EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 17 - Habilitation à transposer la directive « MAD » (market abuse directive) et le règlement « MAR » (market abuse regulation)
. Le présent article visait à habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnances le paquet « MAD-MAR » sur la répression des abus de marché 3 ( * ) .
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En première lecture, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement visant à remplacer cette habilitation par une transposition « en dur » des dispositions restant à transposer du règlement européen du 16 avril 2014, constatant par ailleurs que la loi n° 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché avait procédé à la transposition de la directive du 16 avril 2014.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a inséré un nouveau paragraphe au sein du présent article, afin de prévoir la compétence de l'Autorité des marchés financiers (AMF) pour la surveillance des indices de référence , conformément à l'article 40 du règlement (UE) 2016/1011 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 4 ( * ) .
Cet ajout présente un lien indirect avec le paquet « MAD-MAR » , pour trois principales raisons :
- tout d'abord, il s'agit dans les deux cas de définir la compétence de l'AMF ;
- ensuite, dans les deux cas, il est question de la surveillance des marchés et des sanctions qui l'accompagnent ;
- enfin, la surveillance des indices de référence est un élément essentiel de la répression des abus de marché, dès lors que la manipulation d'indice fait désormais partie de la liste des abus de marché.
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A l'initiative de votre rapporteur, votre commission des finances a adopté deux amendements COM-89 et COM-90 de nature rédactionnelle .
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 19 (Art. L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier) - Mise en cohérence de la compétence de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers avec la réglementation applicable aux offres de titres
. Le présent article vise à élargir les pouvoirs et les compétences de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de sa commission des sanctions afin de les mettre en cohérence avec la réglementation applicable aux offres de titres.
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En première lecture, le Sénat a adopté en séance publique, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement visant à opérer une coordination avec l'ordonnance n° 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement de coordination visant à supprimer le III du présent article, compte tenu de la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance précitée, fixée au 1 er octobre 2016.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 20 (Art. L. 621-14, L. 621-15, L. 621-17, L. 621-17-1-1 du code monétaire et financier) - Transposition des dispositions répressives de divers textes européens en matière financière aux dispositifs de sanction mis en oeuvre par l'autorité des marchés financiers
. Le présent article prévoyait, dans le cadre de la transposition des dispositions répressives de différents textes européens , de renforcer le dispositif de sanction de l'Autorité des marchés financiers, notamment en permettant à cette dernière de sanctionner les personnes morales à hauteur de 15 % de leur chiffre d'affaires.
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En première lecture, le Sénat avait adopté cet article, en procédant à deux principales modifications :
- l'ajout de la possibilité pour le juge pénal de sanctionner les personnes morales à hauteur de 15 % de leur chiffre d'affaires en matière d'abus de marché, par parallélisme avec le dispositif de sanction de l'AMF ;
- l'introduction d'un plafond de sanction à 10 % du chiffre d'affaires des personnes morales.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe visant à prévoir la possibilité, pour l'AMF, de bloquer les sites internet illégaux des prestataires de services et d'investissement selon la procédure simplifiée mise en place par l'article 28 bis C du projet de loi même lorsque ces sites réapparaissent depuis d'autres adresses .
Il s'agit là de la reprise de dispositions prévues pour l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) en matière de sites de jeux illégaux par l'article 100 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 (Art. L. 421-9-1 et L. 423-2 du code des assurances, art. L. 612-33 et L. 612-33-2 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 431-2 du code de la mutualité et art. L. 951-2 du code de la mutualité) - Élargissement des pouvoirs de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution visant à faciliter le rétablissement de la situation financière et la résolution des organismes d'assurance
. Le présent article rétablit une mesure de police administrative, invalidée par le Conseil constitutionnel dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), qui permettait à l'ACPR de transférer d'office tout ou partie d'un portefeuille de contrats d'un organisme d'assurance faisant face à des difficultés financières à un organisme d'assurance offrant de meilleures garanties de solvabilité afin de préserver les intérêts des assurés.
Il habilite également le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en place d'un régime national de résolution en assurance.
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En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement de votre commission des finances précisant que la définition des conditions d'entrée en résolution par l'ordonnance devra « veiller à la protection de la stabilité financière, des deniers publics, de la continuité des fonctions critiques des organismes et groupes d'assurance et des droits des souscripteurs et bénéficiaires des garanties ». En séance, le Sénat a également adopté un amendement du Gouvernement étendant le champ de l'habilitation de l'ordonnance en permettant à celle-ci d'adapter le pouvoir de désignation d'un administrateur provisoire afin que la personne nommée agisse en cohérence avec la future procédure de résolution dans le secteur assurantiel mis en oeuvre par l'ACPR.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement apportant deux précisions au nouveau mécanisme de résolution des organismes d'assurance. Il est ainsi prévu que l'ordonnance « définissant les conditions d'entrée en résolution pour les organismes et groupes d'assurance » précise également ses « conséquences juridiques ».
