III. DES MESURES POUR RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DES QUARTIERS PRIORITAIRES EN MATIÈRE D'HABITAT
En matière d'habitat, M. Manuel Valls, Premier ministre, a appelé le 6 mars dernier à « casser les logiques de la ségrégation avec une autre répartition de l'habitat ». À cette fin, le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) a adopté plusieurs mesures parmi lesquelles : l'accélération de la mise en oeuvre du nouveau plan de renouvellement urbain, dont tous les acteurs rappellent l'importance au regard du succès du PNRU, et une meilleure répartition du parc social sur les territoires.
A. ACCÉLÉRER LA MISE EN oeUVRE DU NOUVEAU PROGRAMME DE RENOUVELLEMENT URBAIN (NPNRU)
1. Les règles applicables dans le cadre du NPNRU
Le 15 décembre 2014, le conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) a arrêté la liste des 200 quartiers d'intérêt national. Par ailleurs, 250 opérations d'intérêt régional ont également été retenues.
L'Anru a adopté un nouveau règlement général relatif au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) le 16 juillet dernier. Ce règlement précise que « seuls les projets qui visent une transformation du quartier grâce à un impact global, urbain, économique, social et environnemental » seront financés par l'Agence.
Peuvent ainsi être financées les opérations suivantes :
- opérations d'ingénierie : moyens d'ingénierie nécessaires à l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation du projet de renouvellement urbain, dispositifs d'accompagnement des ménages devant être relogés ;
- opérations d'aménagement : démolition de logements locatifs sociaux, « recyclage » de copropriétés dégradées, « recyclage » de l'habitat ancien dégradé, aménagement d'ensemble ;
- programmes immobiliers : reconstitution de l'offre de logements sociaux locatifs, requalification de ces logements, résidentialisation de logements, action de portage en copropriétés dégradées, opérations d'accession à la propriété, opérations de création et d'extension d'équipements publics ou collectifs de proximité bénéficiant principalement aux habitants des quartiers, création et réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale.
Il est à noter qu'en matière de démolition-reconstruction ne sera plus exigé le respect de la règle du 1 pour 1. Dans les zones tendues, les logements sociaux détruits devront être reconstruits en dehors des quartiers prioritaires, sauf exception justifiée par l'intérêt local. Cette orientation traduit l'une des mesures adoptées par le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC).
Les démolitions ne devraient plus être financées qu'à 70 % au lieu de 100 % auparavant. Or, cette décision qui oblige les bailleurs sociaux à apporter plus de fonds propres pourrait les conduire à proposer dans un premier temps de simples réhabilitations. Votre rapporteure souhaite réaffirmer qu'il faut mettre fin à la concentration de logements sociaux dans un certain nombre de quartiers et que la démolition/reconstruction est l'un des moyens pour mettre un terme à une situation que le Premier ministre M. Manuel Valls a qualifié d'« apartheid territorial, social, ethnique ».
L'Anru attribue des moyens financiers aux projets sous deux formes : des subventions ou des prêts bonifiés distribués par Action Logement .
Les représentants de l'Union sociale pour l'habitat ont indiqué à votre rapporteure que le recours au mécanisme d'équivalent subvention n'était pas neutre et que les organismes Hlm seraient perdants à hauteur de 150 à 200 millions d'euros.
Les subventions devraient être destinées à des opérations de démolition et les prêts bonifiés aux opérations de réhabilitation et de construction de logements. Celles accordées aux EPCI et aux communes tiendront compte de leur situation financière, de leur effort fiscal et de la richesse de leur territoire. Les aides pourront également être revues à la hausse lorsque le projet s'inscrit dans une logique d'excellence. M. Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports a cependant appelé à une mise en oeuvre du NPNRU « avec souplesse, rapidité, pragmatisme et en respectant les élus » lors du congrès Hlm, le 23 septembre dernier.
Au 1 er octobre 2015, un protocole a été signé.
2. Les règles de financement actées : Action Logement premier contributeur du NPNRU
a) Des modalités de financement du NPNRU actées
Les modalités et le calendrier de financement du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ont été fixées dans une convention signée le 2 octobre dernier par l'État, Action logement et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Action logement devient ainsi le premier financeur du NPNRU . En contrepartie, Action Logement bénéficiera :
- d'une part, de droits de réservation de logements locatifs sociaux dans et hors QPV bénéficiant d'une convention pluriannuelle de renouvellement urbain, correspondant à 20 000 logements. Les représentants d'Action Logement entendus par votre rapporteure ont indiqué que contrairement à ce qui avait été fait pour le PNRU, Action Logement serait plus actif et négocierait les droits avec les présidents d'agglomération ;
- d'autre part, de terrains ou droits à construire issus de l'aménagement foncier des QPV, correspondant à environ 12 500 logements. Les représentants d'Action Logement ont précisé qu'ils souhaitaient moduler cette surface selon qu'elle se situe ou non en zone tendue.
La CGLLS participera également au financement du NPNRU en apportant 450 millions d'euros.
Source de financement du NPNRU (en millions d'euros)
Source : Commission des affaires économiques.
Action Logement apportera 84 % des fonds sous deux formes : 3,2 milliards de subventions et 2,2 milliards de prêts équivalents subvention .
Ce sont ainsi 6,4 milliards d'euros qui seront consacrés au NPNRU : 5,3 milliards seront consacrés aux quartiers d'intérêt national et 1,1 milliards d'euros aux quartiers d'intérêt régional, soit 17 % des fonds prévus par le NPNRU.
b) Un reliquat de 600 millions d'euros du PNRU
Au 15 septembre 2015, 399 projets de rénovation urbaine concernant 593 zones urbaines sensibles (ZUS) ou zones assimilées ont été mis en place dans le cadre du PNRU. 386 sont situés en métropole et 13 dans les départements d'outre-mer.
Sur le plan financier, ces projets représentent 47 milliards d'euros d'investissement, dont 11 milliards d'euros de subventions de l'ANRU. Le programme est engagé sur le plan financier à hauteur de 92 % au 30 juin 2015. 2015 sera la dernière année au cours de laquelle des engagements financiers pourront être effectués au titre du PNRU.
M. Nicolas Grivel, directeur général de l'Anru, a indiqué à votre rapporteure qu'il devrait rester un reliquat d'environ 600 millions d'euros résultant d'opérations non réalisées ou réalisées partiellement, qui seraient réinjectés dans le NPNRU. Il a rappelé que le taux de chute atteint 6 %.
c) L'accélération de la mise en oeuvre du NPNRU et la question de la soutenabilité financière pour l'ANRU
La Cour des comptes s'était interrogée sur la soutenabilité financière pour l'ANRU de la poursuite du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et de l'engagement simultané du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU). M. Nicolas Grivel, directeur général de l'Anru, a indiqué à votre rapporteure que le PNRU devrait connaître une décélération progressive jusqu'en 2020 et que le NPNRU devrait lui connaître une montée en charge vers 2019-2020 si le programme avance à un bon rythme.
Les prévisions budgétaires pour 2015, 2016 et 2017 prévoient surtout des crédits d'ingénierie et d'études permettant de réaliser les protocoles de préfiguration. La Caisse des dépôts et consignations a d'ores et déjà consacré sous forme de subventions 6,4 millions d'euros sur une enveloppe de 90 millions au financement de l'ingénierie (études, expertises...). Cette montée en charge demeure modeste en raison des retards pris dans la signature des contrats de ville et en raison du démarrage récent par l'ANRU de l'instruction du NPNRU.
Évolution des PNRU et NPNRU entre 2015 et 2019
(en millions d'euros)
Source : Commission des affaires économiques.
Le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015 a souhaité accélérer la mise en oeuvre du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) avec le soutien de la Caisse des dépôts et consignations. Un prêt d'un milliard d'euros de la Caisse des dépôts et consignations devrait permettre aux maîtres d'ouvrage, aux bailleurs sociaux et aux collectivités territoriales de lancer dès 2015 les opérations de reconstruction hors site, de démolition et de création et de rénovation d'équipements publics. Ainsi, pour faire face à d'éventuels besoins de trésorerie , l'Agence aura donc deux sources de financements à disposition : 100 millions d'Action Logement et le prêt d'un milliard de la Caisse des dépôts et consignations .
En outre, les représentants d'Action logement et M. Nicolas Grivel ont indiqué à votre rapporteure que le financement du NPNRU était stabilisé jusqu'en 2031 et qu'Action Logement devrait concourir au financement du NPNRU au-delà de 2019 à hauteur de 500 millions d'euros chaque année.
Si votre rapporteure se félicite que la question de la trésorerie soit résolue, elle s'inquiète cependant des conséquences sur la réalisation de projets de rénovation urbaine des baisses de dotations aux collectivités territoriales et des nouvelles règles de financement de l'Anru qui obligent les bailleurs sociaux à avoir recours de façon plus importante à leurs fonds propres. Elle craint en effet que faute de moyens suffisants, les opérations de rénovation urbaine soient moins importantes que prévues ou, pire, ne puissent être réalisées alors qu'il est indispensable d'agir et d'agir vite .