EXAMEN EN COMMISSION
Réunie sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du mercredi 4 novembre 2015.
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur pour avis. - Michelle Demessine et moi-même sommes très heureux d'ouvrir l'examen des rapports budgétaires 2016 de la mission « Défense », en tant que rapporteurs du programme 178 qui regroupe, sous l'autorité du chef d'état-major des armées, des crédits relatifs à la préparation et à l'emploi des forces.
De manière liminaire, il est important de préciser que nous sommes globalement satisfaits de l'évolution des crédits du programme 178 qui progressent de 1,47 % en crédits de paiement, par rapport à 2015, et surtout de près de 3 % en autorisations d'engagement. Ceci est conforme à l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) du 28 juillet 2015.
Nous avons souhaité cette année approfondir un sujet que nous avions déjà perçu comme essentiel l'année dernière, qui était notre première année de rapporteurs du programme 178. Sujet dont nous avons largement débattu lors du vote du projet de loi portant actualisation de la LPM : le maintien en condition opérationnelle (MCO). Nous l'avons abordé chacun sous des angles différents. Je cède la parole à Michelle Demessine.
Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis. - La préparation opérationnelle est le gage de notre réactivité et de notre efficacité ; c'est aussi l'assurance de la sécurité du personnel. Les problèmes de disponibilité des matériels expliquent largement le fait que l'activité opérationnelle reste inférieure aux objectifs fixés : de près de 10 % en deçà des normes reconnues par l'OTAN et des objectifs exprimés par la LPM pour 2014-2019.
Or, les précédentes lois de programmation militaire ont plutôt sacrifié ce poste de dépenses, ce qui a entraîné une crise de la disponibilité du matériel au début des années 2000. Dans le contexte stratégique post Guerre froide, les crédits affectés à la maintenance des équipements avaient fortement diminués. Certes, des réformes d'organisation et de structures ont été menées pour améliorer les choses et contrecarrer la baisse des crédits, mais les performances sont restées décevantes en termes de disponibilité. La dégradation a même repris dans la deuxième moitié des années 2000 et touchait les trois armées. Comme nous l'avait indiqué le Général Girier, Directeur de la structure de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD), en 2014, il manquait une demi-annuité au MCO aéronautique sur la dernière LPM, soit un décrochage d'environ 1 milliard d'euros. Ainsi, la disponibilité des aéronefs, très variable selon le type d'appareil, atteignait 63 % du contrat opérationnel en 2005 mais plafonnait à 40 % en 2013.
C'est ce qui nous a décidés à nous rendre à Mérignac pour rencontrer les acteurs du MCO aéronautique, c'est-à-dire essentiellement le directeur de la SIMMAD et le directeur central du service industriel aéronautique (SIAé), Patrick Dufour. À l'issue de ce déplacement, le constat que je dresse est triple :
- l'actualisation de la LPM, ouvrant 500 millions d'euros supplémentaires en faveur de l'EPM, va dans le bon sens ;
- les efforts entrepris ont permis de redresser la disponibilité des matériels en OPEX, mais on atteint la limite des hommes, des machines et du modèle de contrat opérationnel ;
- enfin, les perspectives du SIAé me semblent obscurcies par les problèmes de recrutement de personnels.
Les personnes que nous avons auditionnées pour préparer ce rapport ont été rassurantes mais prudentes : selon elles, l'effort budgétaire consenti est satisfaisant, à condition de maintenir le même niveau d'autorisations d'engagement dans le PLF pour 2017 que dans le PLF pour 2016, soit 250 millions d'euros, et de veiller à ce que le niveau des crédits de paiement correspondant soit inscrit tout au long de la LPM. De plus, il faut accepter que les effets des efforts budgétaires fournis ne se produisent qu'à moyen terme. Le temps du maintien en condition opérationnelle est un temps industriel : une décision n'est suivie d'effet que 18 mois à deux ans et demi après avoir été mise en application.