L'amendement étend également l'habilitation en permettant à l'ACPR « de décider, dans le cadre de procédures de résolution d'organismes et de groupes d'assurance de la mise en place » non seulement « d'un établissement-relais », comme c'était initialement prévu, mais également « d'une structure de gestion de passifs » , dépourvue de la personnalité morale . Cette nouvelle possibilité permettra à l'ACPR de recourir à un mécanisme dans lequel certains engagements d'assurance seront, jusqu'à leur extinction, gérés de façon distincte dans une structure ad hoc .
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 bis A - Habilitation à réformer le code de la mutualité
. Introduit en séance publique par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, cet article comprend une habilitation extrêmement large du Gouvernement à réformer par ordonnance la gouvernance des mutuelles régies par le code de la mutualité, le statut de l'élu, la gouvernance et l'évolution des structures mutualistes.
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Cet article a été supprimé par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre commission des finances, qui estimait qu'une telle réforme, qui refonde l'organisation et les principes mutualistes, devait faire l'objet d'un authentique débat parlementaire.
Il a été à nouveau rétabli dans sa rédaction initiale par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture à l'initiative du rapporteur de la commission des finances, ce dernier estimant qu'il était « nécessaire de procéder rapidement à une réforme du droit applicable à la mutualité ».
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Si votre rapporteur comprend la nécessité de procéder à une réforme de la mutualité, afin de l'adapter aux évolutions législatives et au nouveau cadre prudentiel et législatif, il estime souhaitable de limiter cette habilitation aux dispositions strictement nécessaires. Il propose, en ce sens un amendement COM-91, visant à la suppression des alinéas 4 et 8. Ces derniers portent sur :
- l'élargissement du champ d'activité des mutuelles à des activités sportives et de pompes funèbres ;
- la création d'une possibilité pour les mutuelles de prévoir dans leurs statuts la possibilité de donner compétence au conseil d'administration pour adopter le règlement mutualiste et pour fixer les cotisations et les prestations, les orientations générales en matière de prestations et de cotisations pour les organismes relevant du livre II du code de la mutualité étant dans ce cas définies par l'assemblée générale, et en clarifiant les règles de délégation de pouvoirs de l'assemblée générale au conseil d'administration.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 21 bis (Art. L. 612-33 et L. 631-2-1 du code monétaire et financier) - Élargissement des prérogatives du Haut conseil de stabilité financière aux organismes d'assurance et renforcement de ses pouvoirs
. Le présent article, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances sur proposition de M. Romain Colas, rapporteur pour avis, étend les prérogatives de surveillance macroprudentielle du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) aux organismes d'assurance et renforce ses pouvoirs de contrôle en matière d'octroi de crédit et en matière d'audition et de transmission d'information.
L'article prévoit notamment que le HCSF puisse prendre à l'égard d'une partie ou de l'ensemble des organismes d'assurance les mesures suivantes :
• limiter temporairement l'exercice de certaines
opérations ou activités, y compris l'acceptation de primes ou
versements ;
• suspendre ou restreindre temporairement la
libre disposition de tout ou partie des actifs ;
• suspendre, retarder ou limiter temporairement,
pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, la
faculté d'arbitrages ou le versement d'avances sur contrat ;
• limiter temporairement la distribution d'un
dividende aux actionnaires, d'une rémunération des certificats
mutualistes ou paritaires ou d'une rémunération des parts
sociales aux sociétaires.
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En première lecture , sur proposition de votre commission, le Sénat a limité à trois mois au lieu de six la période pendant laquelle le HCSF pourra prendre ces mesures. Il a également précisé qu'elles ne pourront être prises qu'afin de prévenir une menace grave (proposition initiale) mais également caractérisée (rédaction du Sénat) pour la situation financière d'un ensemble ou d'un sous-ensemble d'organismes d'assurance, tout en imposant qu'elles fassent l'objet d'une décision motivée impérativement rendue publique. Le Sénat a également adopté, en séance publique, un amendement de notre collègue Philippe Mouiller limitant le dispositif de surveillance macroprudentielle tel qu'envisagé aux seules activités dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine.
