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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

LES CRÉDITS HORS TITRE 2

Présentation des crédits du programme 212 et évolution entre 2015 et 2016

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Le total des crédits budgétaires du programme 212 hors titre 2 s'élève en 2016 à 2 327 millions d'euros en AE (- 10,4 %) et 2 027 millions d'euros en CP (+ 3,4 %).

Il convient d'ajouter 200 millions d'euros en CP de ressources issues du produit des cessions immobilières, positionnées sur l'opération stratégique Infrastructures de l'action 4 « Politique immobilière » (à hauteur de 197,5 millions d'euros) et sur l'action 10 « Restructurations » (à hauteur de 2,5 millions d'euros).

Répartition des crédits de paiement du programme 212 hors titre 2 pour 2016
(y compris ressources exceptionnelles)

I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

Les dépenses relevant de la politique immobilière

Elles recouvrent :

- les programmes et opérations d'infrastructures diverses, qu'il s'agisse d'accueil de matériels nouveaux, de rénovations patrimoniales, de mise aux normes ou d'adaptation de l'outil de défense, notamment la mise en place du nouveau plan de stationnement ;

- l'entretien immobilier des emprises du ministère, qu'il s'agisse d'infrastructures technico-opérationnelles, de casernements, de centres de soutien de l'homme (alimentation) ou de bureaux de commandement et d'administration ;

- les dépenses effectuées dans le cadre de la politique de logement familial avec, d'une part, les conventions de réservation de logements, et, d'autre part, les acquisitions de logements ainsi que les rénovations et l'entretien du parc de logements existants ;

- les loyers dus par le ministère au titre des baux de type « privé » pour le logement du personnel par nécessité absolue de service ou utilité de service ;

- les loyers budgétaires ;

- à partir du PLF 2016, les crédits relatifs à l'entretien des bases de défense (BDD), qui relevaient auparavant du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

A. UN FINANCEMENT INSUFFISANT POUR RÉPONDRE AUX BESOINS CROISSANTS EN INFRASTRUCTURES

Crédits consacrés à la politique immobilière (hors titre 2) en M€

 

LFI 2015

PLF 2016

Evolution en %

Action

AE

CP

AE

CP

AE

CP

04-politique immobilière

1 696,1

1 042,2

1 602,0

1 161,9

-5,5

11,5

10-restructurations :

plan de stationnement

113,9

140,3

25,0

111,5

-78,1

-20,5

Total

1 810,0

1 182,5

1 627,0

1 273,4

-10,1

7,7

Élément de la dépense par nature PLF 2016

 

Hors Titre 2

Total

FDC et ADP

attendus en 2016

en M€

fonctionnement

investissement

intervention

   

Action 04

         

AE

307,0

1 284,3

10,7

1 602,0

13,5

CP

304,7

846,6

10,7

1 161,9

13,5

Action 10

         

AE

5,0

20,0

 

25,0

 

CP

5,0

106,5

 

111,5

 

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Après un exercice 2014 qui a permis une remise à niveau (+189,9 millions d'euros) et évité de nouveaux décalages13(*), le budget 2015 a permis une reprise des investissements dans les infrastructures de défense, afin d'accompagner les grands programmes d'armement.

En 2016, les crédits de la politique immobilière (action 4) s'élèvent à 1 602 millions d'euros (-5 %) en AE et 1 162 millions d'euros en CP (+11 %) auxquels s'ajouteront 197,5 millions d'euros au titre des ressources exceptionnelles, alimentées en grande partie par la cession d'emprises parisiennes.

La politique immobilière intègre désormais, à la suite d'un transfert en gestion 2015 depuis le programme 178 « Préparation et emploi des forces », l'entretien courant des bases de défense pour un montant de 68,89 millions d'euros en AE et 70,25 millions d'euros en CP.

1. L'accompagnement des programmes d'armement

Le PLF 2016 prévoit un niveau de crédits de paiement et une capacité d'engagement qui doit permettre la poursuite des grands projets engagés dans le cadre de la loi de programmation militaire 2014-2019.

Les investissements principaux accompagneront les programmes MRTT (multirole transport tanker), hélicoptères de nouvelle génération (Tigre, NH90), Rafale, FREMM, SNA Barracuda, Scorpion, ainsi que le programme Descartes (réseau de transmission ministériel) et la restructuration du service de santé des armées (SSA).

L'effort entamé lors des années précédentes sera poursuivi sur les bases navales de Brest et de Toulon (rénovation des réseaux électriques inadaptés aux navires de nouvelle génération), sur les chaussées aéronautiques, sur les espaces d'entraînement de l'armée de terre et sur l'aide au logement du personnel civil et militaire. Le plan d'urgence de réhabilitation des espaces de vie, initié en 2014, est intégré à la programmation.

2. L'accompagnement de la remontée en puissance

Les crédits de l'action « politique immobilière » intègrent également les ressources nécessaires au financement des décisions de la LPM actualisée en 2015, concernant la remontée en puissance de l'armée de terre.

Les moindres déflations d'effectifs impliquent des besoins en infrastructures, nécessitant de réorienter la politique de dissolutions/ restructurations, menée depuis plusieurs décennies, afin de l'adapter au nouveau contexte.

L'opération Sentinelle nécessite également des adaptations en termes d'infrastructure, pour améliorer les conditions d'hébergement des militaires déployés sur le territoire, afin de permettre le maintien du dispositif, avec un maillage territorial fin et dans la durée. La problématique de l'hébergement des militaires en opération Sentinelle se pose, en particulier, en Ile de France.

Comme l'a indiqué le général Jean-Pierre Bosser, chef d'état-major de l'armée de terre, lors de son audition par votre commission, la remontée en puissance implique la création de 33 compagnies et la remontée en puissance de deux régiments. La remontée de la force opérationnelle terrestre à 77 000 hommes constitue un tournant, qui nécessite des investissements.

