Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : préparation et emploi des forces

II. ... DEVRAIT PERMETTRE DES AMÉLIORATIONS EN 2016

A. LE PROGRAMME 178 DANS LE PLF 2016

La présentation du programme dans les documents budgétaires est double :

- par « actions », conformément à la loi organique relative aux finances publiques ;

- par « opérations stratégiques », agrégats propres au ministère de la défense qui sont de nature plus transversale et qui peuvent se retrouver dans plusieurs programmes de la mission.

Vos rapporteurs ont décidé d'utiliser les deux outils car ils apportent tous deux des éléments intéressants pour l'analyse ; pour autant, leur coexistence complique la lecture des crédits du programme. Le tableau suivant présente l'évolution, entre 2016 et 2015, des crédits du programme 178, par actions.

Présentation des crédits du programme 178 par actions
(hors fonds de concours et attributions de produits)

Lois de finances initiales, en milliards d'euros	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	2015	2016		2015	2016
Planification des moyens et conduite des opérations	0,464	0,434	-6,48 %	0,446	0,441	-1,31 %
Préparation des forces terrestres	1,401	1,388	-0,94 %	1,280	1,225	-4,29 %
Préparation des forces navales	3,003	2,881	-4,06 %	1,958	1,954	-0,2 %
Préparation des forces aériennes	2,171	2,546	+17,29 %	1,867	1,950	+4,48 %
Logistique et soutien interarmées	1,464	1,502	+2,57 %	1,256	1,342	+6,79 %
Surcoûts liés aux opérations extérieures	0,280	0,280	0 %	0,280	0,280	0 %
Total du programme 178	8,783	9,031	+2,82 %	7,088	7,192	+1,47 %

N.B. : pour 2014, il s'agit des crédits hors titre 2.

Les crédits de paiement progressent de 1,47 %. Les autorisations d'engagement augmentent de 2,82 % en 2016, soit un net ralentissement par rapport à l'année dernière où elles progressaient de 18% pour faire face aux besoins d'entretien programmé des matériels des forces sous-marines hors dissuasion. Les engagements croissaient ainsi de 62 % principalement du fait du maintien en condition opérationnelle des sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), des bâtiments de surface ou encore du maintien en condition opérationnelle des Rafale.

Le graphique suivant présente la répartition des crédits du programme 178 par actions. La préparation des forces navales et la préparation des forces aériennes bénéficient chacune de 27 % du total des crédits du programme. La préparation des forces terrestres représente 17 % des ressources du programme.

Répartition en actions des crédits du programme 178 :
7,19 milliards d'euros pour 2016

La structure du programme ne varie donc pas par rapport à 2015, la part de chaque action restant extrêmement stable.

Présentation des crédits du programme 178 par « opérations stratégiques »
(y compris attributions de produit du service de santé des armées)

Lois de finances initiales, en millions d'euros	Autorisations d'engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
	2016	2016
Entretien programmé du matériel	4 340	3 386
Dissuasion	1 073	423
Renseignement	33	32,1
Équipements d'accompagnement	745	721
Activités opérationnelles	1 149	1 145
Fonctionnement et entretien programmé du personnel	1262	1204
Opex	280	280
Total du programme 178	8 884	7 192

N.B. : Il s'agit des crédits hors titre 2. De plus, les autorisations de programme n'incluent pas les autorisations d'engagement supplémentaires, soit 97 millions d'euros, accordées au service de santé des armées (SSA) pour lui permettre d'amorcer, dès le début de la gestion, des opérations qui ont ensuite vocation à être couvertes par des attributions de produit. De même les autorisations d'engagement supplémentaires, à hauteur de 50 millions d'euros, qui ont vocation à être couvertes par des sessions de matériel ne sont pas incluses.

1. La planification des moyens et la conduite des opérations

L'action n° 1 du programme 178, « Planification des moyens et conduite des opérations », a une vocation interarmées et contient les crédits visant à préparer et conduire les opérations militaires au niveau national et international.

La sous-action relative à l'« Emploi des forces » concerne les services ou organismes à vocation interarmées ou de commandement : état-major des armées, commandement des opérations spéciales,... Elle se caractérise cette année par la création du centre de soutien des opérations et des acheminements (CSOA) et le transfert des ressources associées à son fonctionnement sur cette sous-action, soit 0,11 million d'euros.

Elle regroupe également plusieurs contributions à l'OTAN : 59,2 millions d'euros correspondant au budget militaire de l'alliance (entraînement et qualification des forces), 68,05 millions pour le programme d'investissement de l'alliance, contre 41 millions d'euros en 2015, ou encore 22,11 millions liés à la cyberprotection d'une part et à la cyberdéfense, d'autre part. Ces ressources en nette augmentation par rapport à 2015 témoignent de la priorité opérationnelle donnée à la cyberdéfense.

