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Projet de loi de finances pour 2016 : Asile

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Asile ( avis - première lecture )

C. UN EFFORT ÉGALEMENT MAINTENU EN FAVEUR DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

1. Une réduction effective des délais de jugement toutefois encore insuffisante au regard des objectifs désormais fixés par la loi

Conformément aux orientations initialement fixées par le Président de la République, la Cour tend progressivement à se rapprocher de son objectif cible d'un délai moyen de jugement de six mois en 2017.

Délais de jugement à la CNDA
(exprimés en mois - m - et jours - j)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1ersem 2015

Délai prévisible moyen14(*)

15m 9j

14m 20j

9m 5j

8m 7j

6m 24j

6m 4j

5m 26j

Délai moyen constaté15(*)

12m 20j

12m 27j

11m 10j

9m 29j

8m 26j

7m 30j

7m 15j

Source : CNDA

Cette amélioration notable des délais de jugement s'est effectuée en dépit d'une augmentation du nombre des recours. Elle reste toutefois tributaire du nombre de dossiers traités par l'OFPRA16(*) ainsi que de la mobilisation des avocats, ce qui explique un délai moyen constaté plus long que le délai prévisible moyen.

Elle résulte de la combinaison de l'augmentation des effectifs de la CNDA au cours de ces dernières années et d'une réforme de son fonctionnement et des procédures applicables devant elle17(*).

Évolution du nombre de recours et du nombre de dossiers traités
par la CNDA depuis 2010

Source : commission des lois du Sénat à partir des données de la CNDA

En effet, la Cour connaît depuis 2009 un renforcement conséquent de ses effectifs. Aux 50 emplois créés en 2011, le triennal 2015-2017 prévoit d'ajouter 27 ETPT, dont 6 de magistrats, 15 de rapporteurs et 6 d'agents de greffe. Après les 9 ETPT affectés en 2015, le projet de loi de finances pour 2016 en crée de nouveau 9, portant les effectifs de la Cour à 367 ETPT en 2016 (contre 202 en 2009). Les crédits de titre 2 alloués à la CNDA et figurant à l'action 7 du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », connaîtront ainsi en 2016 une augmentation de près de 4,54 % pour atteindre 23,72 millions d'euros. La CNDA bénéficiera en conséquence d'une augmentation de ses crédits de fonctionnement pour couvrir notamment la prise à bail de nouvelles surfaces nécessaires à l'accueil des nouveaux effectifs.

L'objectif d'un traitement des recours en six mois n'est toutefois plus tout à fait en phase avec ceux assignés par la réforme de l'asile de l'été dernier. Bien qu'elle n'ait pas été directement concernée par la transposition de la directive « procédures », la CNDA a en effet été touchée par la réforme en sa qualité de juge de l'asile. La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 a ainsi apporté deux modifications majeures à son fonctionnement.

En premier lieu, la juridiction s'est vue imposer des délais de jugement. Si leur non-respect n'est pas sanctionné, l'inscription dans la loi de ces délais emporte toutefois une obligation de moyens pour l'institution.

En second lieu, la loi prévoit désormais deux formations de jugement :

- lorsque la demande d'asile aura été traitée par l'OFPRA selon la procédure normale, la CNDA statuera en formation collégiale, dans un délai ne pouvant excéder 5 mois ;

- lorsque la demande d'asile aura été traitée par l'OFPRA selon la procédure accélérée ou que l'OFPRA l'aura jugée irrecevable, la CNDA statuera en formation à juge unique, dans un délai de 5 semaines, à moins que le juge ne renvoie l'affaire à une formation collégiale s'il estime qu'elle n'aurait pas dû faire l'objet de la procédure accélérée ou d'une irrecevabilité ou qu'elle soulève une difficulté sérieuse.

2. Des interrogations pour la mise en oeuvre de la réforme

Les conséquences sur le fonctionnement de la juridiction de la mise en place de cette réforme n'ont toutefois pas encore été pleinement tirées.

L'instauration de la procédure à juge unique soulève encore à ce jour de nombreuses interrogations. Elle va en effet rendre nécessaire la gestion d'un audiencement des recours selon deux tempos différents (entre deux et trois mois pour les audiences collégiales et quatre semaines pour les audiences à juge unique), ainsi qu'un traitement accéléré des demandes d'aide juridictionnelle. Cette question de l'audiencement est d'autant plus cruciale qu'elle remet en cause le système de calendrier prévisionnel et de pré-convocation mis en place en concertation avec les avocats. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, un groupe de travail vient d'être mis en place sur ce thème associant le Conseil national des barreaux et les principaux bâtonniers concernés.

L'autre modification substantielle des procédures concerne l'enregistrement sonore des entretiens conduits par l'OFPRA. En cas de recours, il appartient en effet à la CNDA de mettre à disposition des parties cet enregistrement. Cela nécessite donc une transmission des fichiers de l'OFPRA à la CNDA avec les autres pièces du dossier, sachant que cette transmission est dématérialisée depuis mai 2011. Il en résulte l'indispensable adaptation de l'application informatique dédiée à la gestion des dossiers et l'augmentation de ses capacités de stockage. Par ailleurs, s'il est envisagé que la consultation par les avocats se fasse par le biais de la plateforme dématérialisée - ce qui implique au préalable l'extension de la dématérialisation à l'ensemble des avocats -, il faudra prévoir en parallèle la possibilité pour le requérant ne disposant pas d'avocat de consulter également cette pièce du dossier.

Enfin, la réforme de l'aide juridictionnelle ne devrait pas recueillir tous les bénéfices attendus en termes de réduction des délais. En vertu de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, l'aide juridictionnelle est désormais attribuée de plein droit à moins que la requête ne soit manifestement irrecevable. En outre, elle doit être demandée soit dans le délai de 15 jours à compter de la notification de la décision de rejet de l'OFPRA lorsque le requérant la sollicite en vue d'introduire son recours devant la Cour, soit au plus tard lors de l'introduction du recours lui-même ; elle ne peut donc plus être sollicitée a posteriori.

Ces modifications devraient effectivement permettre d'audiencer plus rapidement une partie des dossiers. Cependant, le gain de temps espéré devrait être plus faible dans le cas d'une demande d'aide juridictionnelle introduite au-delà du délai de 15 jours susmentionné car elle a pour effet d'interrompre le délai de recours. La CNDA est donc prudente, craignant une augmentation de ces demandes d'aide juridictionnelle dites « isolées », générant de facto un allongement de la durée globale de traitement.


* 14 Dossiers en stock en fin d'année / affaires jugées pendant une année.

* 15 Délais de jugement constatés pour les affaires jugées dans l'année.

* 16 La CNDA anticipe d'ailleurs pour 2016 une dégradation de ces délais du fait du déstockage prévu des dossiers en instance à l'OFPRA dont les conséquences sont estimées à environ 15 000 recours supplémentaires.

* 17 Pour de plus amples développements sur la modernisation des procédures devant la CNDA, on se reportera au rapport pour avis de Mme Esther Benbassa, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2015 (n° 114, 2014-2015, tome II) : http://www.senat.fr/rap/a14-114-2/a14-114-23.html#toc39