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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

B. LE COMPTE D'AFFCTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » : DES RECETTES EXCEPTIONNELLES À PRÉSEVER

La LPM 2014-2019 prévoit que les recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières (en nette diminution par rapport au montant initialement envisagé dans la LPM de 2013) financent une partie des dépenses d'investissement immobilier du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ».

Votre commission se félicite de la sécurisation des ressources exceptionnelles et de leur remplacement par des crédits budgétaires.

Le financement des investissements intègre 200 millions d'euros de recettes provenant du CAS « gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

1. Opérations réalisées et prévisions

Les opérations intervenues en recettes et dépenses sur le CAS sont les suivantes :

CP, M€ courants

2014

Prévision 2015 (suite actualisation LPM)

Prévision
2016

Prévision
2017

Ressources

353

387

282

326

dont cessions

229

198

125

244

dont reports

124

189

157

82

Norme de paiement (exécution et prévision)

164

230

200

100

Pour 2015, les prévisions d'encaissement de recettes exceptionnelles liées aux produits des cessions immobilières, révisées suite à l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM), s'établissent à 198 millions d'euros. L'essentiel de ces ressources provient de la cession de la caserne de la Pépinière (Paris).

Pour les années ultérieures, les prévisions de cessions sont établies à partir des cessions attendues d'emprises parisiennes, notamment l'Îlot Saint Germain et l'Hôtel de l'Artillerie complétées d'un flux de cessions d'emprises régionales.

Prévisions de produits de cession 2015-2017 (encaissements)

(en millions d'euros)

2015

2016

2017

TOTAL

Emprises parisiennes

127

80

200

407

Emprises Hors Paris

71

45

44

160

TOTAL

198

125

244

567

En 2015, les prévisions d'encaissement pour la gestion 2015 ont été révisées et sont estimés à ce jour à 198 millions d'euros au lieu des 308 millions d'euros annoncés en 2014. Cette diminution est due essentiellement :

- à l'annulation de la cession prévue pour la caserne Lourcine (-15 millions d'euros), conséquence de l'opération Sentinelle et du nouveau besoin en matière d'hébergement en Ile-de-France des militaires ;

- aux décalages de cessions initialement prévues sur 2015 (l'Hôtel de l'Artillerie et l'Ilot Saint-Germain) ;

- aux révisions des prévisions d'encaissement du centre marine Pépinière (+34 millions d'euros) et de perceptions d'encaissements sur cessions antérieures à 2015.

Les prévisions de cessions 2009 à 2011 de la LPM 2009-2014 n'ont pas été atteintes, conduisant à un décalage des encaissements jusqu'en 2015 du fait de contraintes calendaires et d'appels d'offres infructueux.

La limitation de la décote prévue par la loi du 18 janvier 2013

Par disposition spécifique de loi de finances, le ministère de la défense bénéficiait d'un taux de retour des produits de cession de 100 % jusqu'au 31 décembre 2014 (article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifiée). Ce dispositif a été prorogé par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 modifiée (article 38) durant toute la période de la LPM 2014-2019, soit jusqu'au 31 décembre 2019.

Par ailleurs loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi "Duflot", permet à l'État de céder des terrains avec une décote pouvant aller jusqu'à 100 % pour des projets de construction de logements sociaux.

A l'initiative du Sénat et pour préserver les ressources de la défense, la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 portant actualisation de la LPM sur 2015-2019 précise que « jusqu'au 31 décembre 2019, lorsqu'il s'agit de terrains occupés par le ministère de la défense, le taux de la décote consentie en application [de la loi du 18 janvier 2013] ne peut excéder 30 % de leur valeur vénale ».

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale au présent projet de loi de finances propose de revenir sur la limitation de la décote.

Votre commission présente un amendement afin de rétablir ce dispositif, nécessaire pour garantir le niveau de ressources attendues.

Rappelons que les cessions d'actifs immobiliers constituent l'un des éléments de l'équilibre de la loi de programmation militaire actualisée : 730 millions d'euros de recettes sont ainsi prévues sur la période 2015-2019.

