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Projet de loi de finances pour 2017 : Économie

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Économie ( avis - première lecture )

CHAPITRE IV - LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POSTE ET AUX COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

Ce chapitre, qui analyse le volet « Poste et communications électroniques » de la mission « Économie », est présenté par M. Philippe Leroy, rapporteur pour avis. Après une description de l'évolution budgétaire des crédits correspondants pour 2017, il analyse la gestion par l'ANFR du déploiement de la 4G dans les bandes 700 et 800 MHz, puis l'état de déploiement du très haut débit dans le cadre du plan France très haut débit présenté par le Gouvernement en 2013.

I. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES

Les crédits d'État de la mission relatifs au secteur des postes et communications électroniques et à l'économie numérique proviennent essentiellement de deux sources :

- le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », qui finance notamment les crédits alloués à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et à l'Agence nationale des fréquences (ANFR) ;

- le programme 343 « Plan France très haut débit », dédié au financement du très haut débit et créé par la loi de finances pour 2015.

A. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

Deux actions sur les quatorze que compte le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » ont trait au secteur des communications électroniques. Il s'agit de l'action 04 « Développement des télécommunications, des postes et de la société d'information », qui concentre la grande majorité des crédits, et de l'action 13 « Régulation des communications électroniques et des postes ».

1. L'action 4 « Développement des communications, des postes et de la société de l'information »

Mise en oeuvre par la direction générale des entreprises (DGE), cette action a pour objet, d'une part, de favoriser le développement des services de communications électroniques par une politique d'ouverture à la concurrence et à l'innovation, ainsi que par le maintien d'un service public de qualité et, d'autre part, de permettre l'essor des technologies de l'information.

Ses crédits s'élèvent pour l'exercice 2017 à 162,33 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), contre 161,58 millions d'euros en 2016, soit une légère hausse de 0,46 %, après une baisse de 6,32 % l'année passée. Ils se partagent entre 31,54 millions d'euros - dont la quasi-totalité est composée par la subvention à l'ANFR - de dépenses de fonctionnement (soit 19,4%) et 130,78 millions d'euros - dont 90% sont constitués par le soutien de l'État au transport de la presse - de dépenses d'intervention (soit 80,6%).

· Un budget de l'ANFR maintenu sous tension

La principale dépense de fonctionnement de l'action 4 correspond à la dotation allouée à l'Agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996, qui gère le spectre hertzien. Placée auprès du ministre chargé des communications électroniques, elle exerce son activité en concertation avec les onze administrations et autorités affectataires de fréquences radioélectriques, qui sont représentées à son conseil d'administration. Elle est organisée en cinq directions, sur onze implantations en métropole et quatre outre-mer. Son coeur de métier consiste à exercer, depuis sa création, trois missions : la planification du spectre hertzien et la conduite des négociations internationales en la matière, la gestion des fréquences (tenue des bases de données, accord sur l'implantation des émetteurs et délivrance d'une partie des autorisations et de certificats radio, ordonnancement des redevances au profit du budget général) et le contrôle des fréquences (police du spectre et surveillance des marchés).

D'un montant de 31,3 millions d'euros, en AE comme en CP, la subvention pour charges de service public versée à l'ANFR est stable par rapport à 20162(*). Elle reste la ressource principale de l'agence, alors que les ressources propres ne représentent qu'environ 1% du budget. À côté de cette subvention, l'Agence se finance sur ses ressources propres.

Cette stabilisation s'inscrit dans une tendance structurelle à la baisse au cours de ces dernières années. Et l'interrogation, déjà émise lors des précédents rapports pour avis, sur les capacités futures de cette agence à mener des tâches d'une importance croissante reste d'actualité. Cette incertitude n'a pas été levée dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) pour les années 2015 à 2017 entré en vigueur l'année dernière, qui fixe les orientations stratégiques de l'agence pour cette période, mais ne s'accompagne d'aucun engagement financier de l'État.

Ces dernières années, aux missions traditionnelles de planification du spectre, de gestion et de contrôle des fréquences, se sont en effet ajoutées deux activités d'ampleur. Il s'agit, d'abord, de la protection de la réception de la télévision, dont les développements récents seront décrits infra.