Reprenant la plupart des mesures adoptées au Sénat, la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur M. Romain Colas, a, en nouvelle lecture, seulement supprimé la limitation du dispositif de surveillance macroprudentielle aux seules activités dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine.
Elle a également procédé à des adaptations de nature rédactionnelle concernant les conditions d'entrée en vigueur des mesures conservatoires, les conditions de publicité de la décision, et l'ouverture aux personnes concernées de la possibilité d'effectuer un recours en annulation de la décision devant le Conseil d'État.
En séance publique, l'Assemblée nationale a, sur proposition de son rapporteur pour avis, adopté un amendement procédant de la même volonté d'encadrement que celle exprimée par le Sénat, disposant que « le Haut Conseil veille à la protection de la stabilité financière et tient compte des intérêts des assurés, adhérents et bénéficiaires » lorsqu'il met en oeuvre ces nouvelles prérogatives.
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S'il se félicite de ces évolutions, votre rapporteur renouvelle ses doutes quant à la constitutionnalité du dispositif 5 ( * ) , eu égard notamment au principe de liberté contractuelle, et souhaite, en conséquence, poursuivre son encadrement. En effet, lorsqu'il statue sur la constitutionnalité de telles dispositions, le Conseil constitutionnel s'assure du fait qu'il n'est pas porté aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant . Pour fonder sa décision, ce dernier vérifie que les garanties offertes aux contractants et les limitations apportées au dispositif sont suffisantes.
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements (COM-92 et COM-93) visant à sécuriser le dispositif et à garantir les droits des épargnants. Le Haut Conseil de sécurité financière (HCSF) ne devra pas seulement « tenir compte » mais « veiller à la protection des intérêts des assurés » au même titre qu'il veille à la protection de la stabilité financière.
Votre commission a également émis un avis favorable à un amendement de notre collègue Philippe Mouiller (COM-4) qui vise à limiter le dispositif à l'assurance vie. En effet, contrairement à cette dernière, l'assurance non vie (assurance risques, dommages, responsabilité civile, etc.) ne revêt par un caractère systémique et fait déjà l'objet d'un encadrement prudentiel strict.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25 (Art. L. 131-59 du code monétaire et financier) - Réduction de la validité des chèques de 12 à 6 mois
. Cet article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur « les enjeux liés à la monnaie fiduciaire à l'heure de la dématérialisation des moyens de paiement » dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi.
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Le présent article figurait dans le projet de loi initial déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture , il prévoyait de réduire le délai de prescription de l'action du porteur du chèque contre le tiré, à savoir celui qui doit payer, à six mois à partir de l'expiration du délai de présentation, contre un an en vertu des dispositions actuelles. Il était en outre prévu que cette disposition s'applique aux seuls chèques émis à compter de cette date, de sorte que le délai de prescription demeurait d'un an pour ceux émis de façon antérieure.
En première lecture, le Sénat a supprimé cet article , considérant le rôle particulier du chèque pour certains concitoyens et pour certaines opérations spécifiques, à l'instar des acomptes ou des cautions, pour lesquelles un délai de prescription d'un an devait être maintenu.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a partagé les préoccupations exprimées au Sénat . À l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Laurent et malgré un avis défavorable du Gouvernement, un amendement a été voté, prévoyant le maintien du délai de prescription de douze mois en vigueur et la remise au Parlement d'un rapport sur les « enjeux liés à la monnaie fiduciaire à l'heure de la dématérialisation des moyens de paiement » dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi.
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Votre rapporteur prend acte de l'accord de l'Assemblée nationale avec le Sénat sur le maintien de la durée de validité des chèques à douze mois. Cependant, peu favorable à la multiplication des rapports au Parlement, votre commission a émis un avis favorable à un amendement COM-20 de notre collègue Anne-Catherine Loisier visant à supprimer le présent article.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.
ARTICLE 28 (Art. L. 533-12-7 [nouveau] et L. 532-18 du code monétaire et financier) - Interdiction de la publicité par voie électronique pour les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués
. Le présent article vise à interdire aux prestataires de services d'investissement la publicité par voie électronique pour certains contrats financiers hautement spéculatifs et risqués.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement visant à :
- revenir sur l'extension de l'interdiction de la publicité aux instruments financiers cotés hautement spéculatifs et risqués, adoptée par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre rapporteur ;
- mettre en cohérence la numérotation du code monétaire et financier avec les nouveaux articles L. 533?12?1 à L. 533?12?6 du même code introduits par l'ordonnance n° 2016-827 du 23 juin 2016 relative aux marchés d'instruments financiers.
