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Projet de loi de finances pour 2016 : Aide publique au développement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du mercredi 25 novembre 2015.

M. Henri de Raincourt. - L'année 2015 a apporté quelques bonnes nouvelles en matière de développement. Il faut le réaffirmer contre le pessimisme parfois de mise en la matière : l'aide au développement donne des résultats !

Du 25 au 27 septembre, le sommet des Nations Unies sur le développement a permis de faire le bilan de la mise en oeuvre des objectifs du millénaire.

Et ce bilan est encourageant ! Quelques résultats parmi d'autres, obtenus entre 1990 et 2015 : le nombre des personnes vivant dans l'extrême pauvreté, c'est-à-dire avec moins de 1,25 dollars par jour, a diminué de moitié, passant de 1,9 milliard de personnes à 836 millions. En outre, la proportion de personnes sous-alimentées dans les régions en développement a baissé de près de moitié depuis 1990, passant de 23,3 % à 12,9 % ; le nombre d'enfants non scolarisés alors qu'ils sont en âge de fréquenter l'école primaire a été réduit quasiment de moitié dans le monde, passant de 100 millions en 2000 à 57 millions. Parmi toutes les régions du monde, l'Afrique subsaharienne a obtenu les meilleurs résultats pour l'éducation primaire, avec 20 points de taux de scolarisation en plus ; le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans dans le monde a diminué de plus de moitié ; enfin, 13,6 millions de personnes vivant avec le VIH reçoivent aujourd'hui un traitement antirétroviral, ce qui était le cas de seulement 800 000 personnes en 2003. Ce traitement a permis d'éviter 7,6 millions de décès depuis 1995.

Outre le sommet de l'ONU, qui s'est traduit par l'adoption des nouveaux objectifs du développement durable, d'autres grands événements ont donné en 2015 une nouvelle impulsion à la politique d'aide au développement au niveau international : la conférence d'Addis Abeba s'est tenue du 13 au 16 juillet 2015 et a permis à la communauté internationale d'examiner les différentes options permettant d'assurer de manière plus efficace et plus transparente le financement du développement ; une importante réunion des ministres des finances et des dirigeants des banques multilatérales de développement, qui s'est tenue le 9 octobre 2015 à Lima, a conduit la communauté internationale à préciser l'engagement qu'elle avait été pris de consacrer, à partir de 2020, 100 milliards de dollars par an à la lutte contre le changement climatique ; enfin, la Conférence de Paris sur le climat (COP 21) va bientôt débuter.

Dans ce contexte, le Président de la République a annoncé le 24 août un rapprochement de l'Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations. Devant l'Assemblée générale des Nations unies, il a ensuite déclaré que la France allait augmenter son aide publique au développement de 4 milliards d'euros à l'horizon 2020.

Dès lors, la présentation des crédits demandés pour la mission « Aide au développement » au sein du PLF 2016 a été quelque peu décevante, avec une baisse de plus de 6% des crédits de la mission par rapport à 2015.

Une telle évolution ne paraît pas de nature, en effet, à améliorer le ratio aide au développement/Revenu national brut qui était pour notre pays de seulement 0,41 % en 2013 et 0,36% en 2014, loin du fameux objectif des 0,7 %, et surtout inférieur désormais à celui de l'Allemagne et très inférieur à celui du Royaume-Uni, ce pays ayant atteint les 0,7%.

L'aide au développement n'est pourtant pas un luxe, c'est pour nous un investissement indispensable, une contribution essentielle à la construction d'un monde plus pacifique et plus juste !

Heureusement, plusieurs amendement déposés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale ont corrigé le tir et ont permis de stabiliser l'enveloppe, avant que des amendements parlementaires ne prévoient un apport supplémentaire.

Au total, et malgré un amendement de seconde délibération adopté par les députés, la somme des crédits consacrés de la mission développement et de ceux du fonds de solidarité et de développement, le FSD, alimenté par la taxe sur les transactions financières et la taxe sur les billets d'avions, cette somme sera supérieure de 79 millions d'euros en 2016 à ce qu'elle était en 2015.

