N° 165
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
POLITIQUE DES TERRITOIRES
(VILLE)
Par Mme Annie GUILLEMOT,
Sénatrice.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, MM. Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'examen des crédits du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « politique des territoires » intervient dans un contexte particulier d'attentats meurtriers qui ont ensanglanté à deux reprises la France, en janvier, puis en novembre.
Prenant acte du « profond malaise social et démocratique » que connaît la France et que les attentats de janvier ont mis en exergue, le Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté , réuni le 6 mars dernier, a adopté 60 mesures réparties en trois thématiques :
- les mesures relatives au « vivre dans la République » concernent les lieux et symboles de la République, la laïcité, l'apprentissage du français, l'accès à la culture et au sport. Elles visent notamment à mettre la laïcité et la transmission des valeurs républicaines au coeur de la mobilisation de l'école, à renforcer l'apprentissage du français, ou encore à mobiliser les établissements culturels et audiovisuels pour aller à la rencontre des publics les plus éloignés de la culture ;
- les mesures relatives à « la République pour tous » ont pour objet de lutter contre les inégalités entre les femmes et les hommes, de combattre l'ensemble des discriminations et de favoriser le recours au numérique dans les quartiers ;
- les mesures relatives à « la République au quotidien » concernent l'habitat, les questions de sécurité dans l'espace public, l'école, l'emploi et la santé. Elles ont notamment pour objet de mieux répartir le parc social sur les territoires, de prolonger le dispositif des ZSP, de renforcer la mixité sociale et lutter contre les inégalités, de s'assurer de l'accès effectif des résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville aux principaux dispositifs de la politique de l'emploi, ou encore d'assurer un suivi social et de santé renforcé dans les quartiers prioritaires.
Le comité interministériel a également décidé de renforcer les moyens alloués à la politique de la ville. Ainsi, 31,7 millions d'euros ont été « dégelés » de la mise en réserve initiale et ont notamment permis :
- d'augmenter les dotations aux associations de proximité ;
- de revaloriser de 5 % à compter du 1 er septembre 2015 le forfait d'aide aux employeurs d'adultes-relais ;
- de créer ou renforcer les programmes de réussite éducative ;
- de créer des places supplémentaires dans les EPIDe ;
- de lancer un plan de formation sur la laïcité et les valeurs de la République.
Le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté s'est de nouveau réuni le 26 octobre dernier aux Mureaux afin de tirer un premier bilan de la mise en oeuvre de ces mesures et pour en annoncer de nouvelles en matière de lutte contre les ségrégations, de lutte contre les discriminations et de prévention de la radicalisation. Votre rapporteure souhaite rappeler que la lutte contre les phénomènes de radicalisation est un combat de chaque instant et suppose de ne pas transiger avec l'application de la laïcité.
Certaines de ces mesures seront discutées dans le cadre de l'examen du projet de loi pour l'égalité et la citoyenneté qui devrait venir en discussion devant le Parlement en 2016.
S'agissant des crédits affectés au programme « politique de la ville » par le présent projet de loi de finances, votre rapporteure tient à saluer, dans un contexte global de restriction budgétaire, le choix du Gouvernement d'augmenter les crédits destinés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les crédits du programme certes diminuent, mais il s'agit d'une baisse optique qui résulte de la fin du dispositif des zones franches urbaines tel qu'il existait avant 2015.
Votre rapporteure a souhaité examiner plus particulièrement les mesures mises en oeuvre à la suite du comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) en matière de développement économique et d'habitat dans les quartiers prioritaires.
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Lors d'une réunion tenue le mercredi 25 novembre 2015, la Commission des affaires économiques a émis, contre l'avis de son rapporteur, un avis défavorable, à l'adoption des crédits du programme « Politique de la ville » de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2016. |
I. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX QUARTIERS PRIORITAIRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les crédits du programme 147 « Politique de la ville » connaissent une diminution de 2,6 % en autorisations d'engagement et de 2,7 % en crédits de paiement. Toutefois, comme l'an dernier, cette baisse des crédits est purement optique et s'explique par une diminution des crédits nécessaires à la compensation des charges sociales des entreprises installées dans les zones franches urbaines avant le 1 er janvier 2015.