Il s`agit, ensuite, du contrôle de l'exposition du public aux ondes électromagnétiques, qui consiste à veiller au respect des valeurs limites réglementaires d'exposition du public aux champs électromagnétiques3(*). Toute personne physique ou morale peut demander à l'ANFR de faire mesurer l'exposition aux ondes électromagnétiques aussi bien dans les locaux d'habitation que dans des lieux accessibles au public (parcs, commerces...). Cette démarche est gratuite, et les résultats des mesures sont publiés sur le site internet www.cartoradio.fr, sauf si l'occupant du local d'habitation s'y oppose. Pour financer cette mission, l'ANFR dispose d'une partie du produit de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux mise en place en 2011. Deux laboratoires accrédités, sélectionnés par appel d'offre fin 2013, sont en charge des mesures sur l'ensemble du territoire4(*). En 2015, environ 390 demandes ont été adressées chaque mois à l'agence et 3523 mesures ont été réalisées.

Depuis la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques, elle est notamment chargée de publier des lignes directrices pour harmoniser la présentation des résultats des simulations de l'exposition générée par l'implantation d'une installation radioélectrique soumise à accord ou avis de l'agence, de mettre à la disposition des communes une carte des antennes-relais, de définir, recenser puis vérifier les points atypiques (c'est-à-dire les lieux dans lesquels le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l'échelle nationale), ou encore d'animer le Comité national de dialogue pour l'information de toutes les parties prenantes, dont le fonctionnement a été précisé par le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016.

Si ces nouvelles missions ont, pour la plupart, fait l'objet d'un dispositif de financement, celles résultant de la mise en oeuvre de la loi du 9 février 2015 ont été effectuées à budget constant. L'ANFR doit donc poursuivre la démarche de réduction des coûts et de hausse de ses ressources propres engagée au cours des derniers exercices. En effet, sur la période 2010-2015, l'agence s'est adaptée à un contexte budgétaire exigeant en réduisant ses effectifs, de 330 à 309 agents, en stabilisant ses dépenses de personnel (autour de 24,5 M€ sur la période), et en diminuant ses dépenses d'investissement de 2,2 M€ (passées de 4,955 M€ en 2010 à 2,743 M€ en 2015). Elle poursuivra pour les années à venir ces efforts d'adaptation de son activité en recherchant de nouveaux gains de productivité.

Votre rapporteur souhaite souligner la grande diversité des missions et le professionnalisme avec lequel l'agence s'en acquitte. C'est la preuve que l'État peut rester compétent dans les domaines à forte intensité technologique sans avoir besoin d'externaliser ses interventions au moyen d'une autorité administrative indépendante. Il remarque que les missions de l'ANFR sont d'ailleurs, du fait de son statut d'établissement public de l'État, d'une notoriété inversement proportionnelle au service rendu à la population. Un exemple de mission peu connue est celle qu'elle assure en matière de sécurité en mer. Elle délivre, dans ce cadre, des licences radios (90 768 licences valables pour l'année 2016 ont été envoyées) et des identifiants radiomaritimes. L'agence met à disposition des centres de surveillance maritimes sa base de données Radiomaritimes, contribuant ainsi à la réactivité des secours pour porter assistance aux naufragés en détresse. Elle effectue également le contrôle des stations radioélectriques à bord des navires, ce qui a concerné 4320 navires en 2015.

Un autre exemple, qui touche très probablement la plupart de la population, est celui de la planification du contrôle de l'utilisation des fréquences et la garantie de leur disponibilité effective lors des grands évènements publics, notamment sportifs. Ces évènements donnent lieu à une utilisation intensive des fréquences temporaires par les médias, les services organisateurs ou de sécurité, ce qui justifie une intervention de l'agence. Elle s'illustre ainsi chaque année lors du Tour de France, du tournoi de tennis de Roland-Garros, des 24 heures du mans et du défilé du 14 juillet. Elle est également intervenue cette année pour l'Euro 2016. Ces évènements sportifs lui permettent de développer ses ressources propres.

· La problématique du soutien public au transport de la presse

La mission de service public confiée à La Poste en matière de transport et de distribution de la presse définie à l'article L. 2 du code des postes et communications électroniques, consiste à distribuer la presse écrite, six jours sur sept, sur tout le territoire, à des tarifs inférieurs à ceux pratiqués dans le cadre général du service universel. Les tarifs postaux applicables à cette prestation de service public sont homologués par le ministre en charge des postes après avis de l'ARCEP, et les sujétions particulières supportées par la Poste en raison de cette mission font l'objet d'une compensation financière de l'État.

