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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

C. DEPUIS 2012, UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU SOLDE DE LA BRANCHE MALADIE NE PERMETTANT PAS UNE CONSOLIDATION DURABLE

Entre l'exécution pour l'année 2012 et la prévision actualisée pour  016, le solde de la branche maladie du régime général aurait été amélioré de 1,8 milliard d'euros uniquement, dont 0,7 milliard d'euros résultant d'un produit exceptionnel de CSG, soit un montant bien inférieur aux réductions enregistrées chaque année entre 2010 et 2012, de respectivement 3 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros. Si les prévisions pour 2017 s'avéraient, l'amélioration ne serait que de 3,3 milliards d'euros en cinq ans.

Surtout, si ces résultats traduisent une amélioration des comptes de l'assurance maladie, ils n'en reflètent guère une véritable consolidation, pour deux raisons.

1. Une amélioration en partie inopérante pour les finances publiques en raison de l'accroissement des besoins de financement des établissements de santé

Le recours répété aux annulations de crédits mis en réserve en début d'année pour satisfaire au respect de l'ONDAM s'opère au prix de la mise sous tension des professionnels et des différents établissements de santé. L'analyse comparée de l'évolution de l'effort d'investissement et du taux d'endettement des hôpitaux publics entre 2002 et 2014 illustre bien que le maintien à un haut niveau d'endettement ne correspond plus à une dynamique d'investissement, en raison notamment du manque de visibilité des établissements sur le montant des crédits dont ils disposeront effectivement.

Évolutions comparées de l'effort d'investissement et du taux d'endettement

des hôpitaux publics entre 2002 et 2014

Source : « Les établissements de santé », panoramas de la DREES, 2016

De fait, l'incidence réelle du respect de l'ONDAM hospitalier sur le respect de la trajectoire des finances publiques se révèle en partie annihilée par une augmentation concomitante du besoin de financement des établissements de santé.

2. Un plan ONDAM 2015-2017 non respecté

Le tournant opéré en 2014 par le Gouvernement en vue de privilégier des mesures de maîtrise de la dépense, après de lourdes mesures d'augmentation des recettes, devait notamment s'appuyer sur la mise en oeuvre d'un plan triennal d'économies sur l'ONDAM devant permettre de dégager 10 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2017. Dans cette perspective, l'article 10 de la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014 pour les années 2014 à 201963(*) prévoyait que l'ONDAM devait progresser de 2 % par an en moyenne sur la période 2015-2017.

Cette trajectoire avait déjà été infléchie dans le cadre du programme de stabilité 2015-2018 présenté en avril 2015, ajustant l'ONDAM à 2,1 % en 2015, puis à 1,75 % les deux exercices suivants. Or le taux d'évolution de 2,1 % retenu par le présent projet de loi de financement conduit à renoncer aux objectifs initiaux, allant à l'encontre de la loi de programmation de 2014 et des prévisions actualisées du programme de stabilité d'avril 2016.

De plus, l'analyse des mesures d'économies prises dans le cadre du plan ONDAM révèle le renforcement de cibles peu documentées et dont le montant de moindre dépenses est établi par rapport à un tendanciel dont la Cour des comptes souligne la portée relative (cf. supra). Le graphique ci-dessous illustre la très forte hausse des objectifs d'économies déterminés sur les quatre leviers activés dans le cadre du plan triennal. Dans la mesure où la direction de la sécurité sociale n'effectue pas de suivi complet ex post des économies réalisées selon les objectifs initiaux, considérant par défaut les économies comme réalisées dès lors que l'ONDAM exécuté a respecté les objectifs de dépenses et de taux de progression, alors même que ce respect résulte de mesures de régulation budgétaire et de présentations comptables opportunes, la concrétisation réelle de ces économies doit être interrogée.

Évolution des mesures d'économies prévues

dans le cadre du plan ONDAM 2015-2017

Source : commission des finances du Sénat à partir des lois de financement de la sécurité sociale successives


* 63 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019