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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

N° 166

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉFENSE :
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par MM. Robert del PICCHIA et Gilbert ROGER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

Le programme 212 « Soutien de la politique de défense » regroupe les politiques transverses du ministère de la défense. Depuis 2015, il intègre l'ensemble des crédits de personnel (titre 2) du ministère. Ses crédits s'élèvent, pour 2016, à 21,46 milliards d'euros (+0,65%) en autorisations d'engagement (AE) et 21,16 milliards d'euros (+2,29 %) en crédits de paiement (CP).

Dans ce contexte, les principales observations de vos rapporteurs sont les suivantes.

1.- Les crédits de titre 2 s'établissent pour 2016 à 19,13 milliards d'euros, en augmentation de 2,17 % (+407,3 millions d'euros) par rapport à 2015. Cette augmentation de masse salariale traduit l'augmentation nette des effectifs (+2 300 équivalents temps plein) prévue pour l'année 2016 par la loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la loi de programmation militaire. Il s'agit en effet de prendre en compte la nécessité d'augmenter les effectifs de la force opérationnelle terrestre (FOT) et de renforcer la mission de protection du territoire.

Cette augmentation concerne à la fois les dépenses de rémunération, dites de socle (+279 millions d'euros), les dépenses hors socle (+41,8 millions d'euros), les pensions (+71,6 millions d'euros) et les crédits destinés aux opérations intérieures (+15 millions d'euros).

Cette évolution à la hausse de la masse salariale n'intègre pas les récentes annonces du Président de la République consécutives aux attentats du 13 novembre 2015 concernant le renoncement à toutes les déflations sur la fin de la programmation. Selon les informations recueillies par vos rapporteurs pour avis, à ce stade ces annonces n'auraient pas d'impact sur l'annuité budgétaire 2016 mais seulement sur les années 2017 à 2019.

2. Les différents volets de la manoeuvre RH se poursuivent en 2016, le principal défi étant celui du recrutement dans l'armée de terre, pour accompagner la montée en puissance de la FOT, dont le format doit passer à 77 000 hommes avant la fin de l'année 2016 afin de permettre le déploiement en permanence de la mission Sentinelle sur le territoire national sans renoncer aux opérations extérieures. Les autres volets (maintien d'un flux de départs, dépyramidage, rééquilibrage personnel civil/personnel militaire) sont maintenus, même si le changement de contexte a des implications. Ainsi le dépyramidage est désormais ciblé sur les grades supérieurs d'officiers (colonels et lieutenants-colonels).

3. Les crédits hors titre 2 s'élèvent en 2016 à 2,33 milliards d'euros en AE (-10 %) et 2,03 milliards d'euros en CP (+3,4 %), auxquels ils convient d'ajouter 200 millions d'euros de ressources issues du produit des cessions immobilières. La politique immobilière du ministère de la défense devra répondre, en 2016, à de multiples priorités. L'accueil des grands programmes d'armement, l'accompagnement de la remontée en puissance et le renforcement de la protection des installations engendrent un besoin croissant en infrastructures. L'opération Sentinelle nécessite, en particulier, des adaptations.

La sécurité des installations de défense doit faire l'objet d'un plan d'ensemble, qui nécessitera un effort très supérieur à celui inscrit en PLF 2016 pour les seuls dépôts de munitions. Alors que les besoins en infrastructures sont estimés à 1,4 milliard d'euros en 2016, ils sont budgétés à hauteur d'1,2 milliard d'euros. Une inflexion plus marquée de la politique immobilière est donc souhaitable, afin que les infrastructures ne constituent pas, à l'avenir, un facteur limitant de la remontée en puissance.

4. Les cessions d'actifs immobiliers constituent l'un des éléments de l'équilibre de la loi de programmation militaire actualisée. 730 millions de recettes sont prévues sur la période 2015-2019, dont 200 millions d'euros en 2016, l'essentiel devant provenir des cessions d'emprises parisiennes (Ilot Saint-Germain, l'Hôtel de l'Artillerie). Les prévisions d'encaissement pour 2015 (198 millions d'euros) sont inférieures aux prévisions initiales en raison d'une annulation et de décalages de cessions et de perceptions. La sécurisation des recettes prévues pour les prochaines années nécessite le maintien de la garantie instituée, à l'initiative du Sénat, dans la loi actualisant la programmation militaire, qui limite la décote prévue par la loi du 18 janvier 2013 à 30 % de la valeur vénale des immeubles cédés par le ministère de la défense. Votre commission a adopté un amendement en ce sens.

5. Les restructurations annoncées le 31 juillet 2015, au titre de l'année 2016, sont plus limitées que celles annoncées les années précédentes. L'absence de programmation pluriannuelle des restructurations demeure regrettable, même s'il faut se réjouir que la révision de la LPM n'implique pas, pour l'avenir, de restructurations territoriales majeures. L'accompagnement économique des restructurations sera désormais intégré au volet territorial des contrats de plan Etat-région (CPER).

6. L'année 2015 a été marquée par le déménagement des états-majors et services centraux sur le site de Balard, mis à disposition du ministère le 28 février 2015. Ce déménagement se poursuivra en 2016 jusqu'à l'installation de l'ensemble des 9 300 agents qui doivent emménager sur le nouveau site. Il serait opportun de réaliser à l'avenir un bilan global de cette opération afin d'évaluer son coût et ses bénéfices, et de vérifier sa neutralité financière.

7. Un marché a été notifié le 22 avril 2015 à la société Sopra-Stéria pour le remplacement du logiciel Louvois, qui a fait l'objet d'un plan d'urgence ministériel qui a coûté à ce jour 48 millions d'euros. Le nouveau logiciel, appelé Source Solde, devrait être mis en service en 2017 pour la marine, 2018 pour l'armée de terre et 2019 pour l'armée de l'air et le service de santé des armées. Cette évolution doit s'accompagner d'une réflexion sur la simplification du dispositif indemnitaire des militaires.

A l'issue de sa réunion du mercredi 25 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».