En 2015, 1,15 milliard de publications ont été transportées et distribuées par La Poste, soit 30 % de la diffusion totale de la presse française, faisant de ce mode de distribution le deuxième canal de diffusion de la presse après la vente au numéro. Si la presse quotidienne privilégie le portage à la diffusion postale dans les zones à forte densité de population, notamment pour des questions d'horaires de distribution, le postage reste toujours un vecteur de diffusion très largement utilisé par les magazines. La Poste est même amenée à jouer un rôle particulièrement structurant pour certaines familles de presse, avec des taux de postage pouvant dépasser 75 % voire 90 % de la diffusion totale des titres (presse professionnelle, presse associative, presse économique, presse syndicale, presse famille).

Cette mission de service public de transport et de distribution de la presse écrite est compensée financièrement par l'État dans les conditions fixées aux articles R. 1 g) et R. 1-1-26 du code des postes et des communications électroniques. Cette compensation représente plus de 90 % des dépenses d'intervention de l'action 4, et s'élève cette année à 119 millions d'euros, comme pour le précédent exercice. Il s'agira donc du premier exercice connaissant une compensation stabilisée en montant par rapport à l'exercice précédent depuis 2011 (son montant s'élevait alors à 242 millions d'euros). La question du niveau de cette compensation financière est cruciale dans les relations entre l'État et la Poste, dans la mesure où, selon les documents budgétaires, cette activité de service public est, après prise en compte de la compensation de l'État, déficitaire de 332 millions d'euros.

Cette contribution de l'État était régie, entre 2008 et 2015, par le protocole d'accord État-Presse-La Poste, dit « accord Schwartz », qui, en contrepartie de la réduction de cette contribution de l'État, prévoyaient d'importantes hausses de tarifs postaux de presse sur la période (47 %, inflation comprise, selon la fédération nationale de la presse spécialisée pour ce type de presse). Ces accords arrivant à échéance en décembre 2015, le ministère de la Culture et de la Communication a annoncé en juin 2015 le lancement d'une réforme de l'aide à la diffusion postale de la presse. Deux missions d'études ont été diligentées à l'issue de cette annonce, l'une concernant les coûts du transport et de la distribution postale de la presse confiée à l'ARCEP et l'autre confiée à M. Emmanuel Giannesini, Conseiller maître à la Cour des comptes, pour étudier et proposer différents scenarios susceptibles de préparer la suite de l'accord Schwartz. L'avis de l'ARCEP n° 2015-0831 a été rendu le 7 juillet 2015, mais le rapport de la mission confiée à M. Giannesini n'a pas été rendu public, alors même que les décisions en la matière en ont directement résulté. Le conseil des ministres du 2 décembre 2015 a fixé le niveau des augmentations tarifaires ainsi que le montant de la compensation accordée par l'État à La Poste pour les années 2016 à 2022. Le Gouvernement a donc choisi d'agir unilatéralement, là où la période précédente avait fait l'objet d'un accord tripartite - lequel n'avait, cependant, pas été respecté par l'État. Il a repris le principe de différenciation des tarifs selon les catégories de presse, mais en a distingué quatre, là où les accords Schwartz en établissaient trois5(*). Les catégories arrêtées par le conseil des ministres et les hausses de tarifs correspondantes, étaient les suivantes :

- hausse correspondant à celle de l'inflation pour les titres à faibles ressources publicitaires ;

- hausse - hors inflation - de 1 % pour la presse d'information politique et générale ;

- de 3 % - hors inflation - pour la presse de la connaissance et du savoir ;

- et de 5 % - hors inflation - enfin pour la presse de loisirs et de divertissements.

