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Projet de loi de finances pour 2017 : Économie

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Économie ( avis - première lecture )

B. UN MAINTIEN DES CRÉDITS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

Facialement, la comparaison des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2016 et dans le présent projet de loi de finances fait apparaître une augmentation des crédits de paiement et des autorisations d'engagement de la mission, respectivement de 10,7 % et 20 %. Mais cette comparaison est trompeuse.

En effet, à périmètre constant et après neutralisation des mesures de transfert, les crédits de la mission pour 2017 connaissent une stagnation, les documents budgétaires indiquant une hausse de 0,5 % des crédits de la mission, mais une baisse de 0,7 % des crédits hors titre 2 (c'est-à-dire hors frais de personnel). Cet état de fait tranche avec la baisse ininterrompue des crédits pendant trois années consécutives, qui ont réduit les crédits de la mission de 13 % par rapport à 2013.

Votre rapporteur regrette donc le manque de lisibilité de l'évolution réelle des crédits de la mission d'un exercice budgétaire à l'autre. Certes, comme l'a relevé lors de son audition par votre commission M. Christophe Sirugue, secrétaire d'État chargé de l'industrie, certains des transferts opérés répondent au souci louable de mieux faire apparaître les efforts du budget de la Nation au profit des entreprises. Mais, dès lors qu'une classification ou une segmentation - quelle qu'elle soit - comporte nécessairement des biais de présentation, il convient de privilégier avant tout la stabilité de la répartition des crédits entre missions, plutôt que de la modifier sans cesse.

C. UNE ÉVOLUTION VARIABLE DES TROIS PROGRAMMES « PÉRENNES » DE LA MISSION

1. Une nouvelle baisse, limitée, des crédits du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme »

Aux termes du projet annuel de performance de la mission, le programme totalise, pour 2017, 1 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 999,78 millions d'euros en crédits de paiement. Cependant, à structure constante, par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, l'évolution du programme est marquée par une baisse de 1 % en crédits de paiement (à 830,8 millions d'euros) et de 2,3 % en autorisations d'engagement (à 831,8 millions d'euros) - qui fait suite à une baisse de 5 % en crédits de paiement et de 1,75 % en autorisations d'engagement l'année passée. Comme l'année précédente, l'évolution des crédits hors titre 2 - c'est-à-dire hors dépenses de personnel - est plus défavorable : - 3,2 % en crédits de paiement ; - 6 % en autorisations d'engagement.

En outre, en seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement diminuant de 2,16 millions d'euros en crédits de paiement et autorisation d'engagement les montants ouverts au titre de ce programme.

L'effort budgétaire de réduction de la masse salariale reste très limité, avec une réduction de seulement 22 emplois (ETPT), concentrés pour l'essentiel sur la direction générale des entreprises. Les effectifs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ainsi que de l'Autorité de la concurrence et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sont préservés, ce qui est légitime compte tenu de l'accroissement de leurs prérogatives au cours des dernières années, et notamment depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Crédits du programme 134

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Programme 134

Développement des entreprises et du tourisme

Ouvertes pour 2016

Demandées pour 2017

Évolution

Ouverts pour 2016

Demandés pour 2017

Évolution

Action 02

Commerce, artisanat, services

70,49

62,11

- 11,89 %

65,49

55,61

- 15,09 %

Action 03

Actions en faveur des entreprises industrielles

152,66

266,97

+ 74,87 %

157,59

269,86

+ 71,24 %

Action 04

Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information

161,57

162,33

+ 0,47 %

161,57

162,33

+ 0,47 %

Action 07

Développement international des entreprises et attractivité des entreprises

101,35

170,72

+ 68,45 %

101,35

170,72

+ 68,45 %

Action 08

Expertise, conseil et inspection

18,97

19,94

+ 5,1 %

18,97

19,94

+ 5,10 %

Action 13

Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

21,19

23,21

+ 9,52 %

21,19

23,21

+ 9,52 %

Action 14

Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)

18,53

0

- 100 %

18,52

0

- 100 %

Action 15

Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)

31,94

21,55

- 32,51 %

21,74

22,65

+ 4,20 %

Action 16

Régulation concurrentielle des marchés

73,87

75,24

+ 1,85 %

73,87

75,21

+ 1,82 %

Action 17

Protection économique des consommateurs

120,07

121,20

+ 0,94 %

120,07

121,16

+ 0,94 %

Action 18

Sécurité des consommateurs

43,68

45,42

+ 3,99 %

43,68

45,40

+ 3,95 %

Action 20

Financement des entreprises

25,09

25,09

0 %

25,09

25,09

0 %

Action 21

Développement du tourisme

6,93

2,38

- 65,67 %

3,85

4,25

+ 10,56 %

Action 22

Économie sociale et solidaire

4,87

4,50

- 7,61 %

4,87

4,31

- 11,5 %

Source : PAP PLF 2017.