Si votre rapporteur considère que le point d'équilibre atteint avec l'Assemblée nationale sur les articles 28 à 28 quinquies est satisfaisant , il demeure toutefois convaincu que l'exclusion des instruments cotés induit une possibilité de contournement du dispositif prévu au présent article.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 bis A (Art. L. 541-9-1 [nouveau] du code monétaire et financier) - Extension aux conseillers en investissements financiers de l'interdiction de la publicité par voie électronique pour les investissements financiers hautement spéculatifs et risqués
Le présent article vise à étendre aux conseillers en investissements financiers l'interdiction de la publicité par voie électronique pour les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement de coordination avec l'ordonnance n° 2016-827 du 23 juin 2016 relative aux marchés d'instruments financiers.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 bis (Art. L. 222-16-1 [nouveau] du code de la consommation) - Élargissement du champ de l'interdiction des publicités en faveur des produits financiers
. Le présent article vise à introduire dans le code de la consommation une interdiction générale de la publicité par voie électronique pour certains contrats financiers.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement de coordination avec l'ordonnance n° 2016-827 du 23 juin 2016 relative aux marchés d'instruments financiers.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 ter (Art. L. 222-16-2 [nouveau] du code de la consommation) - Interdiction du parrainage en faveur des produits financiers risqués
. Le présent article prévoit d'interdire les opérations de parrainage visant à promouvoir les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement visant à :
- opérer une coordination avec l'ordonnance n° 2016-827 du 23 juin 2016 relative aux marchés d'instruments financiers ;
- ne pas codifier la mesure transitoire relative à l'exécution des contrats en cours.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 quinquies (Art. L. 550-1, 550-3 et L. 621-9 du code monétaire et financier) - Renforcement des obligations applicables aux intermédiaires en biens divers
Cet article a pour objet de renforcer les obligations applicables aux intermédiaires en bien divers.
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Depuis la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, les personnes proposant des placements dits « atypiques » (ex : manuscrits, métaux précieux, terres rares, etc.) relèvent de la deuxième catégorie d'intermédiaires en biens divers prévue à l'article L. 550-1 du code monétaire et financier.
Dans ce cadre, l'AMF peut demander transmission des communications à caractère promotionnel portant sur ces produits et prononcer une injonction - éventuellement rendue publique - à l'encontre d'un intermédiaire lorsque la publicité est déséquilibrée. Il s'agit donc d'un simple contrôle optionnel, réalisé ex-post . Par ailleurs, les intermédiaires ne sont pas soumis au pouvoir de sanction de l'AMF.
Afin de renforcer l'efficacité de ce dispositif, le présent article, introduit par le Sénat à l'initiative de votre commission des finances en première lecture, vise à étendre à la deuxième catégorie d'intermédiaires en biens divers les dispositions protectrices prévues pour la première catégorie en matière de communication promotionnelle :
- serait soumis à l'examen de l'AMF, préalablement à toute communication à caractère promotionnel, un document destiné à donner toute information utile au public sur l'opération proposée, sur la personne qui en a pris l'initiative et sur le gestionnaire ;
- les communications à caractère promotionnel ou le démarchage ne pourraient être entrepris qu'une fois les observations de l'AMF prises en compte ;
- les intermédiaires pourraient être sanctionnés par l'AMF.
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En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, un amendement visant à :
- renvoyer au règlement général de l'AMF les modalités d'examen du document d'information ainsi que les garanties qu'il doit présenter ;
- porter à deux mois le délai de réponse dont dispose l'AMF pour formuler ses observations ;
- supprimer la possibilité d'entreprendre les communications à caractère promotionnel ou le démarchage après écoulement de ce délai, à défaut de respect de ces observations.
Ces ajouts de l'Assemblée nationale complétant utilement le dispositif proposé par votre commission des finances en première lecture, elle y est donc favorable.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 29 (Art. L. 221-27 du code monétaire et financier) - Création d'une option solidaire pour le livret de développement durable
. Le présent article prévoit d' introduire une option de financement de l'économie sociale et solidaire pour le livret de développement durable (LDD). Ce financement interviendrait sous deux formes distinctes :
- d'une part, les établissements distributeurs de LDD proposeraient chaque année à leurs clients détenteurs d'un LDD d'en affecter une partie sous forme de don soit à une personne morale relevant du champ de l'économie sociale et solidaire, au sens de l'article 1 er de la loi du 31 juillet 2014 sur l'économie sociale et solidaire 6 ( * ) , soit à un organisme de financement ou à un établissement de crédit assimilé aux entreprises solidaires d'utilité sociale, au sens de l'article 2 de cette même loi ;
- d'autre part, dans une logique non plus de don, mais d'investissement, une troisième voie d'utilisation des ressources collectées par les établissements distribuant le livret A ou le LDD et non centralisées par la Caisse des dépôts et consignations serait instituée, au profit des financement des structures de l'économie sociale et solidaire.