Cependant, cette orientation a finalement été remise en cause. Pour l'année 2016, les tarifs fixés ne retenaient que trois catégories, et la troisième catégorie englobait les deux dernières initialement annoncées par le Gouvernement, en appliquant un tarif de 3% hors inflation. Lors de son discours prononcé à la conférence des éditeurs, le 3 octobre 2016, la ministre de la culture et de la communication a reconnu, « par souci de clarté et de cohérence de l'action publique », avoir « renoncé à la création de nouvelles catégories de presse, autres que la presse d'information politique et générale ». Votre rapporteur s'étonne des manières peu orthodoxes utilisées en l'espèce par l'État. La presse de la connaissance et du savoir, qui est acheminée à plus de 90% par voie postale, méritait, du point de vue de votre rapporteur, d'être reconnue comme telle par l'État. À ce titre, une étude publiée par l'IFOP en mai dernier, conduite auprès des lecteurs de la presse professionnelle, montrait que 91% la considèrent comme crédible et fiable, et que les trois quarts affirment qu'elle contribue à leurs besoins de formation.

C'est pourquoi votre rapporteur salue l'adoption, à l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté par le député Jean-Marie Beffara visant à faire bénéficier les entreprises éditant des services de presse en ligne de la connaissance et du savoir du régime de la provision pour investissement déductible établi à l'article 39 bis A du code général des impôts, dont bénéficient aujourd'hui les entreprises éditant des services de presse d'information politique et générale. Il s'agit de remédier à une inégalité de traitement préjudiciable à cette presse d'intérêt général.

· Les autres crédits de l'action

Cette action porte aussi les crédits correspondant aux remboursements à La Poste des courriers des particuliers adressés en franchise postale, conformément aux articles R. 1 g) et R. 1-1-26 du code des postes et des communications électroniques. En pratique, il s'agit des correspondances ordinaires reçues par le Président de la République et de l'acheminement des cécogrammes (colis ou courriers destinés aux personnes mal voyantes), qui se fait en franchise postale. A hauteur d'1,52 million d'euros, ils sont en légère hausse par rapport au précédent exercice (+ 1,3%)

Quant aux « dépenses d'intervention en faveur du numérique et des télécommunications », s'élevant à 10,27 millions d'euros (contre 9,6 millions d'euros budgétisés pour 2016), elles recouvrent quasi exclusivement - à hauteur de 10,1 millions d'euros pour 2017 contre 9,4 millions en 2016 - les dotations versées aux organismes internationaux compétents dans ce domaine. Il s'agit de l'Union internationale des télécommunications, de l'Union postale universelle, de la Conférence européenne des postes et télécommunications, des organisations internationales de satellites, ou encore des structures assurant la gouvernance d'Internet. Le solde (168 000 euros) correspond pour l'essentiel aux dépenses d'intervention de l'Agence du numérique, mise en place l'année dernière afin d'accompagner et de renforcer le développement du secteur.

L'AGENCE DU NUMÉRIQUE

L'agence du numérique est un service à compétence nationale rattaché à la direction générale des entreprises institué par le décret n° 2015-113 du 3 février 2015. Le Gouvernement a souhaité, ce faisant, mutualiser et renforcer trois missions jusqu'ici distinctes :

- la mission « très haut débit », consacrée au déploiement du très haut débit sur l'ensemble du territoire ;

- la mission « French tech », dédiée au développement des écosystèmes de start-up et d'innovation - un premier bilan de cette initiative devrait être publié par l'agence en début d'année prochaine ;

- la délégation aux usages de l'internet (DUI), renommée « programme société numérique » par l'agence, dont les objectifs sont de renforcer l'accès des publics éloignés du numérique aux usages essentiels, d'organiser l'acculturation des citoyens au numérique, et de financer des projets innovants en la matière.

La création de cette agence traduit la nécessité d'une approche globale du numérique dans les territoires : le déploiement d'un socle d'infrastructures, le développement de services individuels et collectifs innovants recourant à ces réseaux, et la création d'activités nouvelles et d'emplois locaux tirant partie du numérique.

Ses missions revêtent donc un caractère pleinement opérationnel, là où le Conseil national du numérique relève plus du cercle de réflexion. Ce que confirme l'article 2 du décret la régissant, selon lequel elle « est chargée de l'impulsion, de l'animation et de l'accompagnement des projets et des initiatives numériques (qu'elle porte) et développés dans les territoires par les collectivités publiques, les réseaux d'entreprises, les associations et les particuliers ». Son comité d'orientation associe des personnalités issues d'horizons divers.