La réflexion actuellement menée sur rôle et de la place de l'armée de terre sur le territoire national devra intégrer les conséquences de cette évolution en termes d'infrastructures, afin que celles-ci ne constituent pas un facteur limitant.

« Notre capacité à recruter butte en effet sur des contraintes en termes de formation, d'équipement, d'habillement, d'infrastructures, de soutien médical... Recruter 11 000 hommes supplémentaires dans un délai aussi réduit met en lumière la notion de seuil critique de la remontée en puissance. »14(*)

Le PLF 2016 prévoit, tout en continuant à diminuer le nombre d'emprises, de densifier les emprises existantes pour accueillir ces effectifs supplémentaires. Cette remontée en puissance nécessitera des travaux dans 31 régiments.

3. Un plan de protection des infrastructures

Un effort particulier, qui s'élève à 60 millions d'euros, est consacré au renforcement de la sécurité des infrastructures des dépôts de munitions, à la suite du vol commis en juillet 2015 sur le site de Miramas (Bouches-du-Rhône).

Cet événement a posé la question de la vétusté de certains éléments de protection passive et de leur adaptation au contexte de menace actuel.

Cet effort doit être le prélude à un plan de protection défense plus vaste, en cours d'élaboration. La mise en place de ce plan nécessite une analyse fine des conditions de sécurité de chacune des emprises de la défense, en fonction de leurs problématiques spécifiques. L'effort à réaliser sera très supérieur à ce que permettront les crédits inscrits au PLF 2016, pour les seuls dépôts de munitions.

Le plan de protection des installations du ministère de la défense

Après le vol de munitions constaté sur le site de Miramas le 6 juillet 2015, un plan d'urgence, dédié à la protection des sites de munitions, a été mis en place. Sa mise en oeuvre est supervisée par la nouvelle Direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID).

Il comporte des mesures qui sont de trois types :

- Des mesures immédiates, qui concernent le renforcement de la protection physique, au niveau des clôtures et des magasins de stockage des munitions, ainsi que le déploiement d'une centaine de militaires. Elles portent également sur la réparation des systèmes de surveillance.

- Des mesures urgentes visant à doter les sites les plus vulnérables de systèmes de vidéo-surveillance.

- Des mesures pérennes de reconstruction des magasins de stockage de munitions et de renforcement des capacités de détection des sites. Leur réalisation débutera dès 2016 et nécessitera un effort financier de l'ordre de 60 M€ sur cette annuité.

Compte tenu de l'évolution sensible du contexte sécuritaire, le ministre de la défense a confié à la DPID un travail plus global d'évaluation de la protection de l'ensemble des installations du ministère.

S'agissant du régime juridique des intrusions dans les sites sensibles, la LPM actualisée15(*) a étendu aux installations nucléaires intéressant la dissuasion le régime de sanctions pénales institué par la loi n° 2015-588 du 2 juin 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires.

Le survol d'installations sensibles par des drones, notamment à proximité du site de l'Ile Longue (26-27 janvier 2015), a suscité des interrogations quant aux risques potentiels engendrés par l'utilisation croissante de ce type d'appareil à titre civil (professionnel ou de loisirs). Conformément à l'article 2 de la loi du 2 juin 2015 précitée, les enjeux de la multiplication des survols de zones sensibles par des drones, depuis l'automne 2014, ont été étudiés au sein d'une mission interministérielle pilotée par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui a présenté ses propositions pour y répondre, dans le cadre d'un récent rapport au Parlement16(*). Les pistes d'évolution proposées sont d'ordre juridique et technologique :

- Mise en place d'un cadre juridique adapté aux drones aériens ;

- Adaptation des moyens de détection, d'identification et de neutralisation des drones.

4. Des crédits insuffisants

Le service des infrastructures de la défense doit, par conséquent, répondre à de nombreuses priorités, résultant des décisions prises en 2015, qui viennent s'ajouter aux programmes d'investissements lancés préalablement : non seulement les grands programmes d'armement mais aussi l'hébergement des militaires engagés dans l'opération Sentinelle et le renforcement de la protection des installations de la défense.

Comme l'a indiqué M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, lors de son audition par votre commission le 26 octobre 2015 : « D'un point de vue financier, les besoins sont estimés à 1,4 milliard d'euros en 2016 et nous disposons de 1,2 milliard ».

Des économies pourraient toutefois être réalisées dans la mise en oeuvre des programmes : « Le résultat des appels d'offres engagés dans le courant de l'année 2015 est néanmoins très positif, traduisant l'évolution du « coût des facteurs ». En matière d'infrastructures, les offres sont aujourd'hui inférieures de 7 %, en moyenne, au coût d'opérations similaires engagées précédemment. »17(*)

Ces économies demeurent toutefois incertaines et leur montant aléatoire. C'est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs voeux une inflexion plus marquée de la politique immobilière du ministère de la défense, dont l'ensemble des composantes est aujourd'hui nécessaire à la remontée en puissance de l'effort de la défense. L'accent doit être mis, en priorité et de façon urgente, sur le renforcement de la protection des installations.


* 12 Cf compte rendu de son audition par la commission en annexe.

* 13 Après un exercice 2013 très contraint : -156,4 millions de dépenses d'investissement par rapport à 2012, obligeant le ministère à procéder à un important volume d'annulation d'engagements et à décaler de nombreux programmes.

* 14 Général Jean-Pierre Bosser, audition du 4 novembre 2015.

* 15 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense (article 29).

* 16 L'essor des drones aériens civils en France : enjeux et réponses possibles de l'Etat, rapport du Gouvernement au Parlement, SGDSN, octobre 2015.