Prévision actualisée des recettes de cessions affectées au budget de la défense pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros courants)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

LPM initiale

0,23

0,20

0,05

0

0

0,48

Actualisation

Total

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

immobilier

0,23

0,20

0,10

0,10

0,10

0,73

matériels

0

0,05

0,05

0,05

0,05

0,20

Variation

en volume

0

+ 0,05

+ 0,10

+ 0,15

+ 0,15

+ 0,45

en proportion

0

+ 25 %

+ 67 %

n.p.

n.p.

+ 94 %

Source : LPM 2014-2019, présent projet de loi et état-major des armées

Par principe, le code général de la propriété des personnes publiques dispose que l'aliénation des biens de l'État est réalisée, après renonciation par la commune à son droit de priorité, par appel d'offres après mise en concurrence.

Par dérogation (article L. 3211-6), la cession d'un bien peut être réalisée par le biais d'une cession amiable dans les conditions prévues à l'article R. 3211-7 du même code, notamment en cas de dispositions législatives ou réglementaires particulières ou après appel d'offres demeuré infructueux.

Par ailleurs, en application de l'article R. 3211-26 du code général de la propriété des personnes publiques dont les principales dispositions ont été reprises à l'article 48 de la LPM 2014-2019, les biens du ministère de la défense devenus inutiles dans le cadre des restructurations peuvent également être cédés à l'amiable. À ce titre, la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) est chargée de négocier avec les collectivités concernées les conditions de cession, à l'exclusion du prix dont la détermination relève du seul service France Domaine.

L'essentiel des cessions opérées par le ministère de la défense depuis 2009 a été réalisé au profit de collectivités locales ou de leurs établissements publics, dans le cadre de l'exercice du droit de priorité ou des négociations menées par la MRAI.

Pour l'année 2014, sur les 99 opérations des cessions réalisées par le ministère de la défense, 28 l'ont été par appel d'offres (soit 28 %), pour un montant de 164,8 millions d'euros, soit 87 % des cessions immobilières réalisées en 2014.

Depuis le début de l'année 2015, sur les 44 opérations de cession réalisées, 11 l'ont été par appel d'offres (soit 25 % du total), pour un montant de 124,6 millions d'euros, soit 88 % des cessions immobilières d'ores et déjà réalisées.

2. La cession des emprises parisiennes

Cinq emprises parisiennes du ministère de la défense devaient être cédées en raison notamment du regroupement des services centraux à Balard.

Des marchés d'études de valorisation et de conseil ont été conclus pour les ensembles Penthemont-Bellechasse, Saint-Thomas d'Aquin, la Pépinière et l'Ilot Saint- Germain.

Les cinq emprises, objets de cessions en raison du regroupement des services d'administration centrale à Balard, sont :

· L'ensemble Bellechasse (Pavillon de Penthemont, Abbaye de Penthemont et Hôtel du génie)

La procédure d'appel d'offres, initiée en décembre 2013, s'est conclue au début du mois d'avril 2014. L'acte de vente a été signé le 27 juin 2014 pour un montant de 137 millions d'euros. Les services du ministère quitteront définitivement le site à la mi-novembre 2015.

· L'Hôtel de l'Artillerie (Saint-Thomas d'Aquin)

Des discussions sont actuellement en cours. L'opération devrait aboutir au cours de l'année 2016.

· Immeuble de la Pépinière

La ville de Paris ayant renoncé à l'exercice de son droit de priorité en mai 2014, l'opération de cession par appel d'offres a été lancée début juillet 2014. La cession est intervenue en janvier 2015 pour un montant de 118 millions d'euros. Le ministère de la défense continue cependant d'occuper le site par le biais d'une convention d'occupation conclue avec le nouveau propriétaire et le quittera définitivement au plus tard le 31 mars 2016.

· L'Ilot Saint-Germain

L'Ilot Saint-Germain fait actuellement l'objet d'études de valorisation prises en charge par un marché du service France Domaine. Cet ensemble immobilier sera cédé selon les procédures réglementaires en vigueur : droit de priorité de la ville de Paris puis, si elle y renonce, cession par appel d'offres. La conclusion de l'opération est attendue en 2017.