J'en viens maintenant au MCO des matériels aéronautiques. La SIMMAD a fait face, en 2015, à une activité opérationnelle intense : 111 appareils ont été engagés, contre 89 en 2014. Pour faire face aux besoins de projection, tout en préservant l'activité en métropole, la SIMMAD a réorganisé la « logistique en retour des théâtres » afin de maîtriser les délais de réparation. Par exemple, les délais de retour des moteurs en panne sont passés de 70 jours en 2013 à 18 jours en 2015 pour le moteur Makila du Caracal. De même, l'organisation ad hoc d'un « plateau d'amélioration de la disponibilité rapportée aux hélicoptères », PADRHé, a permis d'améliorer les 130 actions menées en 2015 en soutien de l'ensemble des parcs d'hélicoptères. Le fait que la flotte soit dispersée en micro-parcs, âgés ou, au contraire, peu matures, très sensibles aux théâtres d'opérations, rendait indispensable cette adaptation de la SIMMAD. Les résultats sont excellents, puisqu'en 2015 le niveau de disponibilité des matériels aéronautiques des forces projetées a été maintenu à 79,2 % sur l'ensemble du périmètre de la SIMMAD. En revanche, l'objectif de disponibilité technique opérationnelle (DTO) plafonne, en 2016, à 57 % pour les hélicoptères de l'armée de terre et 55 % pour ceux de la marine.
Les limites sont atteintes : la SIMMAD tente de préserver les équipements en métropole, mais cela se fait au prix d'un déficit organique croissant : les personnels qualifiés sont obligés de repartir en OPEX à défaut d'avoir eu le temps de former les nouveaux pilotes. Les équipages d'aéronefs basés en métropole ne parviennent pas à se qualifier faute d'instructeurs mais aussi faute de parvenir à accumuler un nombre d'heures de vol suffisant. De plus, pour répondre aux besoins des OPEX, on oriente les formations à l'engagement, ce qui est le principe même de la différenciation, prévue par la LPM, mais ce principe est poussé à son maximum. Il me semble que la capacité de résistance des personnels navigants et non navigants projetés est mise à rude épreuve, sans parler de l'usure des matériels projetés dont mon co-rapporteur fera état. Notre commission aurait tout intérêt à réfléchir au format du contrat opérationnel et au nombre de théâtres qui peuvent être ouverts dans le contexte budgétaire contraint que nous connaissons.
Enfin, je souhaite attirer votre attention sur le fait que ma position personnelle est qu'il faut soutenir la démarche du ministre de la défense visant à embaucher des ouvriers d'État dans quatre spécialités du MCO aéronautique. Le besoin d'embauche, au regard des caractéristiques démographiques du SIAé, est à mon sens de 160 ouvriers d'État (et non seulement 50 ouvriers d'État comme le prévoit la LPM). Si la réunion interministérielle de novembre ne donnait pas satisfaction de ce point de vue au ministère de la défense, le service du SIAé, fleuron du MCO, serait fragilisé. Cela serait d'autant plus regrettable que le SIAé a su se positionner sur les flottes nouvelles que sont le Rafale et l'A400M, dès le début de leur utilisation, et que l'on sait très bien que les industriels ne maintiennent pas les équipements aussi longtemps que notre armée les utilise. Il faut avoir conscience que ce secteur est extrêmement concurrentiel et que le recrutement, qui de toute façon se fait au prix du secteur privé, ne garantit pas la fidélisation des personnels. Le statut d'ouvrier d'État permet de fidéliser les personnels, ce qui me paraît personnellement indispensable au moment où le SIAé acquiert des compétences sur les nouvelles flottes, susceptibles d'intéresser le secteur privé.
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur pour avis. - Je voudrais insister sur trois points : la question de l'externalisation du MCO, le coût réel du MCO en opérations extérieures (OPEX), et l'articulation entre le soutien à l'exportation (SOUTEX) et le financement du MCO. Enfin, je vous dirai un mot du service de santé des armées puisque je sais que cette question intéresse la commission qui en avril dernier s'est rendue au Val-de-Grâce.
