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Projet de loi de finances pour 2016 : Asile

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Asile ( avis - première lecture )

I. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE

Au coeur de la politique menée depuis plusieurs années maintenant, la réduction des délais de traitement de la demande d'asile demeure l'un des principaux objectifs assignés aux différents opérateurs intervenant dans le domaine de l'asile, que ce soit par la loi ou par les contrats d'objectifs et de performance conclus avec leur ministère de tutelle.

Délais moyens d'examen des demandes d'asile
par l'OFPRA et par la CNDA

 

2013 (réalisation)

2014 (réalisation)

2015 (prévision actualisée)

2016 (prévision)

2017 (cible)

Délai de traitement d'un dossier par l'OFPRA

205 jours

203 jours

200 jours

140 jours

90 jours

Délai prévisible de jugement à la CNDA

6 mois et 24 jours

6 mois et 4 jours

6 mois et 8 jours

7 mois et 7 jours

6 mois

Source : commission des lois du Sénat
à partir des projets annuels de performance des programmes 303 et 165

A. UN ACCROISSEMENT ATTENDU DES MOYENS DE L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION

Imposée par la directive « procédures »3(*), l'obligation d'enregistrement des demandes d'asile dans un délai de trois jours à compter de leur présentation auprès de l'autorité compétente a été introduite dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 20154(*). Les conditions matérielles d'accueil (hébergement et allocation) doivent être proposées à tout demandeur d'asile après l'enregistrement de sa demande5(*).

1. La mise en place de guichets uniques associant préfectures et OFII

Pour mettre en oeuvre cet enregistrement accéléré, le Gouvernement met en place 34 guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile (GUDA) en métropole et 1 en Guadeloupe, guichets regroupant à la fois des agents des services de l'asile des préfectures et des agents de l'OFII. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, 31 de ces guichets seront situés en préfectures et 3 au sein de directions territoriales de l'OFII, à Bobigny, Créteil et Limoges. Le schéma territorial de ces guichets uniques recouvre le schéma des points d'enregistrement précédents en raison de la situation des bornes EURODAC actives6(*). Tous ces guichets uniques sont désormais opérationnels depuis le 1er novembre 2015, bien que les travaux en vue du regroupement des équipes préfectures et OFII sous un même toit ne soient pas achevés partout.

Comme le précise le nouveau « guide du demandeur d'asile » mis en ligne par la direction générale des étrangers en France (DGEF), l'accueil en guichet unique se décompose en deux étapes relevant, la première de l'agent préfectoral, la seconde de l'agent de l'OFII.

En un premier temps, l'agent de la préfecture vérifie et valide l'ensemble des informations fournies par le demandeur. Il procède également au relevé de ses empreintes digitales et à un premier entretien sur son parcours afin de déterminer l'État compétent pour examiner sa demande d'asile et la procédure adaptée à son cas (procédure normale, procédure accélérée, procédure « Dublin III »). À l'issue de cette première étape, une attestation de demande d'asile est délivrée au demandeur.

En un second temps, l'agent de l'OFII procède à l'évaluation de la situation personnelle du demandeur afin, en particulier, de détecter d'éventuelles vulnérabilités. Cette détection s'effectue au moyen d'un questionnaire type7(*). En tenant compte, le cas échéant, de ces vulnérabilités, l'agent de l'OFII oriente le demandeur au sein du dispositif national d'accueil (DNA) si ce dernier ne dispose pas déjà d'un hébergement et sollicite une prise en charge. Il ouvre ensuite ses droits à l'allocation pour demandeur d'asile (ADA).

La condition pour que cet enregistrement s'effectue dans les trois jours légaux est la bonne préparation des dossiers des demandeurs d'asile. Le Gouvernement a donc mis en place un dispositif de « pré-accueil » visant à préparer le passage du demandeur devant le guichet unique (cf. infra).

2. De nouveaux moyens alloués à l'OFII

Les guichets uniques étant partagés entre préfecture et OFII, les crédits alloués sont répartis entre le ministère de l'intérieur et l'établissement public. Les crédits consacrés aux administrations centrale et déconcentrées du ministère de l'intérieur relèvent cependant d'une autre mission budgétaire, la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ; ils ne figurent donc dans les documents budgétaires consacrés à l'exercice du droit d'asile qu'à titre « indirect ».

Les crédits indirects concourant à l'exercice du droit d'asile

Outre les crédits figurant à l'action n° 2 du programme 303, l'exercice du droit d'asile met à contribution d'autres crédits, que ce soit au sein du même programme 303 (5,1 millions d'euros) ou en provenance d'autres programmes et missions (près de 38 millions d'euros), en particulier ceux qui portent les crédits des administrations centrale et déconcentrées du ministère de l'intérieur.

S'agissant plus spécifiquement des effectifs mobilisés, au 2 janvier 2015, 46 ETP étaient consacrés à l'exercice du droit d'asile en administration centrale, principalement au sein du service de l'asile, rattaché à la direction générale des étrangers en France (DGEF), pour un coût estimé à 2,25 millions d'euros hors compte d'affectation spéciale « pensions », supporté par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

En préfecture, les dépenses de personnels supportées par le programme 307 « Administration territoriale » de cette même mission, au titre de la mission Asile s'élevaient à près de 11 millions d'euros pour environ 232 ETP.

Par l'adoption d'un amendement en séance publique à l'Assemblée nationale, les crédits de ces programmes ont été respectivement abondés de 659 500 euros, dont 637 400 de titre 2, et 1 481 700, dont 1 412 550 de titre 2, afin de renforcer les effectifs du service de l'asile d'une part (+ 10 ETP), et des guichets uniques d'autre part (+ 30 ETP soit 85 ETP au total), dans le cadre du plan de « relocalisation ».