L'opération ne concerne pas :

- l'Hôtel de Brienne qui, compte tenu de sa valeur historique et du choix du maintien sur le site du ministre de la défense et de ses services, demeurera dans le patrimoine de l'État ;

- le bâtiment Desjardins qui sera conservé au profit de services du ministère de la défense et d'autres services de l'État.

· La caserne Reuilly

L'État et la Ville de Paris ont signé le 9 juillet 2013 un protocole-cadre définissant les conditions de cession et de reconversion de la caserne Reuilly. La caserne a été cédée le 6 décembre 2013 au prix de 40 millions d'euros à l'aménageur Paris Habitat afin d'y réaliser un programme de logements : 50 % de logements sociaux, 20 % de logements à loyer maîtrisé et 30 % de logement locatif libre.

S'agissant des autres emprises parisiennes :

· La caserne Lourcine

La fraction principale de la caserne Lourcine à Paris (treizième arrondissement) a été transférée en mai 2012, pour partie au Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) de Paris et pour partie à l'établissement public d'aménagement universitaire de la région d'Ile-de-France, pour un montant de 52 millions d'euros.

Compte tenu des besoins d'hébergement en Ile-de-France, notamment dans le cadre de l'opération Sentinelle, le ministère de la défense conservera une partie du reliquat de l'emprise.

· L'établissement d'administration principale Gley

La Défense, qui n'occupait plus cet immeuble depuis octobre 2012, a transféré gratuitement, en 2015, cette emprise aux deux ministères actuellement occupants (Intérieur et Logement) tout en conservant le droit au retour du produit de cession en cas d'aliénation ultérieure du site.

Dénomination de l'immeuble

Localisation

Date de réalisation de la cession

Date de cession envisagée

Valeur (prix de cession si l'immeuble a déjà été cédé)

Abbaye de Penthemont

37, rue Bellechasse 75007

27/06/2014

2013

137 M€

Pavillon Penthemont

39, rue Bellechasse 75007

Hôtel du Génie

104, rue de Grenelle 75007

Îlot Saint Germain

231, bld Saint-Germain 75007

-

2017

-

Hôtel de l'Artillerie

1, place St Thomas d'Aquin 75007

-

2016

-

Caserne de la Pépinière

15, rue Laborde 75008

09/01/2015

2014

118 M€

Caserne Reuilly

20, rue de Reuilly 75012

06/12/2013

2013

40 M€

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Votre commission sera très vigilante sur le fait que ces ressources immobilières viennent bien abonder, comme prévu par la LPM, les ressources de la défense.

L'amendement au PLF 2016 rétablissant la décote y contribue.

3. Les cessions hors immobilier parisien

Les mesures de restructurations 2009-2015 ont entraîné la cession de plus de 249 emprises hors Paris, représentant environ 5 400 hectares.

a) Les dispositifs : cessions à l'euro symbolique et cessions à titre onéreux

La moitié des emprises cessibles dans le cadre des restructurations 2009-2014 est localisée sur le territoire de communes qui sont éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique, conformément à l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

En effet, les emprises reconnues inutiles dans le cadre des opérations de restructuration du ministère de la défense réalisées entre le 1er septembre 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique avec complément de prix différé, en cas de revente, aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande.

La liste des communes concernées a été fixée par le décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 modifié.

Un dispositif rénové de cession à l'euro symbolique a été introduit par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2015, pour les immeubles du ministère de la défense reconnus inutiles dans le cadre des restructurations de la période 2015-2019. Divers aménagements ont ainsi été apportés au dispositif, notamment :

- l'élargissement de la typologie des bénéficiaires ;

- la diversification au-delà des seules actions et opérations d'aménagement des destinations des terrains cédés ;

- la prise en compte des spécificités ultramarines (adaptation aux compétences dévolues aux collectivités polynésiennes et néocalédoniennes et aux spécificités législatives de ces territoires).