La sous-action « Renseignement d'intérêt militaire » regroupe les crédits de la Direction du renseignement militaire (DRM) hors dépenses de personnel. Après une année de forte augmentation des autorisations d'engagement, conformément à la priorité accordée par la LPM renseignement, l'année 2016 enregistre une diminution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement.

La sous-action « Système d'information et de communication » a connu en 2015 des évolutions de structure, notamment le transfert de trois centres de développement auparavant situés au niveau des trois armées. Ceci avait induit une augmentation des autorisations d'engagement qui n'a plus de raison d'être en 2016. Les crédits de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense (DIRISI) sont également en diminution, conformément au niveau des consommations constatées les années précédentes.

2. La préparation des forces terrestres

L'action n° 2 « Préparation des forces terrestres » regroupe les crédits permettant de garantir l'aptitude de la composante terrestre à assurer, dans un cadre interarmées, national ou multinational, les missions qui lui sont confiées, aux termes des contrats opérationnels.

Après huit années consécutives de déflation des effectifs, le projet de loi de finances pour 2016 marque une rupture. L'armée de terre augmentera son volume de forces engagées sur le territoire national pour répondre aux nouveaux contrats opérationnels d'engagement majeur permanent. La force opérationnelle terrestre (FOT) devra ainsi atteindre le format des 77 000 hommes décidé par le Président de la République.

Selon les informations recueillies par vos rapporteurs lors de l'audition du chef d'état-major de l'armée de terre, jeudi 29 octobre 2015, l'augmentation du format de l'armée de terre se traduira par la création de 30 000 postes supplémentaires étalée sur les exercices 2016 et 2017. Le chef d'état-major de l'armée de terre souhaite répartir ainsi les créations de postes : 80 % de recrutement et 20 % de fidélisation des contrats. Il lui apparaît important, grâce au lissage du recrutement sur deux ans, de maintenir un ratio de sélection satisfaisant, soit un recrutement pour deux candidats.

S'agissant de la sous-action relative au maintien en condition opérationnelle du matériel, 30 000 matériels terrestres majeurs seront soutenus par les organismes de maintenance en 2016. L'année 2016 sera encore marquée par la poursuite de la montée en puissance des parcs de nouvelle génération, la prolongation de service des matériels d'ancienne génération et la remontée progressive de l'activité conformément à la LPM. Par ailleurs, l'effort important de remise à niveau de matériel devrait être amplifié pour soutenir l'activité de la nouvelle FOT.

3. La préparation des forces navales

L'action n° 3 relative à la préparation des forces navales est décomposée en quatre sous-actions présentées dans le tableau suivant et dont la finalité est de maintenir l'aptitude de la marine nationale à assurer les missions qui lui sont confiées, dans un cadre interarmées, interministériel et international.

La marine nationale contribue à la dissuasion nucléaire grâce aux sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE) et à la composante aéronavale embarquée sur le porte-avions.

En 2016, les arrêts techniques majeurs concerneront une frégate de la défense aérienne, deux frégates anti sous-marines, un bâtiment de projection et de commandement, deux bâtiments de commandement et de ravitaillement, deux chasseurs de mines, une frégate de surveillance, deux patrouilleurs de haute mer, cinq bâtiments-écoles et quatre bâtiments de moindre importance. De même, 2016 verra la fin de l'indisponibilité périodique pour entretien réparation (IPER) et adaptation des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE) « Le Triomphant » et « Le Téméraire ». L'IPER n° 3 du SNA « Améthyste » commencera en 2016.

Le niveau des autorisations de d'engagement pour 2016 est supérieur au niveau des crédits de paiement en raison :

- du renouvellement du contrat pluriannuel de maintien en condition opérationnelle courant des SNLE,

- de la passation de marchés au profit de l'entretien programmé des matériels aéronautiques (26 millions d'euros) et au profit de l'entretien programmé du matériel naval (367 millions d'euros concernant principalement le marché de l'arrêt technique majeur numéro 2 du porte-avions, le renouvellement du marché de MCO des frégates de type Lafayette, le MCO des frégates de surveillance et l'indisponibilité pour entretien de longue durée d'un SNA),

- de la montée en puissance pour 110 millions d'euros d'autorisations d'engagement de la force maritime, en cohérence avec l'augmentation des crédits de paiement dévolus à l'entretien programmé des matériels aux termes de la loi de programmation militaire.

4. La préparation des forces aériennes

L'action n° 4 relative à la préparation des forces aériennes se décompose pour sa part en cinq sous-actions, présentées dans le tableau suivant. Elles ont pour finalité de maintenir l'aptitude de l'armée de l'air à assurer dans un cadre interarmées, interallié et interministériel, les missions qui lui sont confiées (protection, dissuasion et intervention aux termes du LBSDN de 2013 et du contrat opérationnel).