2. L'action 13 « Régulation des communications électroniques et des postes »

L'action 13 est entièrement destinée au financement de l'ARCEP. À 23,21 millions d'euros, en AE comme en CP, contre 21,19 millions d'euros l'an passé, sa dotation de fonctionnement est en hausse de 9,52 % cette année, après une baisse non négligeable l'an passé (-5,16%).

· Une situation budgétaire probablement moins critique en 2017

Selon une réponse au questionnaire budgétaire, depuis l'exercice 2013, l'autorité ne parvient à clore ses exercices budgétaires qu'au prix d'abondements exceptionnels, en fin de gestion, du programme 134 et en différant sur des exercices futurs des dépenses indispensables, notamment d'investissement. En 2016, toujours selon ce document, l'ARCEP « fait face, pour la troisième année consécutive, à une impasse financière qui nécessitera que le Gouvernement attribue, en cours de gestion, des ressources additionnelles tant en AE qu'en CP d'ici à la fin de l'exercice ». Selon les documents fournis à votre rapporteur, le différentiel entre les autorisations d'engagement disponibles en fin de gestion et celles nécessaires à l'exécution s'élevait à 1,4 million d'euros fin 2014. Votre rapporteur pour avis souligne depuis plusieurs années les difficultés financières de l'autorité. Ce constat était, du reste, partagé par la commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques6(*) - au sein de laquelle votre rapporteur a l'honneur de siéger -, dans son avis n° 2015-03 du 9 juin 2015, qui relevait que « sans ajustement de ses moyens, les nouvelles missions envisagées par les projets de lois en cours pourront difficilement être mises en oeuvre ».

La loi de finances pour 2016 a permis de rétablir les emplois de l'ARCEP à un niveau de 171 équivalents temps plein. L'ARCEP n'en a pas moins poursuivi ses efforts de modernisation de la gestion du personnel, afin d'absorber, à schéma d'emploi constant, ses nouvelles missions (dont il sera question infra). Elle a ainsi décidé de redéployer sur trois ans 20 à 25% de ses effectifs - soit 10 à 15 équivalents temps plein par an, notamment des fonctions support (qui représenteront, en 2018, 12% de l'effectif global) vers l'exercice de ces nouvelles missions (88% de l'effectif travaillera donc sur les fonctions de régulation à cette même échéance).

La hausse du budget de l'ARCEP prévue pour l'exercice 2017 devrait permettre à l'autorité de poursuivre sa démarche de modernisation tout en absorbant ses nouvelles missions.

· Des activités sans cesse plus nombreuses

En 2015 et en 2016, l'ARCEP s'est vue confier de nouvelles missions, ce qui justifie la hausse des crédits proposée en projet de loi de finances pour 2017. Elle a également adopté les conclusions de sa revue stratégique en janvier dernier, qui s'est traduite par la publication d'une feuille de route stratégique organisée autour de quatre piliers (investissement dans les infrastructures, territoires connectés, internet ouvert, prisme pro-innovation) et de trois nouveaux modes d'intervention (régulation par la data, coconstruction de la régulation, rôle d'expertise neutre dans le numérique et le postal).

En 2015, c'est la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui lui a conféré de nouvelles compétences, telles que la rédaction par l'autorité d'un rapport annuel sur les investissements des opérateurs mobiles, la régulation du partage de réseaux mobiles, l'adoption de lignes directrices sur la tarification des réseaux d'initiative publique (RIP) en fibre jusqu'au foyer (FttH), le contrôle des dispositions du programme de couverture des zones blanches 2G et 3G et des obligations des opérateurs dans ce cadre, la déclaration d'office des opérateurs qui s'y soustraient, la possibilité pour le président de l'ARCEP de produire des observations devant la Cour de cassation, ou encore la possibilité pour les ministres chargés des communications électroniques et des postes de saisir l'autorité pour avis sur toute question relevant de sa compétence. Quatre avis ont jusqu'ici été publiés. Votre rapporteur se réjouit que cette disposition soit utilisée, car l'ARCEP est le seul organisme doté du niveau d'expertise suffisant.