Par ailleurs, une modification du nom du LDD est prévue, ajoutant le qualificatif solidaire à sa dénomination.
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Le dispositif initialement prévu dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale ne concernait que la création d'une option de don. À l'initiative de notre collègue député Romain Colas, rapporteur au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, les dispositions supplémentaires relatives à la troisième voie d'utilisation et à l'actualisation de la dénomination du LDD avaient été ajoutées. De fait, en première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté le dispositif présenté ci-dessus, avec de surcroît une extension du dispositif du don aux livrets A , selon les mêmes modalités que pour le LDD.
À l'initiative de votre rapporteur, lors de la première lecture, la commission des finances du Sénat avait entendu limiter le champ du dispositif du don aux seuls LDD et supprimer la modification du nom du livret . À l'initiative de notre collègue Marc Daunis, avec l'avis favorable du Gouvernement, le dispositif introduisant une troisième voie d'utilisation des ressources collectées par les établissements distribuant le livret A ou le LDD et non centralisées par la Caisse des dépôts et consignations avait été réintroduit en séance et adopté par le Sénat .
En nouvelle lecture , l'Assemblée nationale a repris le texte voté au Sénat, en réintroduisant la nouvelle dénomination du LDD , à savoir livret de développement durable et solidaire .
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 29 bis AA (Art. L. 132-21-1 du code des assurances) - Assouplissement de la limitation du montant des frais applicables aux contrats obsèques
. Cet article, introduit en séance publique en première lecture au Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur avec un avis favorable du Gouvernement, vise à assouplir la limitation des frais applicables aux contrats obsèques commercialisés par les organismes d'assurance.
La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à étendre, par cohérence, cette évolution aux organismes relevant du code de la mutualité.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 29 quater (Art. L. 141-7 du code des assurances) - Rôle de l'assemblée générale dans une association ayant souscrit un contrat d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation
. Le présent article a été adopté en première lecture en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Razzy Hammadi.
Il prévoyait initialement d'inscrire au deuxième alinéa de l'article L. 141-7 du code des assurances le fait que, dans le cadre des contrats d'assurance dits de groupe pouvant être souscrits par l'intermédiaire d' « associations d'épargnants », également appelées « associations souscriptrices », « l'assemblée générale a seule qualité pour autoriser la modification d'éléments substantiels du contrat d'assurance de groupe souscrit par l'association ».
Supprimé en première lecture par le Sénat, sur proposition de votre commission des finances, cet article a été rétabli en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative de Razzy Hammadi, le mot « substantiels » ayant toutefois été remplacé par le mot « essentiels », ce qui tend à en limiter légèrement les exigences.
Même s'il continue à penser, ainsi qu'il l'avait exprimé dans son rapport en première lecture, que ce dispositif ne constitue pas la bonne réponse au manque de précision des délégations des assemblées générales des associations souscriptrices à leurs conseils d'administration, votre rapporteur relève que cette nouvelle rédaction est plus équilibrée que celle de la version initialement adoptée.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 33 - Habilitation pour la réforme du régime prudentiel des activités de retraite professionnelle supplémentaire et modernisation de certains dispositifs de retraite supplémentaire à adhésion individuelle
. Cet article autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, des mesures relatives aux retraites supplémentaires.
Il permet ainsi au Gouvernement d'assouplir le cadre prudentiel 7 ( * ) des sociétés d'assurance qui gèrent des régimes de retraite supplémentaire en créant une nouvelle catégorie d'organismes ayant pour objet spécifique la gestion de ces régimes. Ces nouveaux organismes pourront bénéficier du cadre prudentiel de la directive dite « IORP », 8 ( * ) plus souple et davantage adapté au profil des activités de retraite que le cadre prudentiel général applicable aux activités d'assurance, issu de la directive « Solvabilité II » 9 ( * ) .
Initialement, il comprenait des mesures relatives aux régimes des plans d'épargne retraite populaire , supprimées en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois au profit d'un nouvel article 33 bis .
Il comprend également une modification du statut des institutions de retraite professionnelle collective , afin de favoriser la commercialisation des plans d'épargne retraite collective en libre prestation de service.
