser les travailleurs sociaux, de repérer les familles dont les enfants pourraient en bénéficier et de sélectionner les candidats susceptibles de s'engager.

Je veux bien que l'on apporte quelques retouches à l'adoption, mais en bouleverser l'équilibre, en rendant, comme le veut cette proposition de loi, l'adoption plénière révocable tandis que l'adoption simple ne le serait plus me semble pour le moins paradoxal.

M. Philippe Bas, président. - Le texte traite de la prise en charge de la maltraitance. Derrière les demandes en révocation de l'adoption simple, on retrouve souvent des situations où à la suite d'une séparation, les liens de l'enfant avec le père s'étant distendus, celui-ci accepte, lorsque la mère vit à nouveau en couple, que le beau-père assume, via l'adoption simple, la charge de l'enfant. Mais si un jour, le couple se défait, l'ex beau-père ne prenant plus en charge le destin de l'enfant, la révocation a son utilité. L'interdire avant que l'enfant ait atteint sa majorité serait ignorer de telles réalités. Gardons-nous d'intervenir, sans avoir mené les études et la concertation que cela exigerait, sur un domaine qui déborde, au reste, la protection de l'enfance.

M. Philippe Kaltenbach. - S'agit-il simplement de porter de quinze à dix-huit ans l'âge avant lequel l'adoption simple ne peut être révoquée, ou bien le texte va-t-il plus loin ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Il va plus loin, en privant la famille de la possibilité qui lui est actuellement reconnue de demander la révocation de l'adoption simple, ce qui revient à maintenir celle-ci dans des situations où plus personne n'en veut. Où est l'intérêt de l'enfant ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Suivre les auteurs de la proposition de loi serait gommer toute distinction entre adoption simple et adoption plénière. Si l'on veut que le concept d'adoption simple subsiste, il faut suivre le rapporteur.

L'amendement n°15 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 16 est de repli, au cas où nous ne serions pas suivis sur le précédent : si l'on interdit à l'adoptant de demander la révocation, qu'on en laisse du moins la possibilité à la famille.

L'amendement de repli n°16 est adopté.

Article 14

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 14 vise à permettre à un enfant qui a fait l'objet d'une première adoption plénière d'être admis en qualité de pupille de l'État, pour faire l'objet d'une nouvelle adoption plénière. Cela revient à rendre l'adoption plénière révocable, en contradiction avec le principe d'irrévocabilité posé à l'article 359 du code civil depuis 1966. Et cela, pour répondre à une douzaine de cas problématiques, pas plus. Que l'on entende utiliser l'adoption pour mieux protéger l'enfant maltraité ou en danger, soit, mais n'allons pas, ce faisant, en bouleverser tout l'édifice. J'ajoute que la chancellerie, ainsi que nous l'a dit la garde des sceaux lors de nos discussions sur le problème de la filiation et du mariage, mène là-dessus une réflexion. Mieux vaut, de fait, privilégier une réflexion globale.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce texte comporte des dispositions très utiles, mais cet article pose un vrai problème. Il va mettre vent debout toutes les associations qui ont à s'occuper de l'adoption, car il met en cause le principe même de l'adoption plénière, qui noue un lien indéfectible entre l'enfant et ses parents adoptifs. L'adoption plénière fait de l'enfant votre enfant. Revenir là-dessus serait dissuader d'adopter.

M. Philippe Bas, président. - Il peut arriver, même si le cas est marginal, que des parents adoptants soient - pardon de l'expression, qui peut choquer - déçus de l'enfant qui leur a été confié, et l'abandonnent. Je suppose que cette disposition visait à permettre à un enfant dans cette situation d'être réadopté, en autorisant qu'il soit une deuxième fois déclaré pupille l'État, ce qui n'est pas possible aujourd'hui.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce serait aller vers un système d'adoption démonétisé. Il doit être clair que lorsque l'on adopte un enfant de manière plénière, il n'y a pas de retour en arrière. On ne peut pas se dire, au bout de quelque temps, que l'on est finalement « déçu ».

M. Jean-René Lecerf. - Le parent biologique peut être déçu aussi. Va-t-on l'autoriser de la même manière à faire une déclaration d'abandon ? Ceci pour dire que dans l'adoption plénière, les parents sont parents au même titre que des parents biologiques.

M. Philippe Bas, président. - Des enquêtes sur la maltraitance conduites par des chercheurs de l'Inserm font apparaître que dans les motivations de la violence, on trouve cette notion d'une déception causée par l'enfant, qui ne correspond pas à la représentation idéalisée que s'en faisaient les futurs parents. Il paraît difficile de mettre le doigt dans cet engrenage. Il y a là une question morale dont on ne saurait se détourner.

M. Jacques Bigot. - Je suis d'accord avec le rapporteur : ce n'est pas dans ce texte que l'on peut régler le problème. Malheureusement, si l'on peut contraindre des parents, qu'ils soient naturels ou adoptants, à assurer la subsistance d'un enfant, on ne pourra jamais les requérir d'avoir pour lui de l'affection. Mais la différence, c'est que l'enfant, dans le cas d'une adoption plénière, ne pourra pas bénéficier d'une adoption simple, alors que l'enfant naturel le pourra.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'adoption simple peut se surajouter à l'adoption plénière.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 15

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 18 vise à supprimer l'obligation de désigner systématiquement un administrateur ad hoc pour représenter les intérêts de l'enfant dans une procédure d'adoption le concernant. Il me semble que les conséquences financières d'une telle disposition ont été mal mesurées. Un administrateur ad hoc n'est pas chargé de s'occuper des seuls intérêts patrimoniaux de l'enfant, mais de tous ses intérêts personnels - éducatif, psychologique... Il faudra disposer d'administrateurs formés à cette fin.

J'ajoute que le droit en vigueur satisfait la visée des auteurs de la proposition de loi : l'article 388-2 du code civil prévoit déjà que le juge saisi de l'instance désigne un administrateur ad hoc chargé de représenter le mineur quand, dans une procédure, ses intérêts apparaissent en opposition à ceux de ses représentants légaux.

L'amendement n°18 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 19 nous a été suggéré par l'audition d'un juge aux affaires familiales et un juge pour enfant, qui estiment que dans certains cas, il est préférable que l'enfant soit entendu, non par le juge, mais par un psychologue.

M. Philippe Bas, président. - Cela me semble très judicieux. Il convient de penser avec soin les conditions dans lesquelles est recueilli le témoignage de l'enfant si l'on veut obtenir de lui des réponses sincères.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'audition reste ainsi obligatoire, comme le prévoit le texte, mais elle peut être déléguée.

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 16

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 20 vise à apporter, comme le veulent les auteurs de la proposition de loi, un peu plus de force à l'adoption simple, en lui donnant le même encadrement fiscal que l'adoption plénière. Il précise, conformément à une jurisprudence récente de la Cour de cassation, qu'il suffit que les secours et soins non interrompus aient été prodigués au titre d'une prise en charge continue et principale par l'adoptant pour permettre à l'adopté de bénéficier du régime fiscal favorable applicable aux transmissions en ligne directe.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article 17

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 7 procède du même esprit que l'amendement n°18 : cet article 17, dont il propose la suppression, est largement satisfait par l'article 388-2 du code civil, précité. J'ajoute qu'il ne me semble pas utile de stigmatiser les services de l'Ase en posant pour principe que l'administrateur ad hoc ne saurait être choisi en son sein.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 18

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La proposition de loi entend substituer à la notion d'abandon celle de délaissement. Outre que cette initiative me rappelle celle qui avait présidé à la distinction entre inculpé et mis en examen, qui n'a guère changé les choses, à mon sens, dans l'esprit du citoyen, il me semble que la notion de délaissement introduit une connotation psychologique qui dilue le caractère rédhibitoire de l'abandon. Ce serait, de surcroît, introduire dans notre droit deux notions du délaissement, l'une dans le domaine pénal, l'autre dans le domaine civil. D'où mon amendement n° 21, qui revient au terme d'abandon.

M. Philippe Kaltenbach. - Qu'est-ce qui a motivé les auteurs de la proposition de loi ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - C'est dans l'air du temps. Il s'agit sans doute de mettre en avant une dimension psychologique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cela apparaît moins dur, moins fautif...

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mais cela laisse aussi penser que le délaissement peut être provisoire. Or, ce ne sera pas le cas juridiquement.

M. Philippe Bas, président. - Nous touchons là à un problème de fond, que l'on rencontre depuis longtemps. La procédure qui aboutit à la reconnaissance d'abandon, qui permet de faire de l'enfant un pupille de l'État et de le rendre par là même adoptable peut être très longue, parce que l'on veut donner toutes ses chances au maintien ou au rétablissement du lien avec les parents. Mais on sait aussi que plus on tarde à rendre un enfant adoptable, plus on amenuise ses chances d'être adopté. Les médecins pédopsychiatre qui suivent des enfants que la relation avec leurs parents met en danger, sont nombreux à souhaiter voir accélérer la procédure. Je crois que l'intention des auteurs de la proposition de loi était de faciliter l'adoption de ces enfants, mais les magistrats insistent sur le fait que ce n'est qu'avec d'énormes précautions que l'on peut en venir à considérer que le lien d'un enfant avec sa famille peut être rompu. La responsabilité du magistrat, en son âme et conscience, reste intacte, que l'on parle d'abandon ou de délaissement. Et l'on peut se demander s'il est justifié de rechercher une accélération.

M. Jean-René Lecerf. - La rédaction de l'article 381-1 me laisse, qui plus est, dubitatif.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Ce sera l'objet de mon amendement suivant.

L'amendement n° 21 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Dans la rédaction de la proposition de loi, le délaissement se détermine de manière objective : il peut être prononcé dès lors que les parents n'ont, pendant un an, contribué par aucun acte à son éducation. Mais cela voudrait dire, a contrario, qu'il suffit d'un acte en direction de l'enfant...

M. Jean-René Lecerf. - Une carte postale...

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - ... pour interdire le délaissement. Or, on sait bien ce qu'il est des parents à éclipse. D'où mon amendement n° 22, qui, précisant que l'abandon doit être volontaire, restitue au juge sa faculté d'appréciation. Il doit être démontré que les parents se sont volontairement abstenus d'avoir avec l'enfant des relations nécessaires à son éducation et son développement. Si l'on s'en tenait à la seule notion d'acte, comme le veut la proposition de loi, on pourrait déclarer abandonné un enfant dont le parent a passé un an dans le coma ou bien encore un enfant dont les parents ont été expulsés du territoire, et qui a été confié à l'Ase.

M. Philippe Kaltenbach. - En tout état de cause, votre rédaction est meilleure.

M. Philippe Bas, président. - La question de la volonté est de toute façon examinée par le juge.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Tandis que la rédaction proposée aboutirait, en somme, à remplir un QCM. Tel et tel acte n'a pas été accompli, donc, il y a abandon.

M. Philippe Bas, président. - Prenons cependant l'exemple d'une mère atteinte de troubles mentaux d'une telle gravité qu'ils conduiraient à l'interruption de tout lien affectif avec son enfant, et qui ne pourrait compter sur l'appui de sa famille pour aménager un environnement acceptable pour l'enfant. Le juge pourra-t-il, si l'on vous suit, déclarer l'enfant adoptable, dès lors que la mère ne peut manifester sa volonté ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Dans le cas que vous évoquez, en effet, on ne peut considérer que la mère s'abstient volontairement.

M. Philippe Bas, président. - Précisément : le juge pourra-t-il malgré tout déclarer l'abandon ? Cela peut être indispensable. Le juge doit pouvoir prendre en compte un tel environnement.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - On peut, dans un tel cas, recourir à d'autres outils, comme la délégation de l'autorité parentale.

M. Jacques Bigot. - Ou l'adoption simple.

M. Philippe Bas, président. - Il est clair que s'il y a une famille, le juge ne va pas déclarer l'enfant abandonné, mais je pense au cas où il n'y en a pas. Imaginez une femme seule, affectée d'un trouble psychiatrique probablement irréversible, qui l'empêche même d'avoir conscience de sa maternité. Il me semble que si l'on retient votre rédaction, il ne sera pas possible de déclarer l'enfant abandonné, pour le rendre adoptable.

Mme Catherine Troendlé. - Vous prenez l'exemple d'une mère, mais on pourrait tout aussi bien imaginer un père dans une telle situation.

M. Philippe Bas, président. - Absolument, ce n'est qu'un exemple, que j'ai choisi parce que de fait, on rencontre plus souvent des mères que des pères isolés.

Mme Catherine Tasca. - Il me semble que le texte répond à votre question. D'une mère durablement hospitalisée, on ne peut pas dire qu'elle s'est volontairement abstenue : dans une telle situation, l'abandon ne doit pas pouvoir être prononcé ; il faut trouver d'autres solutions.

M. Philippe Bas, président. - La jurisprudence s'interroge sur la possibilité de déclarer l'abandon de l'enfant dans ce cas.

Mme Catherine Tasca. - La rédaction qui nous est proposée me semble préférable.

M. Philippe Bas, président. - Cela dépend des cas. On prend en compte, précisément, dans la procédure d'abandon, le fait qu'un lien n'est pas susceptible d'être rétabli avec la mère, en raison de la gravité et de l'irréversibilité de son trouble psychique.

M. Alain Marc. - Supposons, dans le cas qui vous sert d'illustration, que le père soit inconnu. À supposer qu'il se manifeste au bout d'un an quand il apprend sa paternité ? Il n'a pas pu contribuer à l'éducation de l'enfant, puisqu'il ignorait qu'il était père. Viser les « père et mère » de l'enfant me semble donc poser problème.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Pour répondre aux questions que soulève, monsieur le président, votre exemple, il me semble que la première solution serait de rechercher le retrait de l'autorité parentale. L'enfant pourrait ainsi être déclaré pupille de l'État et devenir adoptable, même s'il n'a pas été abandonné.

M. Jean-René Lecerf. - Pourquoi remplacer « pendant une durée d'un an » par « pendant plus d'un an », expression qui me paraît plus floue ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Par coordination avec la rédaction retenue en matière de retrait de l'autorité parentale.

M. Philippe Bas, président. - Il faudra peut-être se pencher sur l'objection soulevée par M. Marc.

L'amendement n° 22 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Limiter à six mois le délai dans lequel le tribunal doit se prononcer sur une demande en déclaration judiciaire de délaissement manifeste ne me paraît pas raisonnable, en particulier quand il faut mener des expertises psychologiques. Mon amendement n° 23 supprime cette disposition. J'ajoute qu'en droit français, la notion de délai raisonnable est partout sous-jacente.

Mme Catherine Troendlé. - Ne risque-t-on pas de voir s'allonger les procédures, au détriment de l'intérêt de l'enfant ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Le délai habituel est de douze à quatorze mois. Il faut compter le temps du procès et d'un appel éventuel.

M. Philippe Bas, président. - Il serait contre-indiqué de fixer un délai. Au début d'une instance, le juge ne sait pas combien de temps il lui faudra pour éclairer une situation familiale.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La chancellerie y est d'ailleurs très opposée.

L'amendement n° 23 est adopté.

Article 20

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 8 supprime l'article 20, qui, visant à rendre automatique le retrait de l'autorité parentale dans certains cas de figure, n'est guère conforme à l'esprit de notre Constitution, non plus qu'à celui qui préside aux jugements de la Cour européenne des droits de l'homme. C'est témoigner, qui plus est, d'une défiance injustifiée à l'encontre des juges, alors qu'aucun élément ne justifie la remise en cause de la rédaction en vigueur, adoptée en août dernier avec la loi renforçant l'égalité réelle entre les hommes et les femmes.

Mme Catherine Tasca. - Ce serait parfaitement contraire à la philosophie de la réforme pénale, qui met l'accent sur l'individualisation des peines.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je précise que cette disposition ne faisait pas partie des préconisations du rapport d'information. C'est une pièce rapportée...

M. Philippe Bas, président. - L'autorité parentale n'est d'ailleurs pas liée à la présence de l'enfant au foyer des parents. Le juge dispose de toute une gamme de mesures qui permettent de moduler l'exercice de l'autorité parentale sans aller jusqu'à son retrait. Laissons les magistrats assumer leurs responsabilités.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 21

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Même logique que précédemment pour mon amendement de suppression n° 9 : l'indignité successorale n'a pas vocation à sanctionner un mauvais parent. Elle procède d'un principe simple : on n'hérite pas de celui que l'on a tué. L'article 21 le dénature.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 22

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Nous en arrivons aux dispositions de ce texte concernant l'inceste. J'avoue que si ma première réaction allait à ne rien changer au droit en vigueur, qui permet de prendre en compte toutes les hypothèses, mes discussions au sein de la commission m'ont fait évoluer. Dans sa présentation du projet de nouveau code pénal, Robert Badinter rappelait que tout code pénal doit remplir une double fonction, l'une répressive, en défense de la société civile et de ses membres, l'autre, plus secrète, reposant sur des valeurs reconnues par la conscience collective, et qu'il qualifie de fonction expressive. Les citoyens, censés connaître la loi, parviennent à mieux l'appréhender s'ils retrouvent, dans une incrimination, un terme qui leur parle. Or, si l'inceste est sanctionné par le code pénal, le terme d'inceste n'apparaît jamais. Il n'est peut-être pas inutile de l'introduire. En revanche, je ne saurais suivre les auteurs de la proposition de loi, qui entendent en faire une circonstance aggravante : mon amendement n° 13 tend à supprimer cette disposition qui, en vertu des règles de la loi pénale plus sévère, ne pourrait s'appliquer, s'agissant des actes commis avant la promulgation de la loi, qu'à ceux perpétrés par un ascendant ou une personne ayant autorité sur la victime. Ainsi, alors qu'un inceste peut être révélé jusque vingt ans après les faits, une victime s'apercevra que la violence qu'il a subie ne peut tomber que sous le coup des dispositions anciennes de la loi. Je vous proposerai plutôt de faire de l'inceste une surqualification pénale, ce qui, sans changer les conditions de sa répression, permettra aux cours d'assise de qualifier l'infraction d'« inceste » dès la promulgation de la loi.

Autre question : quelle est la portée de l'inceste ? Y voit-on une disposition civile qui, traduisant l'exigence de protection génétique de l'espèce, interdit un nombre limité de relations ou l'inscrit-on dans une dimension beaucoup plus subjective, pour estimer qu'il y a inceste dès lors qu'existe aux yeux de la victime une relation de parenté ? Auquel cas, ce serait laisser à la victime, en fonction de l'idée qu'elle se fait de sa relation avec quelqu'un, le soin de définir une infraction - ce qui me semble un peu problématique. Il convient donc à mon sens d'éviter, dès lors que l'on fait de l'inceste une surqualification pénale, de faire entrer dans son champ les anciens conjoints ou concubins des parents, ce qui pourrait conduire à qualifier d'inceste, par exemple, une relation entre un homme et l'enfant né de son ancienne compagne, alors qu'il l'a quittée avant que l'enfant ne soit conçu. Ce qu'il faut trancher, c'est le périmètre de l'inceste pénal. Je pense, pour ma part, qu'il faut exclure les cousins et cousines - d'autant que le mariage est autorisé entre eux - ainsi que quelques autres cas.

M. François Zocchetto. - Nous touchons là à un sujet récurrent, dont nous avons longuement débattu dans le passé. Une question : si l'on retient la surqualification pénale, le quantum de la peine s'en trouve-t-il modifié ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Non, c'est purement expressif. On répond à une demande des victimes, qui veulent voir figurer le terme dans la loi pénale.

M. François Zocchetto. - Au risque de créer une désillusion dès lors que le quantum ne change pas.

Autre question, comment traiter les auteurs de l'inceste qui seraient mineurs - le frère ou la soeur, le neveu ou la nièce ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Par le droit commun : la cour d'assise des mineurs.

M. François Zocchetto. - Cela ne change donc pas grand-chose.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Absolument. L'incrimination actuelle est celle de viol, avec comme circonstance aggravante, l'ascendance ou l'autorité que l'auteur a sur la victime. On introduit simplement de l'expressif, sans bouleverser notre droit pénal.

M. Jacques Bigot. - Cela devient un expressif confus. L'inceste, dans nos représentations immémoriales telles qu'a pu les traduire la littérature est quelque chose de précis. On introduit un flou qui n'apporte rien au plan pénal.

M. Philippe Bas, président. - Il ne s'agit pas, si je comprends bien, d'alourdir les peines, mais de nommer l'acte. C'est une initiative singulière en un temps où les liens de parenté ne sont plus aussi univoques qu'il y a un siècle. Qu'est-ce qu'un grand-oncle ou une grand-tante après trois générations de familles recomposées ? Conjoint, ex conjoint, concubin, ex concubin, partenaire, ex partenaire... cela fait beaucoup de monde dont les relations avec un mineur, exercées sous la contrainte, pourraient être qualifiées d'incestueuses.

La qualification n'a pas de conséquence sur les peines encourues : l'utilité de cette disposition est discutable, de même que le sens qu'elle revêt. C'est là une vraie question. Doit-on se déclarer favorables à cette introduction de l'« expressif » dans notre droit pénal, qui suppose d'énoncer la liste de ceux qui entrent dans le champ ? Et à supposer qu'on le soit, ce texte est-il bien le lieu où introduire une telle liste ? Dernière question enfin : si une telle liste était introduite, faudrait-il lui donner des conséquences en matière de sanctions encourues ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - J'ai une autre solution à vous proposer, dont j'ai de bonnes raisons de croire qu'elle conviendrait tout à fait au Gouvernement : écarter ces dispositions, pour les revisiter, comme le rend nécessaire la décision du Conseil constitutionnel, après une réflexion plus approfondie.

J'attire votre attention sur le fait que dans le bloc d'amendements que je vous propose, il n'est pas prévu d'aggravation des sanctions pénales encourues. En revanche, la proposition de loi faisant de l'inceste une circonstance aggravante, les règles de la loi pénale plus sévère auront cet effet que ce qui sera voté ne sera pas applicable, y compris dans vingt ans, aux incestes commis aujourd'hui qui ne relèvent pas actuellement d'une circonstance aggravante existante. Si donc la commission penchait dans le sens de ce qui était ma réaction initiale - ne toucher à rien - il serait néanmoins utile, pour le cas où la commission des affaires sociales ne se rangerait pas à cette position, de prévoir un amendement de repli, pour écarter la circonstance aggravante.

M. Philippe Bas, président. - Nous voterions donc un amendement de suppression, et un amendement de repli au cas où la commission des affaires sociales ne nous suivrait pas.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Restera le problème de ce que l'on introduit dans la liste. Mais nos débats démontrent à l'évidence que le sujet appelle une réflexion globale.

Mme Catherine Tasca. - Il est clair que le crime d'inceste était attaché à une conception déterminée de la famille. Il visait les relations de sang. Dès lors que les frontières de la famille évoluent à grande vitesse
- rappelons-nous nos débats sur la gestation pour autrui -, on en arrive à un tel flou qu'il faut se garder de toute énumération, et s'en tenir au moindre mal, en évitant les circonstances aggravantes.

M. Philippe Bas, président. - Le sujet est extrêmement délicat. Pour résumer la position sur laquelle pourrait s'arrêter la commission : bien qu'il soit nécessaire, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel, que le Parlement se prononce sur le champ d'application du crime d'inceste, nous estimons que nous ne sommes pas mûrs pour le faire et proposons donc la suppression de l'article ; nous n'en adoptons pas moins plusieurs amendements de repli, au cas où nous ne serions pas suivis, pour écarter l'introduction de la circonstance aggravante et, sans rien ajouter à la liste des personnes susceptibles d'entrer dans le champ de l'incrimination d'inceste, supprimer au contraire la série des « ex » - conjoint, concubin, partenaire - qu'introduit la proposition de loi.

L'amendement de suppression n° 24 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 10 est adopté

L'amendement n° 11 n' est pas adopté.

L'amendement n° 12 est adopté, ainsi que l'amendement n°13.

L'amendement n°14 n'est pas adopté.

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission des lois donne un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La commission veut-elle bien me mandater, si je n'étais pas suivi par la commission des affaires sociales, pour redéposer ces amendements en vue de la séance publique ? (Assentiment).