En 2016, l'ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit a confié à l'ARCEP la tâche de trancher les conflits qui pourraient advenir dans le cadre de la mise en oeuvre du droit pour les opérateurs d'accéder aux infrastructures d'accueil existantes créé par cette ordonnance. Le champ des infrastructures concernées inclut les infrastructures de transport, d'énergie et d'eau, ce qui dépasse les seules infrastructures de communications électroniques. C'est pourquoi la loi a prévu que les autorités de régulation sectorielle (Commission de régulation de l'énergie, Autorité de régulation des activités routières et ferroviaires) puissent être saisies pour avis.

Enfin, la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique reconnaît officiellement à l'ARCEP le statut d'autorité administrative indépendante et lui confie les missions suivantes :

- la protection de la neutralité du net, à travers des pouvoirs d'enquête et de sanction, suite à l'adoption du règlement européen 2015/2120 du 25 novembre 2015 relatif à l'internet ouvert ; votre rapporteur souligne qu'il s'agit ici d'une mission extraordinaire, qui marque l'arrivée de l'ARCEP dans le monde de l'internet ;

- la mise à disposition en « open data » des cartes de couverture des opérateurs mobiles, afin que tout un chacun puisse se les approprier, et développer des applications innovantes, par exemple en matière de comparaison des opérateurs ;

- l'encouragement des expérimentations : l'ARCEP pourra, sous certaines conditions, alléger temporairement les obligations d'un opérateur afin de l'accompagner dans le développement d'une technologie ou d'un service innovants, au plan technique ou commercial.

La loi renforce et modernise également les pouvoirs de l'autorité :

- elle renforce ses pouvoirs d'incitation au déploiement de la fibre optique : c'est désormais sur proposition de l'ARCEP que le ministre fixe les modalités et les conditions d'attribution du statut de « zone fibrée », créé par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques en vue d'accélérer la migration des abonnés haut débit fixe vers la fibre, ainsi que les droits et obligations attachées à ce statut ; l'ARCEP a également la charge de procéder à l'attribution du statut de « zone fibrée » ; elle a organisé une consultation entre juin et septembre dernier sur ce sujet, qui reste en maturation ;

- elle modernise son pouvoir d'enquête : elle encadre en particulier les conditions dans lesquelles des saisies de documents, notamment numériques, pourront être réalisées au sein des entreprises, ainsi que les modalités pour procéder à toute constatation utile à partir d'un site Internet ;

- elle double les plafonds de sanction applicables en cas de manquement, par un opérateur, à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations de couverture de la population prévues par l'autorisation d'utilisation de fréquences qui lui a été attribuée ;

- elle prévoit la possibilité d'une saisine réciproque pour avis entre l'ARCEP et la CNIL.

Par ailleurs, l'augmentation du budget permettra à l'ARCEP de financer en 2017 les coûts induits par l'élection de son président à la présidence de l'organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) pour cette année. L'ORECE fédère les 28 régulateurs européens et la commission européenne et fêtera ses vingt ans cette année. Il convient de rappeler que cette mission suppose un engagement sur trois ans : l'année précédente, l'année de présidence et l'année suivante7(*). À ce titre, l'ARCEP anticipe, en fin de gestion pour l'exercice 2016, un besoin de 200 000 euros supplémentaires en autorisations d'engagement par rapport à ce dont elle dispose aujourd'hui. Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 810 000 euros pour couvrir les frais de cette présidence en 2017.

Enfin, le champ de compétences du régulateur pourrait à nouveau être amené à évoluer, tant au niveau interne que du fait de l'Union européenne. S'agissant du droit français, le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne comporte plusieurs dispositions qui pourraient affecter les missions de l'ARCEP. Concernant les évolutions au niveau européen, la refonte du « paquet télécoms » adopté en 2002 et mis à jour en 2009, a été présentée le 14 septembre dernier par la Commission européenne sous la forme notamment d'une proposition de directive établissant un code européen des communications électroniques, d'un plan pour le déploiement de la 5G et d'une proposition de règlement relatif à l'ORECE. Votre rapporteur s'inquiète du renforcement des pouvoirs de l'ORECE, qui serait dotée du statut d'agence de l'Union européenne. Il approuve, de ce fait, les termes de la résolution portant avis motivé adopté par la commission des affaires européennes du Sénat le 7 novembre dernier, selon laquelle « le schéma proposé aboutirait à mettre en cause ce système de coopération entre régulateurs nationaux au bénéfice d'une extension des missions de l'ORECE dont la justification reste à instruire ». Enfin, s'agissant des frais applicables à l'itinérance, l'audition de l'ARCEP permet à votre rapporteur de penser que la commission aura définitivement adopté leur nouvelle réglementation au premier juillet 2017.


