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Projet de loi de finances pour 2016 : Administration générale et territoriale de l'État

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

III. UNE ÉVOLUTION EN TROMPE-L'OEIL DE LA GESTION DU CORPS PRÉFECTORAL

À l'occasion d'un référé, la Cour des comptes avait relevé l'année dernière un certain nombre de dysfonctionnements de la gestion des préfets, recommandant de réfléchir à la possibilité de faire évoluer le corps de préfets vers un cadre d'emploi fonctionnel. Si cette dernière idée, qui nous avait parue constituer une erreur, semble avoir été abandonnée, la gestion du corps ne semble pas s'améliorer pour autant. Le décret du 15 mai 2015 est en effet loin de changer la donne.

A. L'ABANDON DE LA RÉFLEXION SUR LA FONCTIONNALISATION DES PRÉFETS

Pointant les dysfonctionnements de la gestion du corps préfectoral, notamment le nombre significatif de préfets sans affectation territoriale, la Cour des comptes avait évoqué la possibilité de créer un cadre d'emploi fonctionnel pour pourvoir les postes de préfet territorial. Si le premier ministre avait, dans un premier temps, envisagé d'engager la réflexion en ce sens, le ministre de l'intérieur, lors de son audition devant notre commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, avait indiqué qu'il était hors de question de remettre en cause le corps préfectoral.

Si la fonctionnalisation aurait permis de gérer avec plus de souplesse le corps des préfets, elle présentait des inconvénients en termes de gestion des compétences et des carrières des fonctionnaires appelés à exercer les fonctions de préfet. En outre, comme l'ont indiqué à votre rapporteur le ministère de l'intérieur17(*) et le préfet Jean-François Carenco, président de l'association du corps préfectoral18(*), les nominations et carrières de ces préfets fonctionnels auraient été, par la force des choses, plus soumises encore que maintenant aux aléas politiques. Comme nous l'avions souligné dans le rapport de l'année dernière, elle aurait surtout remis en cause la spécificité du préfet, liée à son ancrage territorial, et affaibli sa légitimité de représentant de la République et du Gouvernement.

Le choix a finalement été fait d'une « évolution au sein du cadre général posé par le statut des préfets »19(*).

B. UNE RÉFORME DE LA GESTION DES PRÉFETS A MINIMA

Pour rappel, la Cour des comptes avait, dans son référé, souligné le nombre important de préfets hors cadre (75 en juillet 2014), certains étant chargés de missions au contenu évanescent. Elle avait également évoqué le cas des préfets en mission de service public, dont la première affectation est, par dérogation, hors cadre et non territoriale, et qui pour la plupart ne sont pas appelés à exercer ensuite dans les territoires. Enfin, les critiques concernaient la minceur des missions d'une partie des préfets hors cadre, voire pour certains l'absence d'activité.

En réponse à ces critiques, le décret du 15 mai 201520(*) a modifié le statut des préfets et notamment supprimé la position « hors cadre ». Plus exactement, cette fameuse position a été répartie en quatre catégories :

- membres du Conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation (CSATE), organe chargé d'évaluer les préfets et sous-préfets ;

- conseillers du Gouvernement ;

- préfets affectés en administration centrale ou en cabinet ministériel, dans la limite de 10 % des effectifs du corps ;

- préfets chargés d'une mission de service public21(*).

Cette « ventilation » ne trompe personne : toutes ces catégories existaient auparavant, sauf celle de conseiller du Gouvernement, dont il ne fait aucun doute qu'elle ressuscite les préfets hors-cadre inclassables dans les trois autres catégories. Uns seule évolution : la nomination en tant que conseiller du Gouvernement est faite en conseil des ministres, pour une durée de deux ans renouvelable une fois. Aucune de ces deux conditions n'était requise pour la position hors-cadre. On reviendra sur le contenu des missions auxquelles sont affectés certains de ces conseillers.

Le Gouvernement a également souhaité mettre l'accent sur l'évaluation des préfets. Le décret du 15 mai 2015 a ainsi renforcé le rôle du CSATE, avec la systématisation de l'évaluation des préfets avant leur titularisation. Ce point met toutefois en exergue le fait que les préfets pouvaient auparavant être titularisés sans avoir été évalués. Et la précision selon laquelle les préfets sont évalués « en particulier sur leur aptitude à exercer des responsabilités d'encadrement »22(*) en dit long sur les critères pris en compte pour certaines titularisations passées... Enfin, le décret du 19 mai 201523(*) a mis en place le principe d'une évaluation des préfets non plus seulement pour leur titularisation, mais à « intervalles réguliers ».

Malgré la disparition de la dénomination « hors cadre » et des améliorations en matière de titularisation et d'évaluation des préfets, la principale critique de la gestion du corps demeure : on peut être nommé et titularisé préfet sans jamais avoir exercé des responsabilités territoriales. Il suffit que le Prince en décide ainsi.


* 17 Dans sa réponse au questionnaire.

* 18 Lors de son audition par votre rapporteur.

* 19 Source : réponse au questionnaire.

* 20 Décret n° 2015-535 modifiant le décret n°64-805 du 29 juillet 1964 fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets.

* 21 Art. 1er et 10 du décret n°64-805 du 29 juillet 1964 fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets.

* 22 Art. 4 du décret n° 64-805 du 29 juillet 1964.

* 23 Décret n° 2015-547 du 19 mai 2015 modifiant le décret n° 2006-1482 du 29 novembre 2006 relatif au Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État.