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par la DGEF

Quant à l'OFII, en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteure, l'établissement avait indiqué que 77 auditeurs asile seraient chargés de cet accueil en guichet unique, l'ensemble de la réforme de l'asile (accueil aux guichets uniques, gestion de l'ADA et du DNA - cf. infra) rendant nécessaires 71 ETP supplémentaires sur cette mission, dont 49 en directions territoriales et 22 au service central. Ces chiffres avaient été arrêtés au regard de ceux de la demande d'asile en 2014.

Dans la ligne des années précédentes, aucune création de poste n'était initialement prévue, ces ETP devant être dégagés par la suppression de missions traditionnelles de l'OFII (visite médicale et validation des visas long séjour valant titre de séjour).

La mise en oeuvre du « plan migrants » a toutefois conduit le Gouvernement à augmenter la subvention pour charges de service public versée à l'OFII8(*) afin de financer notamment le recrutement de 10 ETP supplémentaires pour la mission Asile. D'après les informations recueillies par votre rapporteure, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale a apporté un renfort dans les guichets uniques de 17 ETP supplémentaires au titre du plan de « relocalisation » des demandeurs d'asile. L'objectif affiché est de contribuer ainsi à la réduction du délai global de traitement des demandes d'asile déposées auprès des guichets uniques.

Le mécanisme de « relocalisation » des demandeurs d'asile

Sur les neuf premiers mois de l'année 2015, plus de 710 000 migrants ont franchi illégalement la frontière européenne, contre 282 000 sur l'ensemble de l'année 2014, selon l'Agence européenne Frontex. Les candidats à l'immigration viennent en majorité de Syrie - pour un tiers d'entre eux -, d'Afghanistan et des Balkans (Kosovo, Albanie). À l'origine de ce flux migratoire sans précédent se trouvent les crises traversées par la Syrie et l'Irak9(*), mais aussi par la Libye, devenue, à cause de la faiblesse de ses contrôles à la frontière, un point de passage privilégié des migrants provenant de la corne de l'Afrique et d'Afrique de l'Ouest.

Frontex dénombre trois routes principales d'accès à l'espace Schengen : les îles italiennes de Sicile et Lampedusa, la route des Balkans de l'Ouest via la Hongrie et le passage par la frontière turque puis par la frontière grecque. Les migrants cherchent à rejoindre en priorité l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Suède.

En vertu du Règlement « Dublin III »10(*), un seul État membre de l'Union européenne est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. En l'absence de titre de séjour ou de visa, ce règlement désigne comme compétent le pays par lequel le demandeur est entré dans l'espace européen. Ainsi, la majorité des demandeurs d'asile relèverait de l'Italie, de la Grèce et de la Hongrie.

Devant les difficultés rencontrées par ces trois pays, le Conseil de l'Union européenne a adopté les 14 et 23 septembre 2015, sur proposition de la Commission européenne, un mécanisme de « relocalisation » de 160 000 demandeurs d'asile afin que leur demande soit traitée par d'autres États, par dérogation au Règlement « Dublin III ».

Cette « relocalisation » est effectuée selon une clé de répartition fondée sur des critères objectifs et quantifiables (taille de la population prise en compte pour 40 % ; PIB pour 40 % ; nombre moyen de demandes d'asile antérieures pour 10 %, et taux de chômage pour 10 %). Elle s'applique aux nationalités de demandeurs pour lesquelles le taux de reconnaissance moyen à l'échelle de l'UE atteint 75 % ou plus : Syriens, Irakiens et Erythréens.

Dans le cadre de ce plan européen de « relocalisation », la France s'est engagée à accueillir, sur deux ans, 30 783 demandeurs d'asile.

Pour assurer l'hébergement de ces demandeurs, le Gouvernement a prévu un soutien forfaitaire de 1 000 euros par place d'hébergement créée par les communes volontaires sur leur territoire.


* 3 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte), dite directive « procédures ».

* 4 Cf. l'article L. 741-1 du CESEDA dans sa nouvelle rédaction.

* 5 Cf. le nouvel article L. 744-1 du CESEDA.

* 6 Ces bornes EURODAC permettent le relevé d'empreintes digitales des demandeurs d'asile et leur mise en commun avec l'ensemble des partenaires européens dans le cadre de la mise en oeuvre du Règlement « Dublin III » (cf. infra).

* 7 Cf. arrêté du 23 octobre 2015 relatif au questionnaire de détection des vulnérabilités des demandeurs d'asile prévu à l'article L. 744-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (NOR: INTV1523959A).

* 8 Cette subvention pour charges de service public est versée par le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission « Immigration, asile et intégration ». À la suite de l'adoption de l'amendement du Gouvernement, cette subvention devrait considérablement augmenter en 2016, passant de 10,8 millions d'euros à près de 41 millions d'euros. Pour plus d'information sur le programme 104, se référer à l'avis de M. François-Noël Buffet fait au nom de la commission des lois (n° 170, 2015-2016, tome III).

* 9 L'instabilité, la guerre et le terrorisme ont poussé plus de 4 millions de personnes à fuir vers des camps dans les pays limitrophes. La dégradation de la situation dans ces camps serait à l'origine du départ vers l'Europe de certaines de ces personnes.

* 10 Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit règlement « Dublin III », est la « refonte » du règlement « Dublin II », qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990.