· Un débat toujours ouvert sur la place d'une autorité administrative indépendante dans la politique du numérique

Les difficultés financières rencontrées par l'ARCEP alors que ses missions évoluent posent en réalité une question de fond, déjà évoquée par votre rapporteur pour avis lors des deux précédents exercices budgétaires : y a-t-il lieu de déléguer à une autorité administrative indépendante un nombre croissant de tâches dont l'État devrait demeurer seul garant ? Au-delà, quand bien même le principe de l'autorité administrative indépendante serait pleinement admis, se pose la question de la cohérence de leur intervention lorsque les secteurs traités peuvent être proches, comme c'est, par exemple, le cas de l'ARCEP, du Conseil supérieur de l'audiovisuel ou de la Commission nationale informatique et liberté.

Votre rapporteur pour avis a pris part à la mission d'information sénatoriale qui a publié, le 28 octobre 2015, un rapport intitulé « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Il y est évoqué, s'agissant du secteur de l'ARCEP, un « délitement de l'État » et la « perte de l'expertise des administrations centrales, faute de personnels qualifiés en nombre ». Il y a là un sujet d'une grande importance dans le pilotage des politiques numériques, amenées à se développer de façon croissante dans les années à venir, et sur lequel il serait opportun d'avoir un véritable débat de fond.

3. Une nécessaire vigilance sur la fiscalité des opérateurs de communications électroniques.

Alors que les quatre grands opérateurs (Orange, SFR-Numéricable, Bouygues-Télécoms, Iliad-Free) doivent accélérer les investissements sur le territoire national, la fiscalité qui pèse sur eux doit rester économiquement efficace. C'est la question posée actuellement par l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), dont l'assiette est constituée de neuf composantes, parmi lesquelles les stations radioélectriques, plus généralement appelées antennes.

L'article 1519 H du code général des impôts fixe un montant d'impôt forfaitaire par antenne - il était de 1067 euros au 1er janvier 2016. L'objectif poursuivi par les pouvoirs publics d'une meilleure couverture du territoire entraîne donc automatiquement un « effet base » provenant de la hausse du nombre d'antennes présentes sur le territoire. Selon les opérateurs de télécommunications, près de 74 000 nouvelles stations devraient être déployées entre 2016 et 2024 pour le déploiement des technologies 3G et 4G, ce qui équivaudrait à une charge au titre de l'IFER en croissance de plus de 10 % chaque année sur les quatre prochaines années, et à un doublement du montant initialement envisagé en 2010 dès 2020. Or, cette hausse est susceptible de pénaliser l'investissement, même si un abattement est prévu pour toute nouvelle installation pendant les trois premières années ou de façon pérenne pour toute station visant à couvrir une zone blanche.

C'est pourquoi la députée Corinne Erhel a déposé un amendement, adopté en commission mais rejeté par l'Assemblée nationale, qui vise à plafonner le montant des recettes issues de cet « IFER-mobile » à 200 millions d'euros à compter du 1er janvier 2018.


* 2 Le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait d'octroyer une enveloppe de 31,7 millions d'euros à l'ANFR, qui comprenait les crédits initialement destinés à financer la création de la mission THD. Cependant, suite de la création de l'agence du numérique, qui comprend la mission THD, les crédits finalement octroyés dans le cadre de la loi de finances votée se sont élevés à 31,3 millions d'euros.

* 3 Celles-ci sont fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002

* 4 Il s'agit d'EXEM, pour la partie ouest de la France métropolitaine et l'Ile-de-France, et d'AEXPERTISE, pour la partie est de la France métropolitaine et l'Outre-mer.

* 5 Presse quotidienne à faibles ressources publicitaires et de petites annonces, presse d'information politique et générale, et le reste de la presse.

* 6 L'article 45 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a renommé la commission « Commission supérieure du numérique et des postes ».

* 7 En effet, l'ORECE est dirigé par un triumvirat composé du président et de deux vice-présidents.