Dans un contexte de restriction budgétaire important, votre rapporteure salue le choix du Gouvernement d'augmenter les crédits dédiés aux quartiers de la politique de la ville permettant ainsi d'assurer le financement de mesures décidées par le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Actions |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution |
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|
1 |
Actions territorialisées et Dispositifs spécifiques de la politique de la ville |
331 819 031 |
346 974 000 |
+ 4,6% |
331 819 031 |
346 974 000 |
+ 4,6% |
|
2 |
Revitalisation économique et emploi |
83 348 996 |
57 637 123 |
-30,8% |
83 348 996 |
57 637 123 |
- 30,8% |
|
3 |
Stratégie, ressources et évaluation |
33 756 978 |
32 559 910 |
-3,5% |
34 040 708 |
32 559 910 |
-4,4% |
|
4 |
Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie |
43 000 |
- |
923 000 |
880 000 |
-4,7% |
|
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Total |
448 968 005 |
437 171 033 |
-2,6% |
450 131 735 |
438 051 033 |
-2,7% |
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Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.
Lors de l'examen des crédits de la mission « politique des territoires », le 10 novembre dernier, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement diminuant les crédits du programme « politique de la ville » de 660 000 euros pour qu'ils soient affectés à l'Agence France entrepreneur dont le budget relève de la mission « Économie » .
Lors de la seconde délibération du projet de loi, les députés ont également adopté un amendement du Gouvernement diminuant les crédits du programme « politique de la ville » de 3 millions d'euros afin de garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État. Le Gouvernement a précisé que cette diminution serait permise grâce à un effort de rationalisation des actions de soutien à la vie associative.
Le budget du programme « politique de la ville » s'élève en conséquence à 433 511 033 euros en AE et 434 391 033 en CP.
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Dans la suite du présent rapport, il sera cependant fait référence aux données figurant dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016. |
A. DES CRÉDITS POUR LES QUARTIERS PRIORITAIRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE EN AUGMENTATION
1. L'augmentation des crédits de l'action « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville »
a) Les crédits du programme à destination des quartiers de la politique de la ville
Les crédits dédiés aux quartiers de la politique de la ville augmentent de 13 %, pour atteindre 195,7 millions contre 181,9 millions d'euros l'an dernier. Ainsi, 137,5 millions d'euros seront affectés au pilier cohésion sociale, dont 38,4 millions d'euros seront consacrés à l'éducation et notamment au financement de programmes spécifiques (les cordées de la réussite, les internats de la réussite et les classes préparatoires intégrées). 46,2 millions d'euros seront consacrés à l'emploi et au développement économique. Enfin, 5 millions d'euros seront affectés au pilier cadre de vie et rénovation urbaine.
Répartition des crédits de l'action pour 2016 (en millions d'euros)
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Pilier cohésion sociale |
137,5 |
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Éducation |
38,4 |
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Santé et accès aux soins |
14,5 |
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Culture et expression artistique |
12,1 |
|
Lien social, participation citoyenne |
49,5 |
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Accès aux droits et prévention des discriminations |
14 |
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Programme Ville Vie Vacances |
9 |
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Pilier emploi et développement économique |
46,2 |
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Développement économique, emploi et soutien entrepreneurial |
42,7 |
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Écoles de la 2 ème chance |
3,5 |
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Pilier Cadre de vie et rénovation urbaine |
5 |
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Habitat et cadre de vie |
5 |
|
Pilotage, ingénierie et évaluation des contrats de ville |
7 |
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Total |
195,7 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.