Enfin, cet article habilite le Gouvernement à réformer et harmoniser par ordonnance les régimes des retraites supplémentaires par points . En première lecture, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, une précision sur les possibilités d'évolution des droits des régimes de retraite supplémentaire par point visant à ne pas permettre, pour les régimes existants, de modifier la garantie de non baisse de leur valeur.
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En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement précisant que « les modifications de la garantie de non baisse de la valeur de service de l'unité de rente peuvent uniquement intervenir dans le cadre d'un avenant accepté par le souscripteur ». Votre rapporteur estime que cette position de compromis entre les deux assemblées permet d'assurer un équilibre entre la nécessaire flexibilisation de ces régimes, qui souffrent d'une baisse de leur rentabilité, et la protection des droits des assurés.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 45 bis (Art. L. 225-102-4 du code de commerce) - Introduction d'un reporting pays par pays public pour les grandes entreprises
. Le présent article prévoit d' introduire une déclaration publique d'activités pays par pays pour les entreprises dont le chiffre d'affaires excède le seuil de 750 millions d'euros dans un premier temps, un abaissement progressif à 500 millions d'euros puis 250 millions d'euros étant prévu, respectivement deux ans puis quatre ans après l'entrée en vigueur du présent dispositif. La déclaration prendrait la forme d' un rapport, publié en ligne et dans un format de données ouvertes et gratuites, contenant les éléments suivants :
« - 1° Une brève description de la nature des activités ;
- 2° Le nombre de salariés ;
- 3° Le montant du chiffre d'affaires net ;
- 4° Le montant du résultat avant impôt sur les bénéfices ;
- 5° Le montant de l'impôt sur les bénéfices dû pour l'exercice en cours, à l'exclusion des impôts différés et des provisions constituées au titre de charges d'impôt incertaines ;
- 6° Le montant de l'impôt sur les bénéfices acquitté , accompagné d'une explication sur les discordances éventuelles avant le montant de l'impôt dû, le cas échéant, en tenant compte des montants correspondants concernant les exercices financiers précédents ;
- 7° Le montant des bénéfices non distribués ».
La présentation de ces éléments distingue trois groupes de pays :
- de façon séparée pour chacun des États membres de l'Union européenne dans lesquels les sociétés exercent une activité ;
- de façon séparée pour chaque État qui , à la fin de l'exercice comptable précédent, figure sur la liste commune de l'Union européenne des juridictions fiscales non coopératives ;
- de façon séparée pour chacune des juridictions fiscales dans lesquelles est situé un nombre minimal d'entreprises liées à la société faisant l'objet de la déclaration, la présentation s'opérant sous une forme agrégée si le seuil n'est pas atteint.
Il est prévu une entrée en vigueur du dispositif proposé le lendemain de l'entrée en vigueur de la directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises, et, à défaut, au plus tard le 1 er janvier 2018 .
En outre, le présent article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 31 décembre 2020, un rapport d'évaluation des effets du dispositif et de l'opportunité de le modifier.
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Le présent article a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Sébastien Denaja , rapporteur du projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ainsi que de nos collègues députés Romain Colas, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, et Dominique Potier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques. Le Gouvernement s'est prononcé en faveur de la transposition dès l'adoption de la directive européenne présentée le 12 avril 2016. Cette position implique de facto que le dispositif soit le décalque du contenu de la norme européenne en cours de discussion . L'article voté en première lecture à l'Assemblée nationale s'en écartait sur deux points :
- s'agissant des modalités de présentation pour les États hors Union européenne et ne figurant pas dans la liste commune de l'Union européenne des juridictions fiscales non coopératives : la proposition de directive retient le principe d'une présentation agrégée, tandis que le dispositif voté prévoyait une présentation séparée dès lors que la société faisant l'objet de la déclaration disposait d'un nombre minimal d'entreprises liées au sein de l'État considéré ;
- s'agissant du seuil d'assujettissement à la déclaration, dans la mesure où le seuil retenu par la proposition de directive de 750 millions d'euros de chiffre d'affaires serait abaissé en deux étapes pour atteindre 250 millions d'euros.
Surtout, il excédait une transposition anticipée dans la mesure où il prévoyait une entrée en vigueur par défaut, fixée au 1 er juillet 2017 , décorrélée de l'adoption de la proposition de directive.
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En première lecture, à l'initiative de votre rapporteur et avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a entendu rapprocher le dispositif du présent article du contenu exact de la proposition de directive , et conditionner l'entrée en vigueur du dispositif national à l'adoption de la directive. En outre, le rapport d'évaluation prévu d'ici la fin de l'exercice 2020 n'avait pas été retenu.