La liste des bénéficiaires est fixée par le décret n° 2015-1027 du 19 août 2015 pris en application de l'article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 relatif au dispositif de cession à l'euro symbolique.

L'autre partie des emprises objets des mesures de restructuration 2009-2014 est cédée à titre onéreux, soit aux collectivités territoriales par procédure de gré à gré, soit par appel d'offres lorsque les collectivités renoncent à l'acquisition. Ces emprises peuvent également être transférées à titre onéreux à d'autres ministères.

Bilan d'application du dispositif de cession à l'euro symbolique

Année

Nombre d'emprises cédées

Surface totale des emprises cédées (m²)

Évaluation finale (M€)

2009

15

324 078

12

2010

12

852 866

26

2011

30

4 635 877

59

2012

5

479 476

1

2013

21

9 272 948

34

2014

11

4 097 924

58

2015

10

4 063 316

24

TOTAL

104

23 726 485

215

Dans le cadre des mesures induites par la LPM 2014-2019, l'essentiel des cessions sera réalisé à titre onéreux, selon les mêmes procédures, qui ont été reconduites.

b) Bilan 2009-2015

Pour les années 2009 à 2015, 249 emprises hors Paris ont été libérées :

- 144 d'entre elles étaient concernées par des contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) dont 104 ont fait l'objet, par décret, d'une autorisation de cession à l'euro symbolique ;

- 105 emprises n'entraient pas dans le champ des CRSD.

En 2014, dans le cadre des restructurations, 11 emprises ont fait l'objet d'un décret autorisant une cession à l'euro symbolique et 8 emprises ou fractions d'emprises ont été cédées à titre onéreux, pour un montant de 24 millions d'euros, dont la caserne Vauban à Versailles pour 13 millions d'euros et la caserne Mellinet à Nantes pour 6 millions d'euros. Les 11 biens ayant fait l'objet d'un décret étaient évalués à 58 millions d'euros.

Depuis le début de l'année 2015, 10 emprises (évaluées par les services de France Domaine à 24 millions d'euros) ont fait l'objet d'un décret autorisant une cession à l'euro symbolique et 32 emprises ou fractions d'emprise ont été cédées à titre onéreux, pour un montant de 22 millions d'euros.

Les principales emprises régionales cédées sont :

- une fraction du quartier Ostérode à Rillieux-la-Pape pour 7,5 millions d'euros,

- la caserne Stirn à Strasbourg pour 4,7 millions d'euros,

- la station troposphérique à Saint-Prix pour 2,5 millions d'euros,

- l'ex direction régionale du service des essences de Marseille pour 0,7 million d'euros.

Pour l'année 2015, les restructurations concernent principalement la ville de Châlons-en-Champagne, en conséquence de la dissolution du 1er régiment d'artillerie de marine et de l'état-major de la 1ère brigade motorisée, qui se traduira par la libération (totale ou partielle) à terme de six emprises (caserne, quartiers, zone technique et terrain).

Parmi les autres restructurations annoncées figurent notamment :

- le début de la dissolution de la base aérienne 102 de Dijon ;

- la fermeture du détachement air 277 de Varennes-sur-Allier ;

- la fermeture de la base navale de l'Adour à Anglet ;

- la fermeture du centre de ravitaillement des essences de Castelsarrasin ;

- la fermeture du dépôt de munitions de Billard.

Au titre de l'année 2016, le ministre de la défense a annoncé le 31 juillet 2015 des mesures de restructuration plus limitées que les années précédentes.

Elles se traduisent notamment par :

- la poursuite de la dissolution de la BA 102 de Dijon ;

- la fermeture de la plate-forme aérienne 110 de Creil ;

- la fermeture du centre de ravitaillement des essences de Sarrebourg ;

- la poursuite du transfert des activités hospitalières du Val de Grâce vers les hôpitaux de Bégin et de Percy ;

- la dissolution du dépôt de munitions de Connantray.

La libération des emprises étant encore en cours, l'évaluation des biens concernés n'a pas encore été réalisée.

Pour les années ultérieures, les mesures de restructuration ne sont pas encore arrêtées.