S'agissant de l'externalisation, et sans empiéter sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », je souhaite souligner certains faits. Près de 5 milliards d'euros sont consacrés au MCO, dont 2 milliards de masse salariale pour les personnels du ministère, militaires et civils, chargés de ses fonctions, et 3 milliards qui vont à l'entretien programmé du matériel (EPM). Ce type « d'externalisation » qu'est l'EPM est assez captif : les industriels font ce qu'ils savent, veulent et peuvent faire. Or au cours des auditions que nous avons eues pour préparer notre rapport, la qualité de l'EPM, notamment lorsqu'il est réalisé hors de France, semble poser des questions, a minima de délai. J'ajouterai que la projection sur les théâtres d'opérations des personnels civils, n'appartenant pas au ministère de la défense, chargés d'EPM, n'est pas évidente. Enfin, la qualité de certaines prestations, selon ce qui nous a été rapporté, n'est pas toujours pleinement satisfaisante. Il me semble donc indispensable de veiller à garder, en interne, au ministère de la défense, les compétences permettant d'entretenir les équipements dont la durée de vie est souvent plus longue que ce que le modèle industriel prévoit. Pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté, je souligne que lors de ces auditions, l'engagement et le dévouement des industriels partenaires du ministère ont été salués.
Ceci m'amène à ma deuxième réflexion : le coût en ressources humaines et en matériel des OPEX me semble sous-évalué. Les modèles industriels de MCO s'avèrent parfois erronés une fois les matériels projetés sur les théâtres. Nos interlocuteurs au niveau central, les acteurs du maintien en condition opérationnelle à Mérignac, mais aussi les utilisateurs des équipements, pilotes et mécaniciens, nous ont tous confirmés que les modèles en aéronautique enregistraient un déficit de 20 % à 25 % d'hommes. Il faut presque un quart de personnel en plus de ce qui était prévu pour assurer le MCO. Une heure de vol de certains aéronefs devait se traduire par 12 heures de maintenance, c'est en fait 25 heures de maintenance qui sont nécessaires. Dernier exemple, pour trois avions de combat projetés, cinq moteurs sont mobilisés dans les circuits logistiques. Ceci pose un réel problème auquel s'ajoutent la suractivité et la surintensité. La suractivité concerne les matériels qui voient leur activité croître du fait des besoins opérationnels liés aux OPEX. Ainsi, le Caracal a dépassé les prévisions d'activité de 15 %, le M2000C a volé près de 11 % de plus que prévu. À cela s'ajoute la surintensité de l'utilisation des matériels en OPEX qui oblige à la mise en oeuvres de traitements préventifs de la corrosion pour le mirage 2000, à de longues opérations de remise en état post OPEX pour les Tigre engagés dans la bande sahélo-saharienne, enfin, le nombre de lots d'autonomie de l'ATL2 a dû être augmenté. Nos actions sur tous les théâtres d'opérations le prouvent, les acteurs ont su s'adapter, mais il me semble que nous approchons des limites du raisonnable.
C'est en suivant ce raisonnement que j'en suis arrivé à la conclusion que nous devrions être très attentifs au retour attendu des opérations dites de soutien à l'exportation (SOUTEX) réalisées par nos armées. L'exportation de nos armements était une condition sine qua non pour maintenir en activité la chaîne de production du Rafale à son minimum de 11 appareils par an, sans que le ministère de la défense n'ait à acquérir 40 appareils en plus des 26 prévus par la LPM. L'armée de l'air contribue à la réussite de ces exportations, comme la marine nationale et l'armée de terre. Le montant des commandes annuelles d'armement français est passé de 5,1 milliards d'euros en 2010, à 6,9 milliards d'euros en 2013, 8,2 milliards d'euros en 2014 et 15 milliards d'euros en 2015.