Les crédits du volet « lien social et participation citoyenne » sont en très forte augmentation de 38,6 % passant de 35,7 millions d'euros budgétés en 2015 à 49,5 millions d'euros en 2016. Ces crédits seront destinés au financement d'actions favorisant la structuration des associations, d'actions de proximité, d'actions dans le domaine sportif tendant en particulier à réduire les inégalités d'accès à la pratique et aux équipements sportifs, d'actions favorisant la participation citoyenne (éducation au respect, promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes, actions de solidarité). Ils permettront également de financer les conseils citoyens .
En outre, afin de mettre en oeuvre les mesures retenues par le Comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC), deux appels à projets ont été lancés par les ministères de la ville et de la culture. Le premier a pour objet de développer les médias de proximité notamment dans les quartiers, tandis que le second aura pour objet de favoriser la maîtrise du français au travers d'actions culturelles.
Votre rapporteure se félicite de cette augmentation des crédits qui permettront de soutenir plus activement encore les associations, dont le rôle demeure essentiel dans la mise en oeuvre de la politique de la ville, en particulier dans les quartiers prioritaires.
b) Les crédits dédiés aux dispositifs spécifiques : programme de réussite éducative et programme des adultes-relais
151,3 millions d'euros sont consacrés à deux dispositifs spécifiques : le programme de réussite éducative et celui des adultes-relais.
•
Programme de réussite
éducative
77,3 millions d'euros sont consacrés au programme de réussite éducative, contre 76 millions l'an dernier, soit une augmentation de 1,7 %. Selon les informations transmises à votre rapporteure, le Gouvernement envisagerait de compléter ce montant avec un « dégel » en cours d'années à hauteur de 9,3 millions d'euros.
Le nombre de programmes de réussite éducative (PRE) actifs a connu une légère baisse passant de 515 à 493 équipes en raison du recentrage des crédits d'interventions sur les populations les plus en difficultés. Toutefois, de nouvelles équipes devraient être mises en place en 2015, 27 PRE ayant été validés et 16 étant en cours de validation. Sont concernés 104 701 enfants répartis sur 619 communes. 1 217 quartiers prioritaires de la politique de la ville sont couverts par un PRE (soit 93 %). Le taux de cofinancement moyen atteint 31% en 2015.
Les parcours individualisés, caractéristiques du programme, sont en augmentation constante depuis 2007, comme le montre le tableau ci-dessous :
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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|
Part des jeunes bénéficiant d'un parcours individualisé |
23% |
35% |
35% |
46% |
51% |
51% |
62% |
71,5% |
77,5% |
Ils concernent 77,5 % des enfants en 2015 (soit 81 141 parcours) contre 23 % des enfants en 2007. Le Gouvernement s'est fixé pour objectif d'atteindre 85 % des enfants en 2016 .
Pour 2016, les moyens seront concentrés sur les quartiers et établissements scolaires les plus prioritaires. Le Gouvernement a toutefois décidé de maintenir dans les territoires de veille active un financement jusqu'en 2017 . Cette période transitoire devra permettre aux élus de ces territoires de rechercher de nouveaux financements afin de pérenniser ce dispositif.
•
Programme des adultes-relais
Les adultes-relais, âgés d'au moins 30 ans et résidant dans les quartiers prioritaires, ont pour mission d'améliorer les relations entre les habitants et les services publics et contribuent à améliorer les rapports sociaux dans les espaces publics des quartiers prioritaires de la politique de la ville par des actions de médiation.
En 2015, on pouvait dénombrer 4 200 postes d'adultes-relais qui ont été redéployés en fonction de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. Les départements les plus dotés sont les suivants : le Nord avec 343 postes, la Seine-Saint-Denis avec 220 postes, les Bouches-du-Rhône avec 217 postes, Paris avec 210 postes, la Réunion avec 185 postes, la Guadeloupe avec 180 postes, le Pas-de-Calais avec 136 postes et l'Essonne avec 100 postes.
