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Projet de loi de finances pour 2017 : Économie

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Économie ( avis - première lecture )

III. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT : UNE NÉCÉSSAIRE ACCÉLÉRATION

Alors que la commission européenne a annoncé, par un communiqué en date du 7 novembre dernier, la validation au regard des règles en matière d'aides d'État du plan France très haut débit (FTHD) que les acteurs attendaient depuis 2013, votre rapporteur a souhaité s'interroger sur la mise en oeuvre du plan.

Les crédits budgétaires ont été examinés dans ce rapport. On constate une hausse des autorisations d'engagement, alors que le Gouvernement souhaite accélérer la mise en oeuvre du plan. Au regard de l'impact de numérique sur l'économie comme sur les comportements de chacun, une telle évolution est nécessaire, alors qu'une proportion importante de la population n'a pas accès à des réseaux capables de répondre à ses besoins numériques.

Cette accélération doit néanmoins se traduire dans les faits. Il convient que chacun poursuive et amplifie ses efforts.

A. UNE POLITIQUE AMBITIEUSE ASSOCIANT DE NOMBREUX ACTEURS

1. Des objectifs ambitieux

L'objectif du plan FTHD, lancé par le Premier ministre le 28 février 2013 dans le cadre de la feuille de route numérique du Gouvernement, est de couvrir 100% de la population française en très haut débit en 202210(*), avant d'assurer, à plus long terme, la couverture de l'intégralité du territoire en fibre optique jusqu'à l'abonné (ou « Fiber to the Home » - « Ftth ») - sauf situations exceptionnelles. La stratégie gouvernementale est également dotée d'un objectif intermédiaire tendant à ce que la moitié de la population et des entreprises bénéficie du très haut débit dès 2017.

Le plan accorde une priorité à la fibre optique en prévoyant un objectif d'éligibilité à la fibre jusqu'à l'abonné de 80% des logements en 2022. Cependant, le Gouvernement entend mobiliser l'ensemble des technologies capables d'apporter du très haut débit. Actuellement, deux autres types de technologies sont utilisées pour ce faire : les réseaux « hybrides fibre câble coaxial » (HFC), qui consistent à moderniser des réseaux de câble coaxial en remplaçant une partie du réseau par de la fibre optique tout en maintenant la partie terminale en câble coaxial, et le réseau téléphonique dans certaines conditions (lignes courtes et utilisation de la technologie VDSL 2).

2. Une répartition des tâches entre acteurs publics et acteurs privés

Par adaptations législatives successives et dans le cadre des directives européennes, la réalisation du réseau national « optique » a été confiée à la fois à des opérateurs privés et à des collectivités publiques.

S'agissant des opérateurs privés, comme Orange, SFR-Numéricable, Bouygues Telecom et Free, ils se sont engagés dans les zones à forte densité démographique (les 148 communes classées en zones très denses par l'ARCEP en 200911(*)) et dans les zones moins denses pour lesquelles les opérateurs privé ont signalé des intentions d'investissement lors de l'appel à manifestations d'intentions d'investissement (dites zones AMII12(*)), pour un coût de 6 à 7 milliards d'euros, financés par les redevances des usagers. Sont ici concernées 3 600 communes, 55 % des logements et locaux à usage professionnel et 10% du territoire.

Sur le marché du très haut débit supérieur à 100 Mbit par seconde, Orange dispose d'environ 55 à 60% des parts de marché, le reste étant partagé entre les autres opérateurs. Sur les réseaux FttH, les opérateurs ont entamé depuis plusieurs années leurs déploiements, d'abord en zones très denses puis, depuis 2014, dans les zones moins denses sous l'impulsion d'Orange. L'avance d'Orange sur le marché de détail des accès en fibre optique est ainsi particulièrement significative dans ces zones. Sur les réseaux avec terminaison en câble coaxial, Numéricable-SFR est l'acteur le plus important. Enfin, sur les réseaux cuivre, l'acteur historique Orange reste également prépondérant.