En nouvelle lecture, à l'initiative des trois rapporteurs, l'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture , sous réserve du report de l'entrée en vigueur par défaut du dispositif national du 1 er juillet 2017 au 1 er janvier 2018. De plus, un amendement prévoyant que l a déclaration d'activité serait publiée en ligne, dans un format de données ouvertes et gratuites , a été voté avec l'avis favorable du Gouvernement.
Votre rapporteur renouvelle ses critiques s'agissant de transposer par anticipation une directive pour laquelle les négociations s'engagent à peine au Conseil. De plus, dans la mesure où les positions des États membres sont disparates et que le Royaume-Uni, qui avait initialement soutenu la proposition de la Commission européenne, s'est mis en retrait des négociations depuis le référendum du 23 juin dernier, l'issue des discussions au Conseil demeure incertaine . De fait, l'anticipation d'un texte en cours de négociation n'est pas souhaitable .
En outre, les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'équilibre défini en première lecture par le Sénat conduisent à excéder une transposition anticipée de la proposition de directive, s'agissant tant des modalités de présentation de la déclaration selon les pays considérés que de l'abaissement du seuil d'assujettissement. Surtout, le présent article prévoit une entrée en vigueur par défaut du dispositif, y compris si la proposition de directive en discussion ne prospère pas .
Or il faut rappeler l'incertitude juridique s'agissant de la constitutionnalité d'un mécanisme de déclarations publiques d'activités introduit par une loi nationale . La décision n° 2015-725 du 29 décembre 2015 du Conseil constitutionnel sur l'article 121 de la loi de finances initiale pour 2016, introduisant les déclarations d'activités à destination des administrations fiscales, a ainsi relevé que les informations transmises ne pouvaient être rendues publiques sauf à méconnaître la liberté d'entreprendre. De fait, la constitutionnalité d'une loi nationale introduisant un reporting public sans passer par le truchement d'une norme européenne demeure largement incertaine .
Pour toutes ces raisons, à l'initiative de votre rapporteur, la commission des finances a adopté l'amendement COM-94 pour revenir au texte voté en première lecture au Sénat.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 52 bis - Rapprochement de
l'Agence française de développement
et de la Caisse des
dépôts et consignations
. Le présent article prévoit la conclusion d'une convention-cadre entre l'Agence française de développement et la Caisse des dépôts et consignations afin de définir les modalités de leur collaboration en matière de développement.
*
À l'été 2015, le Président de la République a annoncé le rapprochement de l'Agence française de développement (AFD) et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) avec l'objectif de renforcer les moyens de l'agence à l'horizon 2020 et de faire de la CDC l'une des plus importantes institutions financières publiques européennes. Dans le prolongement de cette annonce, une mission de préfiguration a été confiée à Rémy Rioux, depuis lors nommé directeur général de l'AFD, qui proposait dans ses conclusions une intégration de l'AFD au groupe CDC sans lien capitalistique.
Les rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement » pour la commission des finances du Sénat, Fabienne Keller et Yvon Collin, ont étudié de façon approfondie ce projet de rapprochement 9 ( * ) et proposé l'intégration de l'AFD sous la forme d'une section à l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, à condition de mettre en place une gouvernance sui generis , qui concilie efficacité opérationnelle et maintien de la capacité de l'État à définir la politique d'aide publique au développement.
Dans le prolongement de ce rapport et constatant qu'aucune disposition législative n'était prévue bien que le rapprochement soit mis en oeuvre, nos deux collègues ont déposé, en première lecture au Sénat, deux amendements identiques prévoyant notamment la conclusion d'une convention-cadre entre ces deux institutions financières, afin de permettre au Parlement de débattre du rapprochement et de lui donner un fondement légal. Ces deux amendements ont été adoptés en séance publique , avec l'avis favorable de votre commission et du Gouvernement et le présent article a donc été introduit en première lecture au Sénat .
Son I prévoit la conclusion d'une convention-cadre pluriannuelle entre la CDC et l'AFD, d'ici la fin de l'année 2016, afin de définir leurs modalités de collaboration et de coordination. Son II propose la remise d'un rapport établissant le bilan de la mise en oeuvre de cette convention et proposant des voies d'amélioration de la coopération entre ces deux institutions. La date du 1 er octobre 2019 doit permettre au Parlement de disposer de toutes les informations nécessaires d'ici 2020, horizon fixé par le Président de la République pour augmenter de 4 milliards d'euros les engagements de l'AFD.