Votre rapporteure avait constaté l'an dernier un ralentissement de la demande d'adulte-relais en raison, d'une part, des incertitudes de la géographie prioritaire et, d'autre part, de la baisse de 20 % du montant des aides. Le Comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) a décidé de revaloriser de 5 % l'aide financière octroyée à ces postes , qui atteindra désormais 18 823,09 euros par adulte-relais et par an. Les crédits dédiés à ce dispositif atteignent 74 millions d'euros pour 2016.
Votre rapporteure se félicite de l'augmentation de l'aide financière accordée à ce dispositif dont elle espère qu'elle contribuera à diminuer le taux de vacance, qui atteint en moyenne 20 %, en facilitant l'embauche d'adulte-relais par les petites associations.
2. La poursuite de la mobilisation des crédits de droit commun
Le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) a réaffirmé la nécessité de mobiliser les crédits de droit commun pour répondre en particulier aux besoins des quartiers prioritaires.
Selon le document de politique transversale, 34 programmes ont contribué à la politique de la ville en 2015. Ils représentaient 4,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Pour 2016, 35 programmes vont contribuer à la politique de la ville pour un montant de 4,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,6 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 4,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,2 milliards d'euros en crédits de paiement pour les seuls crédits de droit commun (hors programme 147).
Pour faciliter leur utilisation, 12 conventions interministérielles ont été signées. Elles ont été complétées par plusieurs instructions ministérielles.
Selon les indications fournies à votre rapporteure, ces conventions devraient être renouvelées et comporter des engagements plus précis avec des indicateurs permettant de mesurer les objectifs de progression.
Votre rapporteure souligne la nécessité que l'ensemble des ministères s'impliquent dans des actions en faveur des quartiers prioritaires de la ville et elle sera particulièrement vigilante quant au déploiement de ces crédits de droit commun à l'occasion de la signature des contrats de ville.
3. La mise en place de la dotation de la politique de la ville
L'article 107 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a rebaptisé la dotation de développement urbain (DDU) en dotation politique de la ville (DPV) . Cette dotation bénéficie à 120 communes parmi les plus défavorisées.
Pour 2015, les critères d'éligibilité et de répartition de la DPV sont, ceux qui étaient précédemment retenus pour la DDU. Peuvent ainsi bénéficier de la dotation de la politique de la ville les communes qui réunissent les trois conditions suivantes :
- avoir été éligibles l'année précédente à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ;
- avoir une proportion de population située en zone urbaine sensible supérieure à 20 % de la population totale de la commune, ou une proportion de population située en zone franche urbaine supérieure à 20 % de la population totale de la commune ;
- avoir au moins une convention pluriannuelle conclue avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Ces communes sont ensuite classées en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges.
Les crédits de la dotation de la politique de la ville, d'un montant de 100 millions en 2015, sont ainsi répartis :
- 75 millions sont répartis entre les 120 premières communes classées en fonction de leur indice synthétique de ressources et de charges ;
- 25 millions sont répartis entre les 60 premières communes.
La loi de finances pour 2015 a précisé que ces crédits sont destinés à financer les actions prévues par les contrats de ville.
Entre 2011 et 2015, la dotation de la politique de la ville (Ex DDU) a doublé et le nombre de communes bénéficiaires a augmenté de 20 %.
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Année |
Montant de la DDU/DPV (en millions d'euros) |
Nombre de communes bénéficiaires |
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2011 |
50 |
100 |
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2012 |
50 |
100 |
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2013 |
75 |
100 |
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2014 |
100 |
120 |
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2015 |
100 |
120 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit de maintenir le même montant de dotation.
Selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, les critères d'éligibilité et de répartition devraient évoluer à compter de 2016. La population des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville actuellement en cours de calcul et d'authentification par l'Insee sera prise en compte. Votre rapporteure sera très attentive à l'évolution de ces critères et souhaite que les élus soient le plus possible associés à cette réflexion.
Par ailleurs, le Gouvernement a prévu de réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF). Votre rapporteure sera particulièrement vigilante quant aux conséquences de cette réforme sur les communes éligibles à la DSU et plus généralement sur les communes comportant des quartiers relevant du PNRU et/ou du NPNRU.