a) Des actions aux évolutions diverses
(1) Une nouvelle réduction forte des crédits de l'action 2 « commerce, artisanat, services »

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, les dotations de l'action 2, qui vise à financer les actions de soutien au commerce, à l'artisanat et aux services, diminuent de 15 % en crédits de paiement, pour atteindre 55,6 millions d'euros, et de 12 % en autorisations d'engagement, pour atteindre 62,1 millions d'euros. Cette baisse s'ajoute à la diminution déjà constatée l'année précédente de 21 % en crédits de paiement et de 18 % en autorisations d'engagement.

Action 2
« Commerce Artisanat »

(en euros)

LFI 2016

PLF 2017

Évolution
2016/2017

AE

CP

AE

CP

AE

CP

TOTAL

70 495 678

65 495 679

62 110 957

55 610 957

- 11,89 %

- 15,09 %

Dont :

           

Services à la personne

3 000 000

3 000 000

830 000

830 000

- 72 %

- 72 %

EPARECA

6 272 406

6 272 406

5 977 000

5 977 000

- 4,7 %

- 4,7 %

Aide au départ

4 000 000

4 000 000

0

0

- 100 %

- 100 %

FISAC

18 100 000

13 100 000

16 500 000

10 000 000

- 8,83 %

- 23,66 %

Développement des PME (hors réserve parlementaire)

6 533 000

6 533 000

4 090 000

4 090 000

- 37,4%

- 37,4%

Source : PAP et réponses au questionnaire budgétaire.

Cette nouvelle baisse s'explique par :

- une nouvelle diminution de la dotation du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) à 16,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement, alors que la loi de finances initiale pour 2016 avait ouvert des autorisations d'engagement à hauteur de 18,1 millions d'euros et des crédits de paiement à hauteur de 13,1 millions d'euros ;

- la fin des aides au départ des commerçants et des artisans, qui conduit à une réduction de 4 millions d'euros des crédits de paiement de l'action. Cette aide a en effet été supprimée à compter du 1er janvier 2015 par l'article 92 de la loi de finances pour 2015, les dotations prévues au titre des années 2015 et 2016 visant seulement à assurer le paiement des aides accordées avant cette suppression ;

- l'achèvement du financement de la génération 2007-2013 des contrats de plan État-Régions (CPER), qui explique que le montant consacré dans le présent projet de loi s'élève seulement à 740 000 euros, contre 4,31 millions d'euros en 2016 ;

- la diminution de 3,2 millions d'euros en crédits de paiement de la subvention versée à Business France, liée, selon le Gouvernement, à la réduction des crédits du FISAC.

Les crédits destinés à l'EPARECA (établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) connaissent à nouveau une légère baisse de 4,7 %, et s'élèvent à 5,9 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

(2) L'accroissement « en trompe l'oeil » du montant des crédits de certaines actions

Les crédits inscrits au titre de l'action n° 3 « Actions en faveur des entreprises industrielles » s'élèvent à 266,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 269,8 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse spectaculaire de 74,8 % et 71,2 %. Mais, ainsi qu'il a été souligné dans les développements précédents, ces hausses proviennent de simples transferts de crédits en provenance d'un programme ne relevant pas de la mission « Économie ».

L'action n° 21 « Développement du tourisme » vise à promouvoir l'image de la France en tant que destination touristique, à structurer l'offre et les filières de ce secteur, et à faciliter le départ en vacances de tous. Elle voit ses autorisations d'engagement chuter de 65 %, à 2,3 millions d'euros tandis que ses crédits de paiement augmentent de 10,5 %, à 4,25 millions d'euros. Cette situation résulte du fait que les deux marchés publics pluriannuels en vue de la réalisation, d'une part, d'un suivi de la demande touristique des Français (SDT) et, d'autre part, d'une enquête auprès des visiteurs venant de l'étranger (EVE), ont été passés en 2016 et seront exécutés en partie en 2017. Mais, en réalité, les dépenses d'intervention de cette action ne connaîtront aucune amélioration, ce qui paraît d'autant plus regrettable dans un contexte marqué par un ralentissement du secteur du tourisme à la suite de la vague d'attentats qui a touché la France.

(3) Une amélioration limitée des crédits consacrés à l'expertise et à la régulation des marchés

Votre rapporteur relève avec satisfaction l'amélioration des crédits destinés à l'expertise et à la régulation des marchés. C'est notamment le cas de ceux dévolus aux deux autorités administratives indépendantes rattachées à la mission. Il est néanmoins important que cet accroissement serve effectivement au financement des actions de contrôle et non aux autres frais fixes.