*
En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale , notre collègue député Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, a reconnu l'utilité d'étudier et d'expérimenter ce rapprochement ainsi que souligné le pragmatisme de cet article, qui permet de lancer le processus sans déterminer dès aujourd'hui sa forme juridique et financière. La commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi adopté cet article modifié par un amendement de précision , prévoyant que le ministère du développement chargé de donner son avis sur la convention-cadre était bien le ministère du développement international. En séance, cet article a été adopté sans modification.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 54 bis B (Art. L. 518-4 du code monétaire et financier) - Ajout de représentants du personnel à la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations
. Le présent article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative de notre collègue Henri Emmanuelli avec un sous-amendement du rapporteur pour avis de la commission des finances, prévoit d' intégrer au sein de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) deux représentants élus des personnels du groupe .
Suite à un amendement de notre collègue Michel Bouvard en commission des finances, le Sénat a supprimé cet article en première lecture, au motif que cette mesure reviendrait à donner aux représentants du personnel un avis sur la révocation du directeur général (article L. 518-11 du code monétaire et financier), sous l'autorité duquel ils sont pourtant placés. Il indiquait également que leur participation pourrait limiter la liberté de parole qui y règne aujourd'hui et contribuer ainsi à réduire la qualité du travail qu'elle effectue.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte.
Votre commission a adopté un amendement (COM-95) qui confirme la position adoptée en première lecture en supprimant la participation de deux représentants du personnel à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
Cet amendement reprend néanmoins les dispositions de l'amendement COM-23 présenté par nos collègues Maurice Vincent et Richard Yung, qui visent à mettre en conformité l'article 34 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996, sur lesquelles est fondée l'organisation du dialogue social au sein de cet établissement. En effet, cet article ayant été en partie abrogé par la décision QPC n° 2016-579 du Conseil constitutionnel du 5 octobre 2016 à compter du 31 décembre 2017, la nécessité d'assurer le respect de la Constitution justifie que le législateur le modifie rapidement, même en nouvelle lecture, afin de donner une assise juridique au dialogue social au sein de l'institution.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 54 bis F (Art. 59 decies [nouveau] du code des douanes, L. 83 et L. 83 B du livre des procédures fiscales, et L. 114-20 du code de la sécurité sociale) - Échanges d'informations entre la DGFiP, la DGDDI et la DGCCRF
. Le présent article vise à instituer un régime unique d'échanges d'informations entre la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), dans le cadre de l'ensemble de leurs missions.
Le droit actuel permet les échanges d'informations, d'une part, entre la DGFIP et la DGDDI, et d'autre part, entre la DGDDI et la DGCCRF. Par contre, aucune disposition ne permet actuellement la levée du secret professionnel entre la DGFIP et la DGCCRF. Or, comme cela a été souligné à de nombreuses reprises dans les travaux de la commission des finances, la fluidité des échanges entre l'administration fiscale, la douane et la DGCCRF revêt une grande importance, notamment en matière de TVA et de fraude sur Internet. La création d'une « task force TVA » au sein du ministère de l'économie et des finances en 2015 vise d'ailleurs à améliorer la coordination entre les différents acteurs.
Le présent article, adopté en première lecture par le Sénat et issu d'un amendement du Gouvernement, vise donc à permettre des échanges d'informations entre la DGFiP et la DGCCRF.
Par souci de lisibilité, un dispositif unique aux trois administrations serait créé, sous la forme de deux articles rédigés dans les mêmes termes, respectivement dans le livre des procédures fiscales et dans le code des douanes. Ceux-ci se substitueraient aux dispositions existantes.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination. Il s'agit de supprimer, au sein de l'article L. 114-20 du code de la sécurité sociale, la référence à l'article L. 83 B du livre des procédures fiscales, devenue obsolète.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.
* 3 Règlement n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission, et directive 2014/57/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (directive relative aux abus de marché).
* 4 règlement (UE) 2016/1011 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 concernant les indices utilisés comme indices de référence dans le cadre d'instruments et de contrats financiers ou pour mesurer la performance de fonds d'investissement et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE et le règlement (UE) n° 596/2014.
* 5 Avis n°710 (2015-2016) présenté au nom de la commission des finances du Sénat sur le présent projet de loi en première lecture, p. 85.
* 6 Loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 sur l'économie sociale et solidaire.
* 7 Directive européenne 2003/41/CE du 3 juin 2003 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle dite « IORP ».
* 8 Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice dite « Solvabilité II ».
* 9 Fabienne Keller et Yvon Collin, Pour un rapprochement ambitieux de l'Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations, rapport d'information n° 532 (2015-2016), 6 avril 2016.