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Projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale

16 mars 2016 : Lutte contre le crime organisé et le terrorisme ( avis - première lecture )

N° 476

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 mars 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale,

Par M. Philippe PAUL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3473, 3510, 3515 et T.A. 686

Sénat :

445 et 474 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, messieurs,

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'est saisie des articles 19 et 32 du projet de loi de lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, transmis au Sénat le 9 mars 2016 après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale.

Le premier de ces articles (article 19) instaure un nouveau cas légal de l' « état de nécessité », permettant aux forces de sécurité intérieure - policiers et gendarmes - mais aussi aux militaires des armées déployés dans le cadre de l'opération Sentinelle d'utiliser leurs armes contre des terroristes lorsque ceux-ci sont engagés dans un « périple meurtrier » à la suite d'un attentat. Cette évolution doit être replacée dans l'enjeu plus vaste de la nécessaire amélioration du cadre juridique et de la doctrine d'emploi des soldats des forces armées sur le territoire national. Une telle amélioration est en effet indispensable pour répondre à la menace que fait peser sur notre pays un terrorisme lui-même de plus en plus militarisé. Les dispositions du projet de loi vont ainsi indéniablement dans le bon sens mais elles ne constituent qu'une première étape qui devra être complétée par une protection juridique renforcée en conséquence de l'évolution de la posture opérationnelle des forces armées sur le territoire national.

L'article 32, quant à lui, généralise l'expérimentation des caméras mobiles mises en oeuvre par les forces de sécurité intérieure et, pour ce qui concerne plus particulièrement votre commission, par les militaires de la gendarmerie. L'expérimentation a, en effet, démontré l'efficacité de cet équipement pour faire baisser la tension lors de certaines interventions difficiles et pour accréditer les propos des gendarmes ou des policiers à l'occasion des interpellations qu'ils sont amenés à effectuer. La rédaction issue de l'Assemblée nationale soulève cependant certaines difficultés, ce qui a conduit votre commission à proposer quelques améliorations.

Au total, le présent projet de loi constitue une étape supplémentaire dans l'amélioration des outils techniques et juridiques dont disposent les forces de sécurité intérieure et les militaires pour combattre les formes les plus graves du crime organisé et du terrorisme. Il permettra ainsi de renforcer l'efficacité de ces forces dans leurs missions de protection de nos concitoyens.

I. LE CONTEXTE DE L'ÉVOLUTION JURIDIQUE PROPOSÉE : L'ENGAGEMENT ACCRU DES ARMÉES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL

Le déclenchement en janvier 2015 de l'opération Sentinelle a marqué le début d'un engagement massif des forces armées sur le territoire national, dans le cadre d'un contrat de protection qu'il a fallu adopter à cette nouvelle situation.

A. UN CONTRAT DE PROTECTION DES ARMÉES RÉNOVÉ PAR LA LOI ACTUALISANT LA PROGRAMMATION MILITAIRE

Le contrat opérationnel des armées, issu du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, distingue, d'une part, le domaine des missions permanentes et des missions à assurer dans la durée, d'autre part, le domaine des engagements circonstanciels auxquels les armées sont tenues de répondre. Ces derniers recouvrent deux hypothèses : celle d'un engagement majeur en intervention, opération extérieure de coercition au sein d'une coalition internationale, et celle d'un engagement en urgence en protection sur le territoire national dans un contexte interministériel. Les modalités de mise en oeuvre de ce contrat de protection du territoire national sont précisées dans une instruction interministérielle relative à l'engagement des armées sur le territoire national en cas de crise majeure1(*).

La décision de recours à ce contrat opérationnel de protection relève du Président de la République (article 15 de la Constitution) ou du Premier ministre (article 21 de la Constitution et article L. 1131-1 du code de la défense) et tient lieu de réquisition légale. En effet, hors état de siège, la participation des armées au maintien de l'ordre public intervient dans le cadre de réquisitions en application :

- de l'article L. 1321-1 du code de la défense, qui prévoit qu'aucune force armée à l'exception de la gendarmerie ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civile sans une réquisition légale ;

- du premier alinéa de l'article L. 1321-2 du même code, qui prévoit que le ministre de l'intérieur peut recevoir du ministre de la défense le soutien des services et de l'infrastructure des armées et, notamment pour le maintien de l'ordre public, l'appui éventuel de forces militaires.

C'est ainsi sur cette base du recours au contrat opérationnel de protection que les préfets de zone adressent aux officiers généraux de zone de défense et de sécurité leurs réquisitions.

Face à la montée du terrorisme, la loi d'actualisation de la programmation militaire2(*) a actualisé le contrat de protection en prévoyant que les armées sont susceptibles de « déployer dans la durée, dans le cadre d'une opération militaire terrestre, 7 000 hommes sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes ».


* 1 Instruction n°10100/SGDSN/PSE/PPS/-- du 3 mai 2010.

* 2 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, cf. le Rapport n° 547 (2014-2015) de M. Jean-Pierre RAFFARIN, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 24 juin 2015.