Le décret de 1983 qui organise le SOUTEX prévoit que les industriels remboursent la participation des militaires. Les dépenses courantes, c'est-à-dire les soldes et les frais d'amortissement du matériel, ne font pas partie des dépenses remboursables, les dépenses supplémentaires sont quant à elles remboursées. Mais elles ne comprennent pas les frais supplémentaires de MCO des matériels vieillissants, utilisés plus longtemps pour permettre à l'industriel de prendre à nos armées les frégates ou les Rafale qu'il n'a pas encore produits et qu'il exporte ainsi. J'aimerais que cette question soit approfondie et que soit évalué ce que j'appellerai « le retour sur MCO » des exportations d'armement. Les frais fixes de la chaîne de production que supporte l'armée devraient être réduits du fait des exportations, mais aussi les frais de maintien en condition opérationnelle. Et cette vision n'est pas complète si l'on n'ajoute pas également le « coût de possession » des matériels remplaçant les livraisons des matériels attendus et finalement exportés.
Enfin, mes chers collègues, je voulais attirer votre attention sur la prochaine adoption par le ministre de la défense du nouveau modèle d'organisation du Service de santé des armées (SSA), découlant de son projet « SSA 2020 ». La réforme engagée me semble très bien menée. Elle resserre la définition de la mission du service sur cette phrase : « Apporter à tout militaire soumis à un risque lié à son engagement opérationnel un soutien santé lui garantissant la prévention la plus efficace et la meilleure qualité de prise en charge en cas de blessure ou de maladie, préservant ainsi ses chances de survie et le cas échéant de moindres séquelles physiques ou psychiques ». Le SSA tire toutes les conséquences de cette redéfinition de sa mission, dont la première et la plus importante est la restructuration de la fonction hospitalière en deux plates-formes comprenant quatre hôpitaux : Bégin à Saint Mandé et Percy à Clamart, Laveran à Marseille et Sainte-Anne à Toulon. Le Val de Grâce est fermé pour sa partie hospitalière. Le sort des quatre hôpitaux restants, situés à Brest, Metz, Bordeaux et Lyon, n'est pas encore définitivement réglé. Ces hôpitaux, hors plate-forme, seront, à moyen terme, soit insérés dans le secteur public hospitalier, en tant que fonction hospitalière militaire, l'hôpital public accueillant une équipe militaire, soit insérés dans des regroupements hospitaliers de territoire, dans lesquels des structures hospitalières militaires et des structures hospitalières civiles seraient rassemblées. Il nous appartiendra de suivre avec attention ces évolutions.
Si nous nous réjouissons de la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT) décidée dans le cadre de l'actualisation de la LPM, il est certain qu'elle alourdit la charge de travail pesant sur le SSA. Il nous faut donc être particulièrement vigilant dans les prochaines années à ce que la déflation d'effectifs prévue par la LPM, c'est-à-dire 2 000 emplois sur les 16 000 que compte le SSA, soit compatible avec l'alourdissement de sa mission.
M. Daniel Reiner. - Je remercie tout d'abord les rapporteurs de l'appréciation positive qu'ils portent sur l'effort fait en faveur du MCO dans le cadre du PLF pour 2016. Il est vrai que la question de la répartition entre le MCO réalisé par les forces civiles et militaires du ministère et l'entretien programmé du matériel, à la charge des industriels, peut soulever les questions de fond au sein de notre commission. Je rappelle qu'il existait un comité qui contrôlait les prix de revient de l'armement, qui a été supprimé. Il me semble qu'aujourd'hui MCO et EPM coexistent. Ce sont bien sûr les personnels militaires, navigants ou non, qui réalisent l'entretien sur les théâtres d'opérations. En dehors de cette activité clairement identifiée, il faut parvenir à choisir le bon acteur. Pour reprendre les exemples que vous avez développés, le SIAé fait de l'excellent travail mais ne peut pas tout faire. De même, les contrats d'achat d'armement par l'armée française laissent à la charge de l'industriel une partie de l'EPM, c'est un modèle économique qu'il faut respecter. De plus, face à certains ajustements nécessaires du MCO après projection des équipements, il convient de laisser aux industriels leurs responsabilités.