L'action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes », qui finance la dotation de l'Agence de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), connaît ainsi une augmentation de 9,5 % de ses crédits, pour s'établir à 23,2 millions d'euros. L'action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence », qui correspond au budget de l'Autorité de la concurrence, connaît quant à elle une nouvelle augmentation de 4,2 % de ses crédits de paiement - qui fait suite à un accroissement de 10 % en 2016 - mais ses autorisations d'engagement baissent de 32,5 %.

Ces mesures de soutien budgétaire à l'action de ces autorités de régulation sont indispensables et bienvenues, eu égard au renforcement de leur rôle dans notre économie. S'agissant de l'Autorité de la concurrence, elles devraient conforter l'exercice de ses nouvelles prérogatives, notamment en matière d'implantation et de tarification de certaines professions juridiques réglementées (notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce, administrateurs et mandataires judiciaires, avocats au Conseil d'État et à la Cour de Cassation), ainsi que l'a rappelé devant votre commission Mme Isabelle de Silva, désignée nouvelle présidente du collège de l'Autorité en octobre dernier.

De même, les crédits des actions n° 8 « Expertise, conseil et inspection » et n° 16 « Régulation concurrentielle des marchés », connaissent une légère amélioration, avec une augmentation de 5,1 % pour la première et de 1,8 % pour la seconde.

L'action n° 8 est destinée à financer des études, des audits et des inspections dans le domaine économique, notamment sur le développement économique, l'industrie, les technologies de l'information et les ressources minières et minérales, par le biais du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET). L'action n° 16 « Régulation concurrentielle des marchés » vise à assurer le respect des règles de concurrence, à travers l'action de la DGCCRF et celle du réseau déconcentré des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), dont les compétences ont, elles aussi, été étendues au cours des dernières années.

Enfin, l'action n° 18 « Sécurité du consommateur » mise en oeuvre par la DGCCRF, qui vise à assurer la sécurité physique et la santé des consommateurs, voit ses crédits augmenter de 3,9 %, pour s'établir à 45,4 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Les crédits retrouvent ainsi leur niveau antérieur à 2016.

(4) Une baisse des crédits de l'action n° 22 « Économie sociale et solidaire »

Les crédits relatifs à l'économie sociale et solidaire sont rattachés au programme 134 depuis l'année dernière, dans le cadre d'une action spécifique : l'action n° 22 « Economie sociale et solidaire ». Composés de dépenses d'intervention à hauteur de 95 %, ces crédits s'élèvent à 4,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 4,3 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse respective de 7,6 % et de 11,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016.

Cette nouvelle baisse apparaît regrettable dans un secteur qui peut être un facteur de dynamisme économique et d'emploi, et dont le rôle a été renforcé par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, alors même que le montant de crédits prévu est modeste, même si, ainsi que l'a indiqué lors du débat à l'Assemblée nationale M. Christophe Sirugue, secrétaire d'État chargé de l'industrie, le programme 134 n'est pas le seul instrument budgétaire de soutien aux entreprises de l'économie sociale et solidaire - également éligibles à des produits spécifiques de Bpifrance - et que les crédits alloués aux chambres régionales de l'ESS sont maintenus à 1,4 million d'euros.

C'est pourquoi votre rapporteur ne peut qu'approuver l'amendement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative de Mme Karine Berger et plusieurs de ses collègues, visant à augmenter de 500 000 euros le montant de l'action n° 22 par un prélèvement de même montant sur le programme 305 « Pilotage de l'économie française ». Cette mesure permet ainsi de maintenir à leur niveau de 2016 les crédits de cette action.

(5) Le maintien des autres actions à leur niveau antérieur

Concentrant 16,4 % des crédits du programme, l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » voit ses crédits se stabiliser à 162,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Elle a pour objet de favoriser le développement des services de communications électroniques par une politique d'ouverture à la concurrence et à l'innovation, ainsi que par le maintien de prestations de service public.

L'action n° 20 « Financement des entreprises », qui vise à fournir un appui au développement des PME et des ETI, à travers l'action de Bpifrance, retrouve son montant de 2016 à 25 millions d'euros en crédits de paiement comme en autorisations d'engagement. Ces crédits assurent en partie le financement de fonds de garantie permettant de faciliter l'accès des entreprises au crédit, des opérations de cofinancement, et la couverture d'investissements en fonds propres par des fonds de capital-risque.