Cette action concourt également à la dissuasion nucléaire puisque l'armée de l'air assure la mise en oeuvre de sa composante aéroportée, qui mobilise des avions de combat mais aussi des avions de ravitaillement en vol et de surveillance aérienne, des systèmes de défense sol-air et des postes de commandement.

Au titre de l'EPM, les activités principales prévues en 2016 sont les suivantes :

- le soutien spécifique au contrat opérationnel, aux opérations extérieures et aux exportations de Rafale,

- la montée en puissance des nouveaux matériels aéronautiques de l'armée de l'air (notamment le Rafale, l'A400M, le REAPER, le MRTT),

- la poursuite de la montée en puissance de la navigabilité des flottes,

- la rationalisation des centres informatiques et la poursuite des travaux d'interopérabilité des systèmes d'information et de communication, notamment dans le cadre de la coopération bilatérale entre la France et le Royaume-Uni et de la coopération trilatérale entre la France, les États-Unis et le Royaume-Uni.

En 2016, les autorisations d'engagements destinées à l'équipement programmé des matériels progresseront de plus de 20 %. Ceci s'explique par :

- la montée en puissance de la flotte Rafale (423,79 millions d'euros) destinée à se substituer progressivement à la flotte M2000 (239,27 millions d'euros en 2016),

- l'arrivée des nouveaux matériels (410 millions d'euros) tels que l'A400M,

- les mises à niveau rendues nécessaires par le maintien de l'activité des C160 jusqu'en 2023 et la pérennisation d'un socle minimal de capacités de transport tactique,

- et la remontée progressive de l'activité programmée à compter de 2016 pour rejoindre à terme l'objectif de la LPM de 180 heures de vol par pilote de chasse.

5. La logistique et le soutien interarmées

Enfin, l'action numéro cinq « Logistique et soutien interarmées » regroupe le service de santé des armées, qui fera l'objet d'un développement ultérieur, la fonction pétrolière, le soutien des forces par les 61 bases de défense, les soutiens complémentaires ^{8 ( * )} , le service interarmées des munitions, le service du commissariat aux armées.

Dans le cadre du PLF 2016, la sous-action « fonction pétrolière » est supprimée. Elle regroupait les crédits de l'ensemble des organismes du service des essences des armées. À partir de 2016 les dépenses de fonctionnement et d'investissement inhérentes à l'activité du service des essences des armées sont intégrées au compte de commerce « approvisionnements de l'État en produits pétroliers, biens et services complémentaires » qui enregistrait jusqu'à présent uniquement les opérations d'achat de produits pétroliers (voir annexe 1). L'unification de la gestion des achats d'approvisionnement et des dépenses de fonctionnement et d'investissement au sein d'un même compte vise à optimiser la fonction pétrolière. Les crédits budgétaires sont transférés au BOP clients du compte de commerce.

La sous-action « soutien des forces par les bases de défense », à laquelle votre commission est très attentive car elle est traditionnellement sous-dotée, prévoit encore d'importantes mesures de maîtrise de la dépense, qui sont particulièrement volontaristes dans le contexte difficile de la réforme du soutien par les bases de défense. Le périmètre de cette sous-action est modifié, essentiellement du fait du transfert de l'entretien courant de l'infrastructure au programme 212 précité, soit 71,2 millions d'euros.

La sous-action « soutiens complémentaires » bénéficie de transferts de crédits, afin que soit concentrée la totalité de leurs ressources allouées à la mise en place de la politique du sport 2020. De même, la totalité de la « compensatrice SNCF » des programmes 178, espace 146 et 144 est désormais concentrée sur cette sous-action.

La sous action « service interarmées des munitions » est marquée en 2016 par la mise en oeuvre du projet de service « SIMu 2019 » qui prévoit, sur la période de programmation, une déflation de 257 postes et la fermeture de 30 % des emprises du service. En 2016 le dépôt de Connantray sera fermé, soit 40 suppressions de postes sur les 57 postes supprimés en 2016. L'augmentation des crédits de cette sous-action s'explique, d'une part, par la prise en compte des besoins du service relatif au développement des systèmes d'information et au renouvellement des matériels, et, d'autre part, par une augmentation de la ressource sur le poste « déplacements et transports » afin de financer les réorganisations rendues nécessaires par la diminution des dépôts.

Enfin, la sous-action « service du commissariat des armées » se caractérise par la généralisation de la démarche dite « de bout en bout » : c'est-à-dire la mise en place d'une chaîne de soutien continu, de la conception à la fourniture des prestations. En 2016, on notera :

- la modernisation de l'entreposage à Chartres au profit de la filière habillement,

- l'achèvement de la montée en puissance des nouveaux centres experts dédiés respectivement aux filières restauration - hébergement - loisirs et assistance juridique,

- ainsi que la dernière année d'intégration « en masse » d'officiers des différents corps techniques et administratifs, d'officiers des bases et d'officiers du cadre spécial dans le corps des commissaires des armées.