Deux bémols cependant. En premier lieu, cette augmentation provient exclusivement de la TTF, dont 368 millions d'euros de produit supplémentaires seront consacrés au développement, alors que les crédits budgétaires diminuent au total de 10,4 % compte tenu de l'amendement de seconde délibération du Gouvernement. Cette montée en puissance de la TTF est très positive mais elle se substitue ici aux crédits budgétaires alors que l'orthodoxie voudrait plutôt que les financements innovants viennent en addition et non en substitution du budget. Bien entendu, nous ne pouvons pas faire fi du contexte budgétaire de notre pays... Nous ne pouvons que souhaiter que ces financements puissent redevenir véritablement additionnels quand la situation budgétaire se sera améliorée.

En second lieu, la TTF ne transite pas par le budget de l'Etat mais par le FSD, qui n'est pas retracé par les documents budgétaires. Nous perdons donc un peu en transparence et en contrôle.

Pour finir, je voudrais souligner qu'il nous faudra éviter deux écueils dans les années à venir. D'abord, il ne faut pas subordonner totalement le développement au sens classique à la lutte contre le réchauffement climatique. Dans les annonces du Président de la République, j'ai surtout entendu l'aspect environnemental, ce qui est normal à l'approche de la COP21 mais ne doit pas nous faire négliger les aspects traditionnels du développement. D'ici à 2050, la population de l'Afrique doublera et en même temps, la population vieillira et s'urbanisera. De ce fait, l'aide au développement doit rester focalisée sur les services de base rendus à la population : l'éducation, la santé, les services publics en général.

Ensuite, le rapprochement de l'agence française de développement et de la Caisse des dépôts, qui va aboutir à augmenter encore le volume de prêts de l'agence, ne doit pas conduire l'AFD à perdre son identité et sa spécificité pour la transformer en une banque se consacrant essentiellement au financement de l'économie des pays émergeants. La commission de surveillance de la Caisse des dépôts, présidée par M. Henri Emmanuelli, s'est prononcée contre une éventuelle filialisation de l'AFD par la CDC. L'AFD devra ainsi garder son autonomie et sa gouvernance propres au sein de la CDC.

Sous bénéfice de ces observations, je souhaiterais que notre commission donne un avis favorable aux crédits de la mission « Aide au développement ».

M. Jean-Pierre Raffarin. - On peut à cet égard remarquer que Bpifrance a l'air de bien fonctionner, avec une certaine autonomie et une capacité d'action satisfaisante, en étant rattachée à la CDC sans y être absorbée.

M. Henri de Raincourt. - Nous suivrons attentivement ce précédent même s'il y a une différence : les actionnaires de Bpifrance sont l'Etat et la CDC, tandis que l'AFD ne sera adossée qu'à l'AFD.

Mme Nathalie Goulet. - N'oublions pas que le Sénat et en particulier Jean-Pierre Fourcade avaient travaillé sur le Fonds stratégique d'investissement, dont les débuts ont été difficiles, mais qui a finalement obtenu de très bons résultats.

Mme Hélène Conway-Mouret. - S'il est vrai que le budget initial de la mission développement a pu paraître décevant, il faut souligner que les efforts fait par le Gouvernement et par les députés pour y remédier ont totalement inversé la situation. En l'état actuel du PLF, le compte y est, puisque le budget de l'aide au développement est stable par rapport à l'année précédente pour la première fois depuis 5 ans, grâce aux 150 millions d'euros ajoutés par les amendements du Gouvernement !

La plus grande partie de la hausse des crédits provient du produit de la taxe sur les transactions financières. À ce sujet, il faut selon moi saluer les efforts accomplis par le Gouvernement pour étendre à d'autres pays de l'Union européenne ce nouveau financement. La Commission européenne a en effet proposé en septembre 2011 une proposition de directive sur un système commun de taxe sur les transactions financières pour toute l'Union Européenne. Devant l'opposition d'un certain nombre de pays, le Conseil de l'Union a engagé la voie d'une coopération renforcée en la matière entre onze États membres. Nous saurons peut-être le 8 décembre 2015 si ces onze États décident de mettre en oeuvre cette nouvelle taxe, éventuellement dès 2016.