Quant aux collectivités publiques, elles s'engagent dans les zones non retenues par le secteur privé, où le coût des investissements ne peut être financé par les seules redevances (quartiers à habitat dispersé, zones rurales). Les réseaux d'initiative publique (RIP), dont la loi autorise la création par les collectivités territoriales depuis 200413(*), sont organisés au minimum à l'échelle départementale et financent les investissements par fonds propres, emprunts et subventions de diverses natures. Les subventions permettent d'atteindre un équilibre financier qui ne saurait être obtenu par les seules redevances de péréquation.

Le coût d'une telle couverture pour ces zones, de l'ordre de 13 à 14 milliards d'euros, proviendra pour une moitié de subventions publiques - dont les sommes engagées par l'État au titre du FSN et du programme 343, pour les zones les plus reculées où aucun opérateur privé n'ira jamais, et pour l'autre de subventions, de cofinancements et du produit d'exploitation des RIP, pour les zones où des opérateurs sont susceptibles de venir en cofinancement.

Au-delà de l'établissement de réseaux, les collectivités peuvent les exploiter. Elles peuvent être opérateurs d'opérateurs, c'est-à-dire proposer des offres de gros qu'utilisent les opérateurs de détail afin de desservir les clients finaux. En cas d'insuffisance de l'initiative privée, et après démonstration de cette insuffisance, les collectivités peuvent également fournir directement des services au client final.

Afin de coordonner les initiatives publiques et privées, la mission France très haut débit a mis en place une convention type de programmation et de suivi des déploiements. Elle donne un cadre aux engagements des opérateurs en apportant la visibilité nécessaire aux collectivités. Cette coordination est d'autant plus importante que les infrastructures de fibre construites dans les zones très denses et zones AMII seront souvent utilisées par les collectivités en zone rurale.

3. De nombreux acteurs publics interviennent dans cette politique.

La gouvernance publique du plan FTHD reste centralisée et se partage entre de nombreux acteurs, ce que votre rapporteur avait déjà eu l'occasion de décrire comme un « enchevêtrement de compétences institutionnelles et financières », même si la création de l'agence du numérique, qui héberge la mission très haut débit consacrée au pilotage du déploiement du très haut débit sur l'ensemble du territoire, y remédie en partie. Parallèlement à l'agence, qui est directement sous la tutelle de la direction générale des entreprises, cette politique fait intervenir l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), autorité administrative indépendante rassemblant l'essentiel de l'expertise technique, économique et juridique en la matière, et dont le rôle est de garantir la dynamique concurrentielle du marché. Enfin, afin de finaliser les schémas régionaux de développement des infrastructures numériques, les préfets disposent d'un chargé de mission spécial, qui apparaît comme le seul relai régional compétent. Par ailleurs, le Conseil national du numérique, commission administrative consultative dont les membres sont nommés par décret du Président de la République, est chargé d'émettre des avis et recommandations sur l'impact sur numérique sur l'économie, et peut être consulté par le Gouvernement sur tout projet de disposition législative ou réglementaire dans le domaine du numérique.

Aux côtés de l'État, de nombreuses instances contribuent plus ou moins à l'élaboration des politiques d'installation des réseaux. Il s'agit de l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel, de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, de la Fédération des industriels des réseaux d'initiative publique, ou encore de la Fédération française des télécoms, qui rassemble les trois principaux opérateurs, sauf Iliad-Free.


* 10 En accord avec la définition du seuil du très haut débit de la Commission européenne, l'internet à très haut débit correspond aux accès dont le débit crête descendant est supérieur ou égal à 30 Mbit par seconde et ceux dont le débit est supérieur ou égal à 100 Mbit par seconde.

* 11 Décision n° 2009-1106 de l'autorité du 22 décembre 2009

* 12 Dans le cadre du programme national « très haut débit », le Gouvernement a lancé en 2011 un appel à manifestations d'intentions d'investissement, en vue de recueillir les intentions d'investissement des opérateurs en matière de déploiements de réseaux FttH, à horizon de 5 ans en dehors des zones très denses.

* 13 Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique