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Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

1 octobre 2015 : Droit des étrangers ( avis - première lecture )

N° 2

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er octobre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif au droit des étrangers en France,

Par M. Guy-Dominique KENNEL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly, présidente ; MM. Jean-Claude Carle, David Assouline, Mmes Corinne Bouchoux, Marie-Annick Duchêne, M. Louis Duvernois, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Françoise Laborde, Claudine Lepage, M. Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, vice-présidents ; Mmes Françoise Férat, Dominique Gillot, M. Jacques Grosperrin, Mme Sylvie Robert, M. Michel Savin, secrétaires ; MM. Patrick Abate, Pascal Allizard, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Mmes Marie-Christine Blandin, Maryvonne Blondin, MM. Philippe Bonnecarrère, Gilbert Bouchet, Jean-Louis Carrère, Mme Françoise Cartron, MM. Joseph Castelli, François Commeinhes, René Danesi, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Mme Nicole Duranton, MM. Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Mme Samia Ghali, M. Loïc Hervé, Mmes Christiane Hummel, Mireille Jouve, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Pierre Leleux, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Jean-Claude Luche, Christian Manable, Mmes Danielle Michel, Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Jean-Jacques Panunzi, Daniel Percheron, Mme Christine Prunaud, MM. Stéphane Ravier, Bruno Retailleau, Abdourahamane Soilihi, Alain Vasselle, Hilarion Vendegou.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 2183, 2923, 2916, 2919 et T.A. 578

Sénat :

 

Première lecture : 655, 716, 717 (2014-2015)

 

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat avait quelques raisons de se pencher sur le projet de loi relatif au droit des étrangers en France déposé sur le Bureau du Sénat le 24 juillet 2015 et de se saisir pour avis de certaines de ses dispositions. Plusieurs des thématiques abordées par le projet de loi sont en effet de sa compétence :

- l'acquisition de la langue française par les étrangers entrant sur le territoire français pour y séjourner :

  article 1er relatif au contrat d'accueil et d'intégration ;

  article 2 relatif à la condition de connaissance de la langue française pour la délivrance d'une première carte de résident.

- l'accueil des étudiants étrangers dans nos établissements d'enseignement supérieur :

  article 4 bis relatif à la visite médicale des étudiants étrangers ;

  article 5 relatif à l'autorisation provisoire de séjour pour les étudiants titulaires d'un master ;

  article 11 relatif à la carte de séjour pluriannuelle (pour la carte de séjour pluriannuelle générale, accessible aux étudiants étrangers pour la durée de leurs études).

- l'accueil des « talents internationaux » qui apportent une contribution au développement et au rayonnement de la France :

  article 11 relatif à la carte de séjour pluriannuelle (pour la carte de séjour pluriannuelle spécifique, dite « passeport talent »).

- la liberté de la presse :

  article 23 relatif à l'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative.

Le Sénat est attentif, depuis longtemps, à ces questions et tout particulièrement à celles relatives à l'accueil des étudiants étrangers et des talents internationaux sur notre territoire.

Un débat s'est tenu en séance publique en avril 2013 sur la question spécifique de l'immigration étudiante et professionnelle1(*). Il a fait apparaître plusieurs points de convergence sur les différents bancs de notre assemblée, s'agissant en particulier de l'immigration des étudiants et des talents étrangers.

La commission de la culture s'était encore plus précisément penchée sur ces sujets lors de l'examen du projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche de juillet 20132(*).

Aujourd'hui, dans un contexte tendu, marqué par le débat sur l'arrivée massive de migrants dans l'Union européenne, votre commission sera attentive à ce que les enjeux propres à l'accueil des étudiants et des talents étrangers ne soient pas oubliés.

I. L'APPRENTISSAGE DE LA LANGUE FRANÇAISE, CLEF D'UNE INTÉGRATION RÉUSSIE

Depuis 2007, notre politique d'accueil des étrangers primo-arrivants est fondée sur un document, signé entre l'État et l'étranger, le « contrat d'accueil et d'intégration » (CAI) qui fixe, entre autres obligations, celle de suivre une formation linguistique permettant d'atteindre un niveau, minimal, mais malheureusement largement insuffisant, de connaissance de la langue française.

A. LE CONTRAT D'ACCUEIL ET D'INTÉGRATION (CAI), OUTIL DE L'INTÉGRATION À LA FRANÇAISE

Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que « l'étranger (...) prépare son intégration républicaine dans la société française 3(*)». Cette préparation passe par l'obligation de conclure avec l'État un CAI d'une durée d'un an.

Expérimenté à partir de 2003, le CAI a été rendu obligatoire par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration puis complété par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à l'immigration.

Ce contrat est présenté à l'étranger au cours d'un entretien individuel mené par un représentant de l'Office de l'immigration et de l'intégration (OFII). Ce contrat est, le cas échéant, traduit dans une langue que comprend l'étranger. Il est conclu à l'arrivée de l'étranger sur le territoire français et les prestations et obligations qu'il comporte se déroulent également sur le territoire.

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

L'ordonnance du 2 novembre 1945 signée par le général de Gaulle crée l'Office national d'immigration, l'ONI, et le charge, à titre exclusif, « du recrutement pour la France et de l'introduction en France des immigrants étrangers ». Le décret d'application du 26 mars 1946 fait de l'ONI un établissement à caractère administratif sous tutelle du ministère du travail et lui confère la mise en oeuvre des opérations de recherche, de sélection professionnelle, de visite médicale et d'acheminement du personnel étranger ainsi que les opérations d'introduction en France des familles.

Depuis cette date, l'histoire de l'établissement et de ses successeurs, l'OMI, l'ANAEM, l'OFII, se confond avec l'histoire de l'immigration légale en France.

Aujourd'hui placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'OFII remplit 4 principales missions que l'État lui a déléguées : la gestion des procédures régulières aux côtés ou pour le compte des préfectures et des postes diplomatiques et consulaires ; l'accueil et l'intégration des immigrés autorisés à séjourner durablement en France et signataires à ce titre d'un contrat d'accueil et d'intégration avec l'État ; l'accueil des demandeurs d'asile ; l'aide au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine.

Créé en 2009, l'OFII est désormais le seul opérateur de l'État en charge de l'immigration légale. 866 agents travaillent à l'Office en France au siège parisien et dans plus de cinquante directions territoriales, délégations ou plates-formes hébergées qui permettent de couvrir l'ensemble du territoire national. À l'étranger, l'OFII est représenté dans neuf pays : le Maroc, la Tunisie, la Turquie, la Roumanie, le Mali, le Sénégal, le Canada, le Cameroun, l'Arménie.

Source : www.ofii.fr

1. Les obligations du CAI

Le contrat comporte tout d'abord deux éléments obligatoires :

- l'obligation de suivre une formation civique ;

- et, « lorsque le besoin est établi », l'obligation de suivre une formation linguistique.

La formation civique dure une journée et comporte une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment en ce qui concerne l'égalité entre les hommes et les femmes, la laïcité, l'état de droit, les libertés fondamentales, la sûreté des personnes et des biens, l'exercice de la citoyenneté que permet notamment l'accès obligatoire et gratuit à l'éducation ainsi que la place de la France en Europe. Cette formation est dispensée de manière systématique (et gratuite) à tous les étrangers par l'OFII. La participation de l'étranger à cette formation est sanctionnée par une attestation nominative établie par l'OFII et remise à l'étranger par l'organisme ayant assuré la formation.

À l'inverse, la formation linguistique n'est pas systématique.

En effet, au cours de l'entretien, l'OFII apprécie le niveau de connaissances en français de l'étranger en utilisant un test de connaissances orales et écrites en langue française permettant d'évaluer ses capacités d'expression et de compréhension concernant les actes de la vie courante.

Si le niveau obtenu est supérieur ou égal à un niveau défini par arrêté, l'étranger reçoit une attestation de dispense de formation linguistique. Dans tous les autres cas, la formation est obligatoire et gratuite pour l'étranger4(*). Elle est dispensée par un organisme proposé par l'OFII et sa durée est fonction des besoins révélés par les résultats du test et des capacités d'apprentissage de l'intéressé, sans pouvoir dépasser 400 heures. En pratique, elle est prescrite à 25 % des primo-entrants pour une moyenne de 270 heures par stagiaire.

Cette formation linguistique est sanctionnée, d'une part, par un certificat nominatif d'assiduité établi par l'OFII ainsi que, en cas de réussite à l'examen, par un diplôme reconnu par l'État, le « diplôme initial de langue française » (DILF).

2. Les prestations du CAI

En contrepartie de ces obligations, l'étranger qui conclut un contrat d'accueil et d'intégration bénéficie de deux types de prestations :

- une session d'information sur la vie en France. Celle-ci est modulée en fonction des besoins de l'intéressé et porte sur la formation, l'emploi, le logement, la santé, la petite enfance et ses modes de garde, l'école et l'orientation scolaire, la vie associative, etc. À l'issue de la session, l'étranger reçoit de l'OFII une attestation d'assiduité. Cette session d'information est prescrite en pratique à 32 % des primo-entrants ;

- dans certains cas, un bilan de compétences professionnelles. L'objectif est de permettre à l'étranger de connaître et de valoriser ses qualifications, expériences et compétences professionnelles dans le cadre d'une recherche d'emploi. Ce bilan est d'une durée de 3 heures et est prescrit en pratique à 60 % des primo-entrants5(*).

Toutes ces formations et prestations sont dispensées gratuitement et financées par l'État via le budget de l'OFII.

En 2013, près de 110 000 CAI ont été signés, pour un coût global de plus de 55 millions d'euros, soit une moyenne entre 500 et 600 euros par CAI. Plus de 95 % des CAI sont respectés par leurs signataires.

Nombre de CAI signés et coût budgétaire depuis 2007

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Nombre

101 217

103 952

97 736

101 355

102 254

101 368

108 969

Coût
(en euros)

40 095 389

37 500 657

47 000 000

50 798 873

59 710 511

62 198 857

55 530 203

Source : Étude d'impact

3. Les sanctions et contrôles associés au CAI

Le contrôle du respect du CAI est d'abord réalisé par l'OFII qui, au terme de la durée du contrat (généralement un an), vérifie la réalisation des engagements souscrits (au vu notamment des attestations d'assiduité). L'OFII délivre alors à l'étranger une attestation nominative récapitulant si les actions prévues au contrat ont bien été suivies. Cette attestation est également transmise au préfet du lieu de résidence de l'étranger.

Lors de la première demande de renouvellement de la carte de séjour, les préfectures tiennent compte de plusieurs éléments :

- l'éventuel non-respect (« manifesté par une volonté caractérisée ») des stipulations du CAI s'agissant des valeurs fondamentales de la République ;

- l'assiduité et le sérieux de la participation aux formations civiques et linguistiques, au bilan de compétences et à la session d'information sur la vie en France éventuellement prescrits.

4. Des critiques récurrentes à l'égard des CAI

Un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS)6(*), publié en octobre 2013, a dressé un constat sévère de notre politique d'accueil des étrangers primo-arrivants, soulignant ses nombreuses lacunes.

Les principales critiques adressées par ce rapport au dispositif actuel du CAI sont les suivantes :

- une insuffisante individualisation de ses prestations ;

- un recours insuffisant par l'OFII aux dispositifs de droit commun (Pôle Emploi, conseils départementaux) ;

- une formation civique trop peu concrète ;

- un effort insuffisant de formation linguistique, la langue demeurant l'obstacle principal à l'intégration ;

- un bilan de compétences faisant doublon avec les diagnostics effectués par Pôle Emploi ;

- un pré-CAI insuffisant dans son contenu et faisant parfois doublon avec la formation civique dispensée à l'arrivée sur le territoire.

Un rapport au Premier ministre de M. Mathias Fekl, parlementaire en mission auprès du ministre de l'intérieur, avait également préconisé en mai 2013 la « refonte du CAI » 7(*).


* 1 Voir JO des Débats du Sénat - séance du 24 avril 2013.

* 2 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 3 Ces dispositions ne concernent pas les ressortissants des États-membres de l'Union européenne ni des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen ni de la Confédération suisse.

* 4 L'étranger signataire du contrat ne peut toutefois bénéficier qu'une seule fois de la gratuité de l'examen conduisant à la délivrance du diplôme.

* 5 Le bilan de compétences n'est en effet pas proposé aux mineurs scolarisés, aux plus de 55 ans, aux titulaires des cartes de séjour temporaires portant la mention « scientifique-chercheur », « professions artistiques et culturelles » ou autorisant une activité professionnelle ainsi que, bien évidemment, à l'étranger qui déclare et justifie avoir déjà une activité professionnelle et ne pas être à la recherche d'un emploi (cf. art. R. 311-26 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). Il est revanche obligatoire depuis 2009 pour tous les autres étrangers.

* 6 Rapport de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales sur « L'évaluation de la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants », octobre 2013.

* 7 Rapport au Premier ministre, « Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers en France », de M. Matthias Fekl, parlementaire en mission auprès du ministre de l'intérieur, 14 mai 2013.