Enfin, en 2016, les crédits relatifs aux droits individuels à l'alimentation en garnison du personnel militaire de l'ensemble des armées, directions et services ^{9 ( * )} sont transférés au service du commissariat des armées, ce qui explique l'évolution des crédits constatés.

6. Surcoûts liés aux opérations extérieures

Cette année encore, les crédits de cette action sont destinés à financer les dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures. Elles ne sont dotées que de 262 millions d'euros de dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel et de 18 millions d'euros de dépenses d'intervention.

En 2016 les opérations « Barkhane », dans la bande sahélo-saharienne, et « Chammal », au Levant, se poursuivront dans des formats comparables à ceux de 2015. En revanche, la décroissance des effectifs français déployés dans le cadre du dispositif « Sangaris », en République Centrafricaine, devrait se poursuivre en 2016, à un rythme toutefois inférieur à celui initialement envisagé.

Le tableau suivant présente les effectifs et crédits de chaque OPEX, ainsi qu'une synthèse des dépenses des forces françaises hors de métropole.

Effectifs et coûts budgétaires

des OPEX en 2013, 2014 et 2015

(en millions d'euros courants)

			2013		2014		Prévision 2015
	PAYS/ZONE	OPEX	Effectifs	Coût	Effectifs	Coût	Effectifs PM/PC	Coût (7)
Opérations extérieures (OPEX)	Kosovo	TRIDENT	315	33,5	106	21,1	2	2,8
	Bosnie	ASTREE		2,2		2,9		1,5
	RCI	LICORNE (1)	792	60,7	750	63,9	262	22,0
	Sahel	EPERVIER(2)	874	105,6	1 318	184,4
		SERVAL (2) (3)	4 426	641,7	2 086	280,6
		EUTM MALI	135	8,2	84	7,1	24	3,6
		BARKHANE (3)					3 472	484,2
		SABRE			204	56,1	405	78,4
	RCA	BOALI MICOPAX	524	27,5
		SANGARIS (4)			2 246	223,9	1 272	148,5
		EUFOR RCA (5)			170	16,3	73	8,2
	Guinée	TAMARIN				9,6	89	16,3
	Océan Indien	ATALANTE (6)	308	19,3	194	15,7	102	6,3
	Liban	DAMAN	886	56,5	875	58,3	881	67,5
	Afghanistan	PAMIR HERACLES EPIDOTE	1 125	249,6	632	151,6	192	34,4
	Levant	CHAMMAL			185	11,6	1 330	235,7
	AUTRES OPERATIONS		273	45,4	184	15,0	74	10,5
	TOTAL OPEX (7)		9 658	1 250,2	9 034	1 118,1	8 178	1 119,9

(1) LICORNE + CALAO/ONUCI + CORYMBE. Fermeture de l'opération LICORNE le 31 décembre 2014.

(2) L'opération EPERVIER et l'opération SERVAL, regroupées sur le plan opérationnel (opération BARKHANE) depuis le 1 ^er août 2014 restent suivies séparément en terme d'effectifs durant toute l'année 2014.

(3) MISMA/MINUSMA regroupées avec SERVAL en 2013 et 2014 ; MINUSMA regroupée avec BARKHANE en 2015.

(4) SANGARIS + MISCA/MINUSCA.

(5) EUFOR RCA a pris fin le 15 mars 2015 et devient EUMAM RCA à compter du 16 mars 2015.

(6) ATALANTA (opération de l'UE) y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

(7) A cette prévision de surcoût s'ajoute la perte de recettes hospitalières du service de santé des armées en raison du niveau important de projection en OPEX des équipes chirurgicales. Cette perte est évaluée à 3,5 M€ pour 2015.
Source : questionnaire budgétaire

Si l'on ajoute aux OPEX, les dépenses des forces françaises hors métropole, les effectifs atteignent 21 566 en 2015 contre 19 105 en 2013. Les coûts de ces engagements s'élèvent à 2 194,2 millions d'euros, en 2015, selon les estimations du ministère.

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* ⁸ Tels que le financement de la compensation SNCF, le partenariat public-privé relatif aux travaux de réhabilitation et l'exploitation du centre national des sports de la défense, les marchés subséquents d'externalisation de la poste interarmées, les travaux de réhabilitation des sites de la direction des centres d'expérimentation nucléaire, etc.

* ⁹ À l'exception, notamment, des droits des personnels en OPEX, des marins embarqués, du personnel nourri au sein des hôpitaux d'instruction des armées, etc.