M. Jean-Marie Bockel. - Je voudrais aborder deux sujets de fond. Pour reprendre un terme un peu à la mode, il me semble que nous assistons à un changement de paradigme avec la mise en place du nouveau dispositif des OPINT qui pose la question de l'emploi de nos forces sur le territoire. L'articulation avec les OPEX, la manière dont ceci doit s'organiser et le rôle de la réserve sont autant de sujets à surveiller. Il est évident que chaque acteur de la défense fournit les efforts nécessaires pour remplir ses missions, et que les marges de manoeuvre se réduisent, comme le soulignaient nos rapporteurs. En tant que parlementaires, nous devons avoir un rôle de vigilance bienveillante, notamment sur les questions de MCO et d'EPM soulevées aujourd'hui.
M. Gilbert Roger. - Je remercie nos rapporteurs qui ont bien montré la progression que les efforts budgétaires consentis ont permis dans leur secteur. J'ai connu moi aussi, lorsque je travaillais sur ces questions en tant que rapporteur pour la commission, ces problématiques difficiles de formation des nouveaux pilotes qui, faute d'effectuer un nombre d'heures de vol suffisant, doivent céder la place aux pilotes aguerris pour les missions. Les jeunes ne peuvent pas voler, les pilotes expérimentés accumulent missions et fatigue. Il est certain que les niveaux de disponibilité technique opérationnelle ne sont pas encore optimums, mais il faut se souvenir que c'est la conséquence des réductions de crédits décidés dans le cadre des précédentes LPM. La loi de programmation militaire pour 2014-2019 a permis de corriger en partie cette tendance, l'actualisation l'été dernier de la LPM a confirmé cet effort.
Par ailleurs, il n'est pas aisé de déterminer le bon niveau de répartition entre MCO et EPM. Il ne faut pas non plus oublier, dans le cadre de cette réflexion, de prendre en compte les formats d'activité nécessaires aux industriels français pour parvenir à exporter les armements qu'ils produisent.
M. Christian Cambon. - Je me demande si la réforme du SSA est suffisamment articulée avec la carte hospitalière du territoire, comme le montre l'exemple de la fermeture de la maternité à Saint-Mandé. Peut-on avoir des plates-formes militaires efficientes si elles réduisent ainsi leur offre et s'insèrent-t-elles encore, de façon satisfaisante, dans le service public de santé dû à la population d'un territoire ?
M. Xavier Pintat. - Je me félicite que les crédits du programme 178 augmentent dans le respect de la LPM et de son actualisation. Il me semble donc que nous pouvons être globalement satisfaits, tout en tenant compte des remarques de nos rapporteurs sur le MCO.
Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis. - Notre rapport est effectivement positif, nous ne boudons pas les efforts faits, mais nous voulions pointer les problèmes qui nous semblent mettre le modèle sous tension. Il ne faut pas que la préparation des forces pâtisse de la situation. Le niveau de crédit trop faible hérité des précédentes LPM, l'accroissement des OPEX et le succès des exportations d'armement sollicitent les forces. Ce ne doit pas être au détriment de leur capacité organique à préparer les futurs engagements.
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur pour avis. - Il me paraît évident qu'il existe une complémentarité étroite entre les industriels et les services de maintien en condition opérationnelle des équipements des armées. Pour reprendre notre exemple, le SIAé travaille en étroite et bonne relation avec les industriels, chacun profitant des compétences techniques de l'autre. Je voulais insister sur l'accroissement des commandes d'armement en 2015 qui atteint 15 milliards d'euros. Il me semble nécessaire de tirer tous les profits possibles de ces exportations record.
Enfin, de nombreuses conventions sont signées entre le service de santé des armées et les structures nationales ou régionales du service public de santé. Les évolutions de l'offre militaire de soins se font donc en pleine concertation avec les responsables de la carte hospitalière.
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À l'issue de sa réunion du mercredi 25 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».