L'action n° 17 « Protection économique du consommateur », qui finance notamment l'Institut national de la consommation (INC) et le centre de recherches CREDOC, représente 14,1 % des crédits du programme ; elle connaît une baisse très limitée de ses crédits - 1,8 % - à 121,10 millions d'euros.

b) Une place importante des opérateurs de l'État dans l'allocation des crédits

Les opérateurs de l'État jouent un rôle important dans la mise en oeuvre des politiques du programme, dont 136 millions d'euros de crédits sont alloués à quatre opérateurs de l'État, qui représentent à eux seuls 2 612 ETPT soumis au plafond d'emplois de la mission, en baisse de 16 emplois par rapport à 2016 :

l'Agence nationale des fréquences (ANFr), qui recueille 31,3 millions d'euros de crédits ;

Business France, qui concentre 98,1 millions d'euros de crédits, en baisse de 11 % par rapport à l'année précédente, fruit de la mutualisation de moyens dévolus aux anciennes entités Ubifrance et AFII. Le contrat d'objectif et de performance (COP) conclu pour la période 2015-2017 a été mis en oeuvre et devrait favoriser l'essor et le rayonnement des entreprises françaises à l'international - notamment par un renforcement de l'offre du « volontariat international en entreprises » (VIE) pour parvenir à 10 000 volontaires en 2017 - ainsi que l'attractivité du territoire ;

- l'EPARECA, financé à hauteur de 5,9 millions d'euros ;

- enfin, l'Agence des services et de paiement, qui bénéficie de transferts à hauteur de 600 000 euros.

Le Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA) et l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), également opérateurs de certaines politiques menées sur le fondement de ce programme, bénéficient de ressources non prélevées sur le programme.

2. L'accroissement relatif des crédits du programme 220 « Statistiques et études »

Le programme 220 « Statistiques et études », qui assure le financement exclusif de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), est doté de 459,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 454 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui, par rapport aux crédits ouverts en lois de finances initiale pour 2016, représente des hausses respectives de 5 % et 3,7 %. Cette augmentation annule ainsi les baisses intervenues l'an passé, respectivement de 2,8% et 2,5% par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Crédits du programme 220

(en millions d'euros et variation par rapport à 2016)

AE ouvertes en 2016

AE demandées pour 2017

CP ouverts en 2016

CP prévus pour 2017

Programme 220 « Statistiques et études »

437,8

759,7

(+ 5 %)

437,5

454

(+ 3,7%)

Source : PAP PLF 2017.

Cependant, l'effort consenti par le présent projet de loi vise moins à renforcer les moyens de l'INSEE qu'à compenser les incidences de la mise en oeuvre du principe de gratuité des données publiques à compter du 1er janvier 2017, en application de l'article 1er de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Jusqu'à ce jour, l'INSEE reçoit en effet une rémunération pour la mise à disposition de certaines des données qu'elle produit et qui participe ainsi à l'équilibre de son budget. Le Gouvernement estime donc que l'augmentation de 11 millions d'euros des crédits du programme 220 pourra préserver les moyens actuels de l'INSEE.

En outre, en seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement diminuant de 280 000 euros en crédits de paiement et autorisation d'engagement les montants ouverts au titre de ce programme.

L'institut a, par ailleurs, retenu un schéma d'emplois prévoyant une réduction de 97 emplois en 2017, fruit de la démarche de rationalisation de son implantation territoriale, notamment par le regroupement de plusieurs de ses services à Metz, alors que, dans le même temps, le plafond d'emplois prévu croît de 100 ETPT à 5 454 ETPT. Cet accroissement s'explique néanmoins par le transfert de 113 élèves administrateurs et attachés du Groupement des écoles nationales d'économie et de statistiques GENES (qui regroupe notamment l'ENSAE à Saclay et l'ENSAI à Rennes).

3. Le maintien du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » à son niveau de 2016

Les crédits du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » se stabilisent dans le cadre du présent projet de loi, après une baisse sensible de 7,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. Par rapport aux crédits ouverts en 2016, ils marquent une faible augmentation de 0,9 %, à 429 millions d'euros en crédits de paiement.

Les moyens dévolus à la direction générale du Trésor et à la direction de la législation fiscale restent donc sensiblement les mêmes que l'an passé, pour un périmètre d'action inchangé et une légère diminution du plafond d'emplois, à 1 629 ETPT (-15 ETPT par rapport à 2016).

Crédits du programme 305

(en millions d'euros et variation par rapport à 2016)

AE ouvertes en 2016

AE demandées pour 2017

CP ouverts en 2016

CP demandés pour 2017

Programme 305 « Stratégie économique et fiscale »

425,1

429

(+0,9%)

425,1

429

(+0,9%)

Source : PAP PLF 2017.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement diminuant de 400 000 euros en crédits de paiement et autorisation d'engagement les montants ouverts au titre de ce programme.