M. de Raincourt l'a dit, beaucoup d'annonces concernent le climat. Mais il ne faut en aucun cas opposer aide au développement et lutte contre le changement climatique ! Nous savons que les pays les plus pauvres sont aussi ceux qui auront le plus à souffrir de la hausse globale des températures. Le Gouvernement s'est d'ailleurs battu pour que la moitié des crédits du Fonds vert, créé en 2009 à Copenhague et qui doit recevoir 100 milliards d'euros par an à partir de 2020, soient consacrés à l'adaptation au changement climatique : lutte contre la montée des eaux, systèmes d'alerte précoce aux catastrophes naturelles, etc. Autre exemple de convergence entre les objectifs climatiques et les objectifs de développement, la réduction de la déforestation et les objectifs sanitaires vont de pair, les foyers ouverts alimentés au bois étant responsables de quatre millions de décès prématurés. Enfin, comment ne pas évoquer les réfugiés climatiques ? Le chiffre de 200 millions de réfugiés à l'horizon 2050 est parfois évoqué ! Lutte contre la pauvreté et contre le changement climatique sont donc des combats jumeaux.

Je voudrais ensuite souligner quelques éléments qui me paraissent très positifs dans ce budget 2016 : les moyens de l'AFD sont confirmés. Les crédits consacrés aux subventions sont stables tandis que ceux qui permettent les bonifications de prêts sont en hausse modérée. À ce sujet, il faut souligner que si les 4 milliards supplémentaires annoncés par le Président de la République prendront la forme de prêts de l'AFD et de Proparco, le Gouvernement s'est également engagé à augmenter les subventions de 370 millions d'euros en 2020 par rapport au niveau actuel. Dans la continuité des décisions d'Addis-Abeba, les crédits destinés aux ONG humanitaires et aux autres acteurs du développement atteindront 79 millions d'euros cette année. Enfin, le budget 2016 prend en compte la situation actuelle : grâce à un amendement du Gouvernement abondant le programme 209, il prévoit un effort de 50 millions d'euros supplémentaire en faveur des réfugiés.

S'agissant des crédits de la francophonie, je tiens à rappeler qu'elle constitue un atout essentiel pour le rayonnement de la France. Il s'agit en effet d'un lien puissant avec les 80 pays membres de l'OIF et avec les quelque 750 millions de locuteurs prévus à l'horizon 2050. À ce sujet, le regrette d'ailleurs que le budget prévoie une baisse de 2 millions d'euros.

J'en viens à la question du rapprochement de l'AFD et de la Caisse des dépôts.

L'objectif, on le sait, est double. D'abord, concrétiser l'annonce d'un accroissement des prêts en faveur du développement de 4 milliards d'euros à l'horizon 2020 suppose que l'AFD commence dès l'année prochaine à prêter davantage. L'adossement de l'AFD à la CDC doit ainsi permettre à l'agence d'augmenter ses fonds propres de manière à pouvoir accroitre dès l'année prochaine le montant de ses prêts.

De manière plus stratégique, le rapprochement des deux entités se justifie également par le nouvel accent mis sur le développement durable comme problématique transversale. Il est logique, pour les pays qui souhaitent accroître leur effort en matière de développement durable, de se doter d'un organisme capable de lancer et de soutenir des projets à la fois sur le territoire national et dans les autres pays, dans une optique de synergie entre ces deux aspects. Cette démarche a notamment été entreprise par les Allemands, les Italiens, et la Chine s'est lancée dans une politique comparable.

Dans cette optique, il n'est pas exclu que l'activité de l'organisme qui sera issu des deux entités comporte une dimension de diplomatie économique. Si la transparence doit régner en ce domaine, rien n'interdit de soutenir davantage par ce biais le développement international des entreprises françaises.

Bien qu'il existe ainsi de fortes raisons pour justifier un rapprochement des deux entités, une vigilance particulière et un suivi attentif de ce dossier seront nécessaire, afin de s'assurer que ce rapprochement se traduise bien par une synergie qui profite aux deux entités, notamment en augmentant la surface financière et par conséquent les capacités d'action de l'AFD et en mettant à profit l'ancrage local de la CDC ; que l'identité et le « métier » de l'AFD soient préservés afin qu'elle continue à poursuivre l'objectif de développement en adéquation avec la loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale et dans le cadre des objectifs de développement durables des Nations unies ; que la réforme se traduise in fine par l'intensification et l'amélioration de l'aide apportée aux pays les moins avancés ; que le rapprochement des deux identités accroisse la lisibilité et la transparence de l'aide au développement française et permette d'améliorer son évaluation.

Si l'ensemble de ces conditions sont respectées, et compte tenu des crédits d'ores et déjà prévus par le présent budget, il y a là pour notre pays l'occasion de passer à la vitesse supérieure en matière d'aide au développement. Comme Henri de Raincourt, je souhaiterais donc que notre commission donne un avis favorable aux crédits de la mission « Aide au développement ».

M. Jacques Legendre. - Si le taux de scolarisation dans les pays africains augmente effectivement, c'est au détriment de la qualité de l'enseignement. Il faut rester extrêmement attentif à la qualité des systèmes d'éducation en Afrique. Par ailleurs, les systèmes de santé permettent de réduire la mortalité infantile, ce qui produit une augmentation de la population. Du fait de cet accroissement démographique, de plus en plus de jeunes Africains tentent de venir en Europe, notamment en passant par la Libye, car ils pensent n'avoir aucun avenir en Afrique. Le refus qui leur est souvent opposé par les pays européens génère du ressentiment et fait de ces jeunes une proie d'autant plus facile pour les djihadistes. Dès lors, il est autant dans notre intérêt que dans celui des pays africains de continuer à oeuvrer pour le développement économique du continent. Ceci devrait d'ailleurs concerner au premier chef l'Union européenne, mais certains pays membres n'ont pas du tout conscience de ce problème. Enfin, je crois que les crédits de la francophonie sont effectivement insuffisants mais il faudrait suivre de plus près les dépenses engagées en la matière, notamment en ce qui concerne l'Organisation internationale de la francophonie (OIF), dont les liens avec la France se sont distendus de manière regrettable.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Le budget 2016 doit permettre de consolider l'architecture financière d'Expertise France, qui agit avec efficacité pour stabiliser des pays en crise et a également aidé des délégations à présenter leur contribution nationale dans la perspective de la COP21. Il n'est pas raisonnable de demander aux personnels d'Expertise France de dégager sans moyens nouveaux encore 15% de croissance l'année prochaine. Les besoins exprimés sont de l'ordre de 3 millions d'euros. Expertise France sera-t-elle bien soutenue à cette hauteur ?

M. Robert Hue. - Je donnerai un avis favorable à ce rapport. J'ai cependant noté que nous étions en retard par rapport à d'autres pays, notamment le Royaume-Uni. Notre commission plaide depuis plusieurs années pour que nous nous dotions de meilleurs outils pour évaluer l'utilisation des crédits de l'aide au développement. Où en sommes-nous de ce point de vue ?

M. Jean-Paul Emorine. - Bpifrance a fusionné plusieurs organismes comme Oséo ou Anvar avec la participation de la CDC. C'est une structure régionalisée qui fonctionne bien. De même, il ne faut pas que l'AFD soit absorbée au sein de le CDC, mais plutôt que celle-ci participe à l'action de l'Agence. Si la l'AFD est placée sous la tutelle de la CDC, elle n'aura plus la même influence au niveau international.

M. Michel Billout. - Je suis déçu par le montant selon moi insuffisant des crédits consacrés à l'aide au développement dans le projet de loi de finances pour 2016, surtout après l'amendement de seconde délibération du Gouvernement à l'Assemblée nationale. Il faut marcher sur ses deux jambes : la sécurité mais aussi l'aide aux pays pauvres. Je ne soutiendrai donc pas ce budget.

Mme Nathalie Goulet. - Comment se passe la coopération avec les grandes fondations comme celle de Bill et Melinda Gates, dont les budgets sont très importants ?

M. Henri de Raincourt. - L'aide publique au développement est indispensable si nous voulons que les habitants des pays en développement puissent vivre et travailler de manière satisfaisante sans avoir à émigrer. Notre intérêt partagé est donc d'accentuer nos efforts en la matière. Au niveau planétaire, l'aide est de l'ordre de 130 milliards d'euros : il en faudrait au minimum 50 de plus. Les crédits budgétaires seront insuffisants, c'est pourquoi la France s'est battue pour créer la TTF qui permet de mettre à contribution le milieu financier qui ne participait pas à cet effort alors même qu'il profitait au maximum de la mondialisation. Une base large et un taux faible garantiront un rendement substantiel. Concernant le système éducatif, il est vrai que le qualitatif doit suivre le quantitatif. Par ailleurs, notre commission a demandé à plusieurs reprises la mise en place d'un système d'évaluation simple et unifié ; il n'existe pas encore. Toutefois, des progrès sont accomplis par les organismes internationaux dans le contrôle de la bonne utilisation de l'aide. Enfin, la France travaille avec la Fondation Bill et Melinda Gates. D'autres, comme la fondation Mérieux, sont également très actives.

Mme Hélène Conway-Mouret. - La secrétaire d'Etat au développement, Mme Annick Girardin, nous a indiqué qu'elle plaidait pour le déblocage de la subvention d'équilibre pour Expertise France. Une convention a été récemment signée entre l'AFD et Expertise France et ceci permettra à cette nouvelle structure de se développer dans de meilleures conditions.

En ce qui concerne les crédits prévus pour 2016, le Gouvernement a déposé des amendements augmentant ces crédits de 150 millions d'euros et les députés ont prévu 268 millions d'euros de plus ! Dès lors, l'amendement de Gouvernement adopté en seconde délibération ampute certes les crédits du programme 209 de 162 millions d'euros mais il reste tout de même environ 100 millions d'euros de plus que lors de la présentation du projet de loi de finances !

L'AFD a engagé un plan d'action commun avec la Fondation Bill et Melinda Gates qui prévoit notamment un appui aux systèmes de santé d'Afrique de l'Ouest.

Enfin, je souhaitais présenter un amendement destiné à augmenter les crédits de la francophonie en transférant 2 millions d'euros du programme 110 vers le programme 209. La francophonie peut nous aider à mener des actions en matière de développement économique. En 2016 pourrait par exemple être mis en place un forum des femmes francophones consacré à l'économie et à l'entreprenariat.

M. Henri de Raincourt. - Si notre commission émettait un avis défavorable aux crédits de l'aide au développement à l'heure même où notre présence militaire en Afrique est des plus substantielles, le message paraîtrait contradictoire.

M. André Trillard. - Je m'abstiendrai sur l'amendement proposé, dont je ne saisis pas toute la portée.

M. Jacques Legendre. - Je suis embarrassé : l'objet de cet amendement est sympathique, mais comment pouvons-nous être surs que ces crédits aillent bien à des actions utiles ? J'aimerais par exemple qu'ils soient affectés à des bourses permettant à de jeunes étudiants étrangers francophones de venir suivre des études en France.

M. Daniel Reiner. - Notre groupe va naturellement voter en faveur des crédits de la mission « Aide publique au développement » dont les crédits sont, in fine, en progression. En revanche, je n'ai pas la certitude que l'amendement présenté, bien que son objectif soit louable, soit en totale cohérence avec les priorités du budget. Dès lors, notre groupe ne le soutiendra pas.

M. Jacques Gautier. - Le groupe Républicain dans son ensemble soutiendra et votera les crédits de la mission « Aide au développement » malgré l'avis de la commission des finances ; en revanche nous sommes réservés sur l'amendement proposé.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Cet amendement visait à stabiliser les crédits de la francophonie pour envoyer un signal. Toutefois, compte tenu des différentes prises de parole, je le retire.

À l'issue de sa